現(xiàn)代財(cái)政制度框架下的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理研究

摘要：行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理是財(cái)政管理的重要組成部分，是完善財(cái)政治理體系和現(xiàn)代財(cái)政制度的重要一環(huán)。隨著財(cái)政改革的不斷推進(jìn)，提出了建立資產(chǎn)歸屬清晰、配置科學(xué)、使用高效、處置規(guī)范、收益統(tǒng)籌、監(jiān)管有力的資產(chǎn)管理目標(biāo)。從目前實(shí)際情況來看，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)在制度建設(shè)、管理、核算等方面還存在諸多方面問題，與建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政制度要求還有一定的差距。結(jié)合工作實(shí)踐，本文以合肥市為例，從行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)屬性、工作經(jīng)驗(yàn)、存在問題等方面進(jìn)行分析，提出了完善思路和對策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;國有資產(chǎn);會計(jì)制度;績效管理

一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)概念

（一）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的定義

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指各級行政事業(yè)單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱。它是政府履行社會管理職能、提供公共服務(wù)、促進(jìn)事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是國有資產(chǎn)的重要組成部分。

（二）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)屬性

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)主要是由財(cái)政性資金配置或公共資源形成的，是國有資產(chǎn)的重要組成部門，它除了用于保障政府運(yùn)轉(zhuǎn)需要，還具有明顯的公共財(cái)政屬性，具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，可以用于滿足公共需要。

（三）行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的范圍

主要包括流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、對外投資、無形資產(chǎn)以及國有資源、特許經(jīng)營權(quán)等其他資產(chǎn)。

二、資產(chǎn)管理工作的成效及經(jīng)驗(yàn)

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建全生命周期制度體系

1.積極建章立制。理順管理體制，建立“國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、單位占有使用”的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制，市財(cái)政局履行行政事業(yè)單位資產(chǎn)綜合管理職能，主管部門履行監(jiān)督管理職能，行政事業(yè)單位對占有使用的國有資產(chǎn)進(jìn)行具體管理。完善管理制度，先后制定《合肥市市直行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)配置、使用和處置管理暫行辦法》等20余項(xiàng)管理制度，涵蓋資產(chǎn)配置、使用、處置等各個(gè)環(huán)節(jié)，基本建立從“入口”到“出口”全生命周期的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理體系。

2.規(guī)范業(yè)務(wù)流程。針對資產(chǎn)配置、使用、處置、調(diào)劑、評估、公物倉管理等業(yè)務(wù)，制定了6大類16項(xiàng)業(yè)務(wù)流程，對每一項(xiàng)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)具體流程、審批權(quán)限、時(shí)間要求等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，并繪制具體業(yè)務(wù)流程圖，編寫資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)規(guī)范手冊，對行政事業(yè)單位資產(chǎn)實(shí)行全過程管理和監(jiān)控，全面提高資產(chǎn)管理科學(xué)化、精細(xì)化和規(guī)范化水平。

（二）堅(jiān)持改革創(chuàng)新，不斷提高資產(chǎn)監(jiān)管水平

1.統(tǒng)編資產(chǎn)配置預(yù)算。推進(jìn)資產(chǎn)配置預(yù)算編制方式改革，通過資產(chǎn)管理系統(tǒng)統(tǒng)一編制市直單位資產(chǎn)配置預(yù)算，實(shí)行“核舊配新”制度，以存量控制增量。引入專家咨詢決策機(jī)制，在全國率先探索專項(xiàng)資產(chǎn)配置公開評審，對單價(jià)超過10萬元或批量超過50萬元的專項(xiàng)設(shè)備購置項(xiàng)目開展公開評審，提升專項(xiàng)資產(chǎn)配置的科學(xué)性和公開性。

2.探索專項(xiàng)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。為規(guī)范專項(xiàng)資產(chǎn)預(yù)算配置，提高專項(xiàng)資產(chǎn)預(yù)算配置的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，在全國率先嘗試建立專項(xiàng)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系。2018年制定了《2019年度共性專用資產(chǎn)配備參考標(biāo)準(zhǔn)》，對8類20種資產(chǎn)配置進(jìn)行規(guī)范管理，統(tǒng)一了同種資產(chǎn)在不同部門的預(yù)算價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，在2019年度資產(chǎn)配置預(yù)算編制中得到應(yīng)用，節(jié)約財(cái)政資金超過1 000萬元。

3.創(chuàng)新資產(chǎn)使用管理方式。建立市級政府公物倉，集中收繳市直單位房產(chǎn)“兩證”，對存量房產(chǎn)以及長期閑置、超標(biāo)準(zhǔn)配置和臨時(shí)機(jī)構(gòu)資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一管理。自公物倉設(shè)立以來，累計(jì)整合、調(diào)劑使用辦公用房20萬平方米以上，調(diào)劑辦公設(shè)備6 000余件，有效地盤活存量資產(chǎn)，提高資產(chǎn)使用效益。加強(qiáng)單位在用資產(chǎn)管理，全面推行條形碼管理，為資產(chǎn)辦理“身份證”。

