河長制推行下鹿邑縣城市河道治理和管護分析

張先君 張霞 吳振興

摘 要：基于鹿邑縣河湖管護背景，分析該縣的河湖治理組織、長久管護體系、社會治理資源等舉措，提出了縣級城市河道治理和管護的建議，為縣級城市河道治管、持續(xù)改善河湖面貌提供參考。

關(guān)鍵詞：城市河道;治理;管護;河（湖）長制

由于河湖的許多問題具有長期性、累積性，河湖管理保護中還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。河道“污染大”“治理難”“管理難”的因素，是各因素交叉作用的結(jié)果[1];水的污染源具有流量大、污染類型多等特點，污水處理能力非常有限[2];排查污染源頭不徹底、生態(tài)治理修復(fù)措施不到位、河道治理新技術(shù)沒充分應(yīng)用[3]。治理手段單一、協(xié)調(diào)機制不完善[4];各級政府治理制度不健全、企業(yè)社會責(zé)任缺失、社會成員公共參與意識不強[5]。因此，不少學(xué)者針對城市河道治理和管護提出相關(guān)觀點，建立完善環(huán)境治理考核問責(zé)體系[6]。應(yīng)用海綿城市理念治理河道[7];將大數(shù)據(jù)信息化和智能化應(yīng)用到河道治理[8]。強化涉河活動管理，進一步提升水域岸線安全保障[9]。雖然對河道治理理念和考核體系多有研究，但對于縣級城市的河道治理和管護實踐模式鮮見報道。鹿邑縣政府在城市河道多年黑臭化情況下，建立河長制和長久管護體系，合理發(fā)揮各個部門優(yōu)勢，實踐多方資源施治的經(jīng)驗，改善了該縣河道面貌。

一、鹿邑縣河道及管護背景

鹿邑縣城區(qū)水系主要有風(fēng)景河、護城河、鹿葉運河、急三道河、鹿辛運河、閆溝河六條河道，河道長達45公里。除鹿葉運河河道功能較完備外，其他五條河道嚴(yán)重淤積、河道斷面日益縮減、河流及地下水質(zhì)日益污染、城市水環(huán)境日益惡化，嚴(yán)重影響市容、市貌，危及市民的身心健康和城區(qū)防洪度汛安全。2015年5月14日，為改善居民生活環(huán)境、提升城市品位，鹿邑縣總長30.4公里的“五河共治”工程啟動。

二、治理管護現(xiàn)狀及分析

依據(jù)“以水潤城、以綠蔭城、以文化城、以產(chǎn)興城”的戰(zhàn)略規(guī)劃，鹿邑縣政府堅持建管并重方式，經(jīng)過幾年時間，城區(qū)內(nèi)“九河繞真源，五湖潤鹿邑”的生態(tài)水系景觀初具規(guī)模。

（一）建立治理組織體系

1.成立“五河共治”總指揮部

2015年5月份該縣成立“五河共治”總指揮部，指揮部下設(shè)11個指揮分部。縣委“一把手”擔(dān)任總指揮，縣政府“一把手”任副總指揮長，各位縣委常委或縣處級干部任11個分指揮部的指揮長或副指揮長，參與治理的人員均為縣級局委“一把手”以及其局委的骨干力量。為了形成有效合力，按照便于管理、便于統(tǒng)籌、便于協(xié)調(diào)的原則，每個分指揮部的主要責(zé)任及參戰(zhàn)單位是由縣領(lǐng)導(dǎo)干部所分管單位或者治理主要責(zé)任單位組成。

2.建立嚴(yán)格的督查制度

“五河共治”總指揮部詳細明確主要責(zé)任單位、參戰(zhàn)單位和治理范圍，并建立一天一督查、十天一觀摩制度，直接鞭策著各個指揮部加壓推進治理工作。在河道治理工作中，對治理速度快、不畏困難和的單位和個人，政府及時以發(fā)賀信、通令嘉獎等形式，鼓舞先進，鞭策后進。

