行政立法中的公眾參與機(jī)制研究

楊銀學(xué)

摘要：擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，降低行政訴訟的門檻是新時(shí)期解決新問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)需要，在充分保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)利的前提下，如果訴的行政行為對(duì)利害關(guān)系人產(chǎn)生了實(shí)際影響，也應(yīng)該具體問(wèn)題具體分析，相應(yīng)的肯定行政相對(duì)人的訴訟資格。本文在法條的基礎(chǔ)上，探究歸納出受案范圍的法理標(biāo)準(zhǔn)，解決法條列舉以外的行政案件受理問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：行政訴訟;受案范圍;合法權(quán)益;實(shí)際影響

行政訴訟程序的啟動(dòng)必須以公民、法人或者其他組織的起訴為前提，以法院的受理行為為必要，而明確受案范圍對(duì)前者的起訴行為和法院的立案活動(dòng)都意義非凡，從法律上看，我國(guó)目前的行政訴訟受案范圍由對(duì)受案范圍的總體規(guī)劃;行政訴訟受案范圍的正面列舉;對(duì)不可訴行為的排除三部分構(gòu)成，我們看到，法條采用肯定加否定列舉的范圍是有限的也是具有的局限性和模糊性。

一、存在需要行政訴訟法保護(hù)的合法權(quán)益

從法條的正面列舉看：行訴法第二條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！闭f(shuō)明行政訴訟法保護(hù)的是公民、法人或者相關(guān)組織的“合法權(quán)益”， 這是提起行政訴訟的前提條件。

行政訴訟法第十一條概括規(guī)定的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及其他法律法規(guī)明確規(guī)定的權(quán)利屬于行政訴訟法保護(hù)的權(quán)益。這一規(guī)定曾使理論和司法實(shí)務(wù)界一致認(rèn)為只有具體行政行為涉及公民、法人或者其他組織的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，才可以起訴。但是，行政行為還可能給《憲法》和其他法律所規(guī)定的其他權(quán)利造成侵害，行政訴訟法如果對(duì)此不加以救濟(jì)，不符合“有權(quán)利必有救濟(jì)”的法理，也不符合行政訴訟法的立法目的。判定合法權(quán)益時(shí)，不能局限于《行政訴訟法》法條明確列舉的范圍。也要綜合考慮社會(huì)公眾的一般觀念和行政訴訟法立法目的把握“合法權(quán)益”既不可局限法條也不可過(guò)度擴(kuò)張方合行政訴訟法的立法宗旨。

二、行政行為需對(duì)利害關(guān)系人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響

《行政訴訟法若干解釋》第1條第2款規(guī)定了不可訴行為的排除情況，總結(jié)這些不可訴行為的特點(diǎn)，核心是沒(méi)有對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，從層次上分為兩項(xiàng)：第一，對(duì)誰(shuí)產(chǎn)生影響，誰(shuí)才有資格作為原告;第二，產(chǎn)生了實(shí)際影響，該行為才有可訴性。

第一，對(duì)于確定原告資格的意義。同樣一個(gè)行政行為，有時(shí)相對(duì)人可以訴，利害關(guān)系人也可以訴，因?yàn)檫@個(gè)行為同時(shí)對(duì)相對(duì)任何第三人的權(quán)益帶來(lái)了實(shí)際影響;有時(shí)相對(duì)人不能訴，只有利害關(guān)系人可以訴，因?yàn)樾姓袨椴⒅粚?duì)第三人帶來(lái)了影響;再有一種情況，就是同樣的行政行為既給甲的這種權(quán)益帶來(lái)實(shí)際影響又給乙的那種權(quán)益帶來(lái)了實(shí)際影響，而甲并不能以行政行為給乙的權(quán)益帶來(lái)影響而提起訴訟，因?yàn)橐业臋?quán)益受影響并沒(méi)有給甲帶來(lái)和乙一樣的效果。

