新型城鎮(zhèn)化進程中的高等教育公平發(fā)展

彭 青，趙恒春，齊 園

(1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 學(xué)報編輯部， 河北 石家莊 050061；2.世明大學(xué) 經(jīng)營學(xué)部，韓國 堤川 27136；3.海南醫(yī)學(xué)院 雜志社， 海南 海口 571199)

諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主、美國經(jīng)濟學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨曾經(jīng)預(yù)言：影響21世紀人類社會進程的兩件最深刻的事情是以美國為首的新技術(shù)革命和中國的城鎮(zhèn)化。[1]近20年，中國城鎮(zhèn)化取得了舉世矚目的成績，城鎮(zhèn)常住人口不斷攀升，但是，在發(fā)展的同時也伴生著一些矛盾和問題，我國城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)出“以物為中心”的特點，即“物的城鎮(zhèn)化”，例如經(jīng)濟發(fā)展對城鎮(zhèn)化的促進作用呈下降趨勢，資源環(huán)境代價高昂，“城市病”及二元制度下的“半城鎮(zhèn)化”等，概而言之為“五重五輕”，即重速度、輕質(zhì)量；重建設(shè)、輕管理；重生產(chǎn)、輕生活；重經(jīng)濟、輕社會；重開放、輕保護。這些問題制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化、市場化的進程，也不利于城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。因此，需要對城鎮(zhèn)化發(fā)展方式和內(nèi)容作出適當(dāng)調(diào)整，找到適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展進程和改善民生的城鎮(zhèn)化道路。2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》發(fā)布。該《規(guī)劃》共包含規(guī)劃背景、指導(dǎo)思想和發(fā)展目標、有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城市可持續(xù)發(fā)展能力、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制、規(guī)劃實施8篇。此后，在《規(guī)劃》的總體指引下，以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)加速推進，截至2019年底，我國城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)達到8.48億人，常住人口城鎮(zhèn)化率為60.60%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為44.38%。城鎮(zhèn)化發(fā)展也由初期的速度型向如今的質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。

一、文獻綜述

(一)對新型城鎮(zhèn)化的理解

新型城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定程度的新階段，與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的區(qū)別體現(xiàn)出了新型城鎮(zhèn)化的“新”，兩者的區(qū)別如表1所示。對于新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，學(xué)者們各有理解。早在2005年，胡際權(quán)前瞻性地提出新型城鎮(zhèn)化概念，并認為中國必須走一條新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，這條道路應(yīng)充分體現(xiàn)以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的總要求，具體表現(xiàn)為城鎮(zhèn)規(guī)模、城鎮(zhèn)布局、城鎮(zhèn)功能、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)環(huán)境、城鎮(zhèn)社會和區(qū)域發(fā)展七個方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。[2]此后，牛文元(2012)[3]、仇保興(2012)[4]、倪鵬飛(2013)[5]、魏后凱(2013)[6]等學(xué)者從不同角度對新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵進行了補充和完善?；趯π滦统擎?zhèn)化內(nèi)涵的不同闡釋，政府部門和學(xué)界也構(gòu)建了不同的新型城鎮(zhèn)化指標體系，表2列舉了部分觀點。[7-10]在新型城鎮(zhèn)化動力機制方面，楚靜(2016)認為社會物質(zhì)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變和政府調(diào)控是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的內(nèi)生動力和外部動力，新型城鎮(zhèn)化要以改革創(chuàng)新為動力，做好科技創(chuàng)新及相應(yīng)政策創(chuàng)新的配套跟進。[11]蔣貴凰等(2015)將一個地區(qū)城鎮(zhèn)化的動力因素歸納為外推力、內(nèi)促力、內(nèi)拉力、基礎(chǔ)環(huán)境限制力和軟環(huán)境限制力五個方面。[12]楊新華(2015)認為新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)包括人的自然本質(zhì)、人的異化以及人的全面發(fā)展三個層次，城鎮(zhèn)化動力源于個體自組織與政府他組織的耦合。[13]

表1 城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化的區(qū)別[14]

表2 新型城鎮(zhèn)化指標體系

(二)新型城鎮(zhèn)化與高等教育關(guān)系研究

新型城鎮(zhèn)化與高等教育能夠相互促進，這一觀點已經(jīng)得到了諸多學(xué)者的肯定。雷培梁(2015)建議在新型城鎮(zhèn)化為高等教育發(fā)展提供新機遇的同時，高等教育也可根據(jù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需求而進行布局與結(jié)構(gòu)的調(diào)整。[15]駱聘三、金太軍(2016)從五個方面闡述了新型城鎮(zhèn)化帶來的變革為高等教育提供了良好的發(fā)展機遇。[16]張旭路等(2017)通過計量研究發(fā)現(xiàn)，高等教育的不同層次在東中西部區(qū)域的溢出效應(yīng)有顯著差異，并根據(jù)各層次人才在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中發(fā)揮的不同作用提出了針對性建議。[17]此外，李政、韓遠(2017)與安繼磊(2016)都從新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的視角對縣域高等教育的發(fā)展進行了探索。[18-19]