（二）制定合理治管規(guī)劃

1.發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

在前期治理準(zhǔn)備上，縣級政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，組織水利、住建、城管、規(guī)劃等部門負責(zé)人和技術(shù)人員等實地察看、走訪群眾、多渠道調(diào)研，多次召開專題會、常委會、黨政聯(lián)席會、四大班子會和人大代表、政協(xié)委員座談會，廣泛征求意見，反復(fù)分析研究，慎重籌劃，精心謀劃。

2.落實河長制

積極落實河長制，運用政府引導(dǎo)、多元投入、社會共治的工作機制，在城區(qū)的每個河段樹立藍色標(biāo)牌，標(biāo)注該河段治理工作的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、部門、電話以及群眾監(jiān)督電話，隨時接受來自社會民眾的監(jiān)督。

3.實施“一河一策”的治理理念

對30多公里的城區(qū)五河治理中，鹿邑縣縣級政府通過多方技術(shù)論證，提出“治理不是沿河開發(fā)，宜寬則寬、宜窄則窄，隨形而治、因勢施治”[10]的“一河一策”治理理念，并規(guī)劃了雨污分流、河坡硬化、橋涵道路、景觀綠化等具有實施價值的四類工程項目。

4.明確河湖管理職責(zé)和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)

2016年7月該縣成立五河管理辦公室，組織該縣水利局、交通運輸局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等各部門，組建四個管理中隊和一個督查綜合室。辦公室工作人員由縣城市管理局抽調(diào)部分人員、陳摶公園管理辦公室人員以及部分退休人員組成。具體職責(zé)是對全面管護城區(qū)五條河流以及沿岸的基礎(chǔ)設(shè)施，實現(xiàn)城市河道管護問題“發(fā)現(xiàn)、上報、查處、治理、反饋”閉環(huán)管護，以達到“綠水良景”常態(tài)化目標(biāo)。

（三）爭取多方治理資源

為補齊城市短板、完善城市功能、提升城市品位，鹿邑縣依托“省直管縣”政策優(yōu)勢和“老子文化”品牌優(yōu)勢，用經(jīng)營城市的理念解決城市建設(shè)中遇到的難題。

1.籌集治理資金

“五河”治理資金來源為：①巧借市場之力的社會資金：通過盤活縣級污水處理廠和垃圾處理廠，運用PPP模式，由中國水務(wù)集團接盤，將風(fēng)景河、護城河、急三道河、鹿辛運河四條河流工程分成10個標(biāo)段，投資3.6億元，對城區(qū)“四河”實施治理。②政府通過土地置換的置換資金：將土地出讓的資金投入閆溝河的治理，共計1.5億元。③廣大干群參與的募集資金。由縣文明辦牽頭，發(fā)動縣級志愿者團隊，對全縣廣大干群發(fā)出了城市河道周圍游園建設(shè)的資金募集倡議書，社會各界踴躍捐資，一周時間共計捐款200多萬元。

2.發(fā)揮新聞媒體的宣傳

在治理過程中，新聞媒體發(fā)揮著政府與社會的橋梁功能。縣電視臺及《新鹿邑報》開設(shè)了“五河共治”專欄，及時宣傳有關(guān)河道治理的重要意義、工程進度、百姓反饋。

3.鼓勵群眾廣泛參與

通過社會募集、愛心捐建的方式，根據(jù)每條“五河”的文化特色，新建上善園、根親園、法姬娜愛心園、消防主題公園、見義勇為園、風(fēng)景園等50個沿河主題公園游園，捐贈“五河”樹木3500多株，打造300米見綠、500米見園的休閑生活圈。

三、縣級城市河道治理與管護的啟示

（一）治管要并駕齊驅(qū)