第二，對(duì)于確定可訴行為的意義。雖然法條規(guī)定“不具有行政強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為不屬于行政訴訟的受案范圍”，而實(shí)踐中行政指導(dǎo)被訴的現(xiàn)象并不少見(jiàn)，原因是有些子那個(gè)政治到行為行為實(shí)質(zhì)上是“假指導(dǎo)真強(qiáng)制”，會(huì)給相對(duì)人帶來(lái)實(shí)際影響，所以屬于行政訴訟的受案范圍。同理，內(nèi)部行政行為由于只針對(duì)內(nèi)部人員而不會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生實(shí)際影響，重復(fù)處理的行為由于不會(huì)對(duì)相對(duì)人產(chǎn)生新的權(quán)利義務(wù)上的影響所以不具有可訴性，從而都被排除在受案范圍之外，除非對(duì)相對(duì)人的帶來(lái)實(shí)際影響。

三、法院不予受理的情形

雖然我們?cè)谇懊嬲撟C了采用前兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)可以擴(kuò)大法條所劃定的行政訴訟受案范圍，但是所有的權(quán)利保護(hù)都是有界限的，行政訴訟法也不能例外，正如翁岳生所言“各國(guó)行政訴訟制度允許具訴權(quán)著起訴之廣狹，考慮到確保行政之靈活、法的安全性、避免濫訴所生之訴訟過(guò)量樣機(jī)司法之功能”。且我們之前提出的兩條標(biāo)準(zhǔn)如果缺少其中任何一種，當(dāng)然不能屬于行政訴訟受案范圍，但有時(shí)有些特殊的行為即使兩條標(biāo)準(zhǔn)都是符合，也不屬于受案范圍，這里需要我們舉例特別說(shuō)明。

首先，權(quán)益合法但違背立法宗旨的不予受理。例：不予受理請(qǐng)求撤銷離婚證。行政訴訟法的宗旨是解決權(quán)力的保護(hù)問(wèn)題，當(dāng)公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)遭到行政職務(wù)行為侵犯時(shí)，就需要通過(guò)訴訟獲得救濟(jì)。在離婚訴訟中，要考慮到人身關(guān)系不同于財(cái)產(chǎn)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)考慮到其穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，且申請(qǐng)撤銷離婚證會(huì)帶來(lái)很多社會(huì)不安因素，其任意性后果不符合社會(huì)公眾的一般觀念也不符合《行政訴訟法》的立法目的。所以對(duì)此類訴訟請(qǐng)求不予受理是符合法理的。

其次，行政機(jī)關(guān)實(shí)施的民事行為不予受理。行政主體兼具行政和民事雙重身份和雙重職能，如果行政機(jī)關(guān)在參與民事活動(dòng)時(shí)給對(duì)方當(dāng)事人的合法權(quán)益帶來(lái)實(shí)際損害，其與對(duì)方當(dāng)事人之間形成的是民事法律關(guān)系，應(yīng)受到民事法律規(guī)范的調(diào)整，自然不屬于行政訴訟受案范圍。

再次，刑事司法行為不予受理。 《行政訴訟法》將行使司法行為的監(jiān)督權(quán)授予了檢察機(jī)關(guān)，根據(jù)我國(guó)目前的法律體制，刑事偵查行為在習(xí)慣上并不作為一般行政行為來(lái)對(duì)待。例如：扣押行為應(yīng)定性為刑事偵查措施，即使事后發(fā)現(xiàn)不是刑事案件，但這也是在對(duì)案件進(jìn)行了偵查之后才發(fā)現(xiàn)的，這并不能改變公安機(jī)關(guān)在此前作出扣押行為時(shí)刑事偵查行為的性質(zhì)，所以并不是行政行為，所以該案不屬于行政訴訟受案范圍，法院不予受理。

本文中列出了法院不予受理的情況也很有限，并不能窮盡所有可能的情況，但是本文的目的也并非要窮盡所有，而是舉一些典型來(lái)說(shuō)明即使我們擴(kuò)大現(xiàn)有的行政訴訟所受案范圍，也仍然有些行為是無(wú)法受到行政法保護(hù)的，這個(gè)看似矛盾的現(xiàn)象其實(shí)也證明了受案范圍存在的合理性，促使我們?cè)诮邮芩耐瑫r(shí)不斷完善它。