4.強(qiáng)化資產(chǎn)處置管理。資產(chǎn)處置實(shí)行嚴(yán)格的審批制度，未達(dá)報(bào)廢年限的資產(chǎn)嚴(yán)禁報(bào)廢處置，已達(dá)報(bào)廢年限能使用的資產(chǎn)要繼續(xù)使用。所有資產(chǎn)處置收入由單位上繳市財(cái)政非稅專戶，并經(jīng)市級政府公物倉管理機(jī)構(gòu)審核確認(rèn)后，才能核銷資產(chǎn)賬務(wù)，形成資產(chǎn)管理的“閉環(huán)”。

（三）加強(qiáng)信息化建設(shè)，提高資產(chǎn)管理效率

1.健全資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。率先在全省上線財(cái)政部統(tǒng)一研發(fā)的行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，并在財(cái)政部原生系統(tǒng)基礎(chǔ)上，結(jié)合合肥市實(shí)際進(jìn)行二次研發(fā)，開發(fā)了資產(chǎn)配置、處置和公物倉管理等功能，資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)無紙化審批，提高了工作效率，資產(chǎn)管理也實(shí)現(xiàn)全方位、全過程、可追溯、實(shí)時(shí)動態(tài)監(jiān)控的信息化管理，推進(jìn)了合肥“數(shù)字財(cái)政”建設(shè)。

2.推進(jìn)系統(tǒng)間信息共享。建立資產(chǎn)系統(tǒng)與預(yù)算編制系統(tǒng)和市直單位財(cái)務(wù)集中管理平臺數(shù)據(jù)共享通道，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)數(shù)據(jù)信息互聯(lián)共享。2018年，新建立了資產(chǎn)折舊（攤銷）的傳輸通道。通過打通不同系統(tǒng)間數(shù)據(jù)共享通道，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)賬與財(cái)務(wù)賬同步入賬，既提升工作效率，也提高數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性。

三、管理中存在的問題

（一）制度建設(shè)層次不高，制度體系有待完善

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理涉及財(cái)政、主管單位和各行政事業(yè)單位等多個(gè)部門。從制度建設(shè)的層次來看，目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理最高制度為財(cái)政部令，屬于部門規(guī)章，對其他部門約束力和執(zhí)行力不強(qiáng)，僅依靠財(cái)政部門一家管理難度較大。從制度建設(shè)的覆蓋范圍來看，目前國有資產(chǎn)管理制度主要側(cè)重于行政事業(yè)單位占有使用的國有資產(chǎn)，而對公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、文物文化資產(chǎn)等代管資產(chǎn)制度建設(shè)基本處于空白，各地該類資產(chǎn)管理也不規(guī)范。

（二）“共享經(jīng)濟(jì)”有待加強(qiáng)，資產(chǎn)使用效率有待提升

由于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)具有明顯公共財(cái)政屬性，對于閑置（或使用不充分）和具備對公眾開放使用條件的資產(chǎn)，從國家層面出臺統(tǒng)一的管理政策，在滿足單位自身需要的同時(shí)對社會開放。目前，少數(shù)地方開始進(jìn)行中小學(xué)體育館對公眾開放試點(diǎn)，但高等院校、職業(yè)院校等具有大量的體育場館、圖書館、游泳館、球場等公共資源使用不充分。而現(xiàn)實(shí)中，市民閱讀和鍛煉活動場所不足，如果這些資源可以在滿足學(xué)生使用的同時(shí)分時(shí)段對社會開放，既可以回歸公共財(cái)政屬性，又可以提供滿足公共需求，增加公共產(chǎn)品供給。

（三）城市資源性資產(chǎn)管理薄弱，亟待加強(qiáng)

城市資源性資產(chǎn)主要包括城市交通設(shè)施（道路、橋梁等）、水體設(shè)施（河道、湖泊、濕地等）、休閑設(shè)施（公園、游樂場、廣場等）、綠化設(shè)施（樹木、綠地等）、防空設(shè)施、地下資源、空地、特許經(jīng)營權(quán)等。這些往往是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的薄弱環(huán)節(jié)，目前除了部分地方城市戶外公共區(qū)域廣告經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理外，其他資源性資產(chǎn)還存在權(quán)屬不清、數(shù)量不清、責(zé)任不明、收益不明等問題。

（四）缺乏專項(xiàng)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算編審科學(xué)性有待提高