新型城鎮(zhèn)化強調(diào)“以人為本”，追求的目標之一即“公共資源均衡配置”，這對高等教育提出了均衡化發(fā)展的要求。經(jīng)過多年的大力發(fā)展，我國高等教育公平受重視程度不斷提高并取得了一定成效，據(jù)教育部估計，到2020年我國高等教育毛入學(xué)率將達到50%，從而實現(xiàn)高等教育普及化。毛入學(xué)率的升高意味著有更多的人進入高等學(xué)校學(xué)習(xí)深造，但也應(yīng)看到，入學(xué)機會公平只是公平的起始階段，實現(xiàn)過程公平和結(jié)果公平則必須提升高等教育公平的質(zhì)量。

二、新型城鎮(zhèn)化進程中的高等教育公平

1. 公正平等：高等教育的本質(zhì)屬性。作為社會公平標志之一的教育公平一直備受關(guān)注，不斷提高教育的公平程度，是各界孜孜不倦的追求目標。教育資源是公共資源的重要組成部分，屬于公共產(chǎn)品，因而，實現(xiàn)教育公平就是要將教育資源按“應(yīng)得”原則均衡配置從而達到“相稱”狀態(tài)，這意味著教育資源在均衡配置的同時還能有效利用。雖然目前仍把高等教育視為準公共產(chǎn)品，但是鑒于高等教育在經(jīng)濟社會中的重要推動作用以及自身的公共產(chǎn)品屬性，人們還是希望高等教育朝著更為公平的方向發(fā)展。

2. 質(zhì)量為本：高等教育公平發(fā)展的目標要求。質(zhì)量和公平是高等教育發(fā)展的兩大主要目標。質(zhì)量不僅是高等教育公平的內(nèi)在要求，更是高等教育公平的評判標準，高質(zhì)量為實現(xiàn)深層次教育公平提供了保障。高等教育規(guī)模的擴大，入學(xué)機會的增加，解決的是高等教育公平初級階段的數(shù)量問題。隨著我國新型城鎮(zhèn)化的深入推進和社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，人們對高等教育公平的訴求轉(zhuǎn)向高級階段，即由公平數(shù)量轉(zhuǎn)為公平質(zhì)量，這就需要政府為人民提供高質(zhì)量的高等教育公平。

3. 相輔相成：新型城鎮(zhèn)化與高等教育。教育與社會之間一直都存在著彼此依存的關(guān)系，即社會的存在與發(fā)展要以教育為條件，而教育的存在與發(fā)展不僅要以社會為依托和條件，而且要以社會提供的條件為條件。這種互為手段與條件的關(guān)系，也就是彼此間相輔相成、相得益彰的關(guān)系，說到底，也就是存在于雙方之間的一種相互供求的關(guān)系。[20]作為教育的高級階段，高等教育與社會的聯(lián)系更為密切。

回顧城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程可知，新型城鎮(zhèn)化是一種質(zhì)量更高、“以人為核心”的城鎮(zhèn)化，既要求要素在空間上的無障礙流動和優(yōu)化配置，提高經(jīng)濟活動的效率，又要求實現(xiàn)社會公平和提高人們的生活質(zhì)量和生活水平。[21]新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標之一就是提供完善的公共服務(wù)，這其中就包括高等教育。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展重心從“物”轉(zhuǎn)向“人”，作為發(fā)展核心，新型城鎮(zhèn)化中的“人”期望獲得更優(yōu)質(zhì)、更公平的教育資源，從而實現(xiàn)生活質(zhì)量的提升和個人長遠的發(fā)展。可以說，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為高等教育的公平發(fā)展提供了新機遇。從教育角度而言，國內(nèi)外諸多研究早已證明，高等教育對城鎮(zhèn)化具有明顯的拉動作用。新型城鎮(zhèn)化對包括城鎮(zhèn)空間布局和規(guī)模結(jié)構(gòu)在內(nèi)的城鎮(zhèn)體系進行科學(xué)規(guī)劃，并對產(chǎn)業(yè)布局進行戰(zhàn)略調(diào)整，這些變化都需要更多的城鎮(zhèn)人口和高層次人才，而高等教育正是培養(yǎng)人才的主要力量。

三、新型城鎮(zhèn)化進程中的高等教育非均衡表現(xiàn)