作為政府部門首先要高度重視治理和管護工作，不僅要“治”，還要“管”，并要對城市河道“治”“管”觀念進行及時更新，引進先進管護理念與技術(shù)，并因地制宜地做好前期規(guī)劃工作，為城市河道治理順利實施提供技術(shù)和理念指導(dǎo)。同時，既要考慮治理效果，又要考慮河道周圍環(huán)境的改善以及護理，特別作為城區(qū)河道，是城市面貌的重要名片，所以要以打造出生態(tài)河道為目標(biāo)制定實施手段的方式，治管并重非常關(guān)鍵。

（二）機制要科學(xué)完善

針對新形勢下的河道現(xiàn)狀，在嚴(yán)格落實國家“河長制”工作部署的基礎(chǔ)上，要進一步探索相關(guān)機構(gòu)的內(nèi)部責(zé)任分工問題。應(yīng)建立專門的養(yǎng)護單位，形成如鹿邑縣單獨成立的“五河辦”管護機構(gòu)，對城市河道的周邊保潔、沿河綠化、水質(zhì)監(jiān)管等工作進行責(zé)權(quán)統(tǒng)一歸置，來統(tǒng)一協(xié)調(diào)力量，避免出現(xiàn)九龍治水、各自為政的分類不科學(xué)、范圍不合理的問題。

（三）資金要多渠道籌措

首先，作為政府部門要深化財政體制改革，河道治理作為生態(tài)建設(shè)的重要方面，中央政府及各級地方政府都應(yīng)加大對河道治理和管護的資金投入，在財政投入上給予有力支持。其次，科斯理論思想指出：“在明確的產(chǎn)權(quán)制度下，可通過市場機制解決環(huán)境污染問題”。[11]所以在遵循市場規(guī)律的前提下，政府部門要根據(jù)市場價值理論合理分配利益，充分利用非政府組織在河道治理中所具備的隱形資源。最后，各級政府應(yīng)鼓勵企業(yè)和社會組織踐行社會責(zé)任，積極主動地為河道治理提供資金和其他資源支持。

（四）監(jiān)督要全方參與

城市河道治理和管護絕不是政府一方之力能完成的，社會公眾參與和監(jiān)督是河道治理和管護應(yīng)積極爭取的力量?？梢猿浞掷梦⑿?、微博、標(biāo)語、電視等多種“多媒體時代”傳播形式開展河道治理和管護重要性宣傳，切實增強廣大群眾的環(huán)保意識，激發(fā)群眾參與河道管理和保護的積極性和責(zé)任感，在廣大群眾中形成綠色和諧發(fā)展的理念和共識。

（五）規(guī)劃要合理全面

河道的治理和管護絕對不是簡簡單單的工作，而是需要從制定全面合理的治理規(guī)劃。從大局出發(fā)，運用系統(tǒng)工程學(xué)的理論與方法，制定水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，評價和篩選最優(yōu)設(shè)計與控制方案，一河一策，從而使投資少，效果好。

城市河道治理是一項綜合性系統(tǒng)治理工程，它需要樹立整體性政府理念，形成由政府主導(dǎo)，各部門間的職能、結(jié)構(gòu)和功能的轉(zhuǎn)化、整合的整體治理政府體系;它需要除政府外，企業(yè)、社會組織和社會公眾共同參與的多元主體共同參與的綜合治理模式;它需要形成合理全面的治理規(guī)劃，科學(xué)完善的水域機制，“治”“管”并重的主管體系，才能最終實現(xiàn)城市河道實現(xiàn)岸綠水秀。

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作者簡介：張先君（1987-），女，漢族，華北水利水電大學(xué)公共管理學(xué)院，在讀研究生。研究方向：公共管理政府職能;張霞（1973-）女，漢族，華北水利水電大學(xué)，副教授，博士。研究方向：河湖管理;吳振興（1983-），男，漢族，鄭州市煙草專賣局，高級工程師，工程碩士。研究方向：計算機科學(xué)與技術(shù)。