財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的指導(dǎo)意見》（財(cái)資﹝2015﹞90號）提出，各級財(cái)政部門要按照“先易后難、分類實(shí)施、逐步推進(jìn)”的原則，分類制定資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)。通用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)由財(cái)政部門組織制定，專用資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)由財(cái)政部門會同有關(guān)部門制定。但由于專項(xiàng)資產(chǎn)存在種類繁多，形態(tài)、規(guī)格多樣，專業(yè)性強(qiáng)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜，變化更新快等特點(diǎn)，各地一直未能制定專項(xiàng)資產(chǎn)預(yù)算配置標(biāo)準(zhǔn)。沒有科學(xué)、合理的專項(xiàng)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，難以從源頭上解決重復(fù)購置、超標(biāo)準(zhǔn)購置的問題，存在單位之間盲目攀比、“苦樂不均”的現(xiàn)象。在編制預(yù)算時(shí)，財(cái)政部門與預(yù)算單位“信息不對稱”，經(jīng)常存在“博弈”現(xiàn)象，資產(chǎn)配置預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性也就得不到保證，影響著財(cái)政預(yù)算資金分配的公平性、規(guī)范性和使用效率。

四、加強(qiáng)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的對策

（一）加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，提高執(zhí)行力

加強(qiáng)立法工作，國家層面能夠盡快制定行政事業(yè)性國有資產(chǎn)法律、條例，提高國有資產(chǎn)管理法律層次，提高執(zhí)行力;重點(diǎn)要加強(qiáng)公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、文物文化資產(chǎn)管理制度建設(shè)，落實(shí)資產(chǎn)建設(shè)單位、產(chǎn)權(quán)單位、使用管護(hù)單位的權(quán)利和責(zé)任，理順業(yè)務(wù)關(guān)系，進(jìn)一步提高資產(chǎn)管理水平。

（二）建立專項(xiàng)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提供資產(chǎn)配置預(yù)算編制的科學(xué)性

研究制定專項(xiàng)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)管理辦法，按照先易后難、分類實(shí)施、逐步推進(jìn)的原則，分類制定專項(xiàng)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系。按照“1+1+X”的思路構(gòu)建專項(xiàng)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，其中第一個(gè)“1”即制定一個(gè)《行政事業(yè)單位專項(xiàng)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)管理暫行辦法》，對專項(xiàng)資產(chǎn)范圍、標(biāo)準(zhǔn)制定依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)包含內(nèi)容和職責(zé)分工等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定;第二個(gè)“1”即出臺一個(gè)《共性專項(xiàng)資產(chǎn)配備標(biāo)準(zhǔn)》，明確共性專項(xiàng)資產(chǎn)的界限范圍以及成本控制上限標(biāo)準(zhǔn);“X”即多個(gè)部門專項(xiàng)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，輔之以分年度的標(biāo)準(zhǔn)制定計(jì)劃，構(gòu)成一套完整的框架體系，進(jìn)一步提高專項(xiàng)資產(chǎn)配置預(yù)算編制的科學(xué)化和精準(zhǔn)化水平，提高財(cái)政資金使用效益。

（三）推行“共享經(jīng)濟(jì)”，最大限度發(fā)揮資產(chǎn)效益

建議由國家或省級層面出臺政策，推行學(xué)校的各類運(yùn)動活動場所、校內(nèi)停車場、圖書館以及其他單位具備開放條件資產(chǎn)資源以低收費(fèi)（或免費(fèi)）形式對社會開放，增加公共產(chǎn)品供給，彌補(bǔ)市民運(yùn)動健身、閱讀等生產(chǎn)生活需求，推行“共享經(jīng)濟(jì)”發(fā)展，讓行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)回歸到公共產(chǎn)品屬性。

（四）探索城市資源性資產(chǎn)管理，挖掘潛在資源

加強(qiáng)城市資源型資產(chǎn)管理，首先要加強(qiáng)制度建設(shè)，明確責(zé)任主體、受益主體、出租出讓程序，明確相關(guān)要求，使城市資源型資產(chǎn)管理有法可依。其次要開展城市資源性資產(chǎn)清理，摸清資產(chǎn)類別和數(shù)量，必要時(shí)委托中介機(jī)構(gòu)評估其價(jià)值。再次要登記造冊，政府指定相關(guān)職能部門對城市資源性資產(chǎn)進(jìn)行登記造冊，明確權(quán)屬，依據(jù)工作職能委托相關(guān)部門進(jìn)行管理;最后規(guī)范使用和收益管理，城市資源型資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)通過公開招租等方式進(jìn)行使用，所得收入全部上繳財(cái)政。

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作者簡介：鄭立亮（1983—），男，安徽六安人，中級經(jīng)濟(jì)師，碩士，主要從事財(cái)政和國有資產(chǎn)管理研究。