毋庸置疑，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，尤其是高校擴招后，我國高等教育規(guī)模已變得非常龐大，不論是高等學(xué)校數(shù)還是學(xué)生人數(shù)都躍居世界前列。在肯定成績的同時，我們也應(yīng)該看到，由于經(jīng)濟條件、地理環(huán)境等原因，高等教育還存在一些非均衡現(xiàn)象。

1. 高等教育區(qū)域布局過于集中。據(jù)教育部統(tǒng)計，截至2019年6月，全國(未含港澳臺地區(qū))共有2 956所高等學(xué)校，其中普通高等學(xué)校2 688所(含獨立學(xué)院257所)。從省份來看，普通高等學(xué)校主要集中在中東部地區(qū)，有12個省份的普通高等學(xué)校數(shù)量超過100所，江蘇1個省的普通高等學(xué)校數(shù)量甚至超過了內(nèi)蒙古、甘肅、海南、寧夏、青海、西藏6省區(qū)的總和(見表3)。從城市來看，普通高等學(xué)校分布于335個城市，在擁有普通高等學(xué)校最多的20個城市中，除4個直轄市外，其他16個皆為省會城市，即使排名最后的濟南市，其普通高等學(xué)校數(shù)量也多于寧夏、青海、西藏3省區(qū)(見表4)。而從學(xué)校層次來看，在2017年公布的首批137所“雙一流”建設(shè)高校中，北京、上海和江蘇三地有63所，占總數(shù)的45.99%。由此可見，無論是高校數(shù)量還是高校層次，發(fā)達省份和重要城市都占據(jù)優(yōu)勢。

2. 高等教育經(jīng)費的差距。對于不同地區(qū)高等教育經(jīng)費的考量，可以采用生均高等教育經(jīng)費這一指標，因為這一指標客觀地反映了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平和高等教育發(fā)展實際。表5顯示了2017年各省區(qū)市普通高校生均教育事業(yè)費情況，最高的北京市是最低的遼寧省的4.82倍。表6顯示了2017年各省區(qū)市普通高校生均公用經(jīng)費情況，最高的北京市是最低的山東省的9.08倍。

表3 2019年全國普通高校按省分布情況 單位：所

表4 2019年高校數(shù)量最多的20個城市 單位：所

表5 2017年普通高校生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費情況 單位:元

表6 2017年普通高校生均一般公共預(yù)算公用經(jīng)費情況 單位:元

3. 高校趨向同質(zhì)化發(fā)展。從世界范圍來看，高等教育在從精英化到大眾化轉(zhuǎn)變過程中，也歷經(jīng)了體系和結(jié)構(gòu)的調(diào)整，由傳統(tǒng)的本科教育為主轉(zhuǎn)向多層次結(jié)構(gòu)模式。然而，近些年我國高等教育發(fā)展過程中的一個普遍現(xiàn)象就是同質(zhì)化，即學(xué)科種類向綜合方向發(fā)展，層次結(jié)構(gòu)向碩士、博士發(fā)展。這一情形可能導(dǎo)致的后果就是學(xué)校千篇一律、缺乏特色，培養(yǎng)出來的人才也趨近相同，缺乏競爭力。這其實也是高等教育的一種非均衡表現(xiàn)，因為一個完善的高等教育結(jié)構(gòu)應(yīng)該包含了各個層次結(jié)構(gòu)的健康發(fā)展。

除了以上非均衡現(xiàn)象外，還存在生源差異、校際差異、接受高等教育人員差異等問題，這些問題既是高等教育公平發(fā)展道路上的障礙，也不利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

四、新型城鎮(zhèn)化進程中高等教育的公平發(fā)展

1. 橫向上，調(diào)整高等教育區(qū)域布局。有研究表明，高等學(xué)校過度集中在中東部地區(qū)及大城市，既不利于西部地區(qū)、小城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)適齡青年接受高等教育，對這些地方的輻射及拉動作用也微乎其微。因此，可以從兩個方面對高等教育進行區(qū)域調(diào)整：一是將新建本科院校設(shè)置在非省會城市。2000—2015年，我國在非省會城市設(shè)立新建本科院校208所；新建本科院校在地級及以上城市的布點率達57.82%，而在1998年，全國本科院校的1/10在北京，一半以上集中在20個大城市。二是在中小城市設(shè)置高校分支機構(gòu)。從高等教育發(fā)展規(guī)律可知，高等教育與外部環(huán)境密切相連，需要諸多方面的支持和配合，過大規(guī)模的高等教育對中小城市來說弊大于利，而且從國內(nèi)外實踐來看，高校在中小城市設(shè)立分校、二級學(xué)院或研究機構(gòu)能更好地分布高等教育資源，實現(xiàn)社會服務(wù)功能下沉，促進產(chǎn)教融合，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2. 縱向上，完善高等教育層次結(jié)構(gòu)。高等教育層次結(jié)構(gòu)是包含專科教育、本科教育和研究生教育等不同級別的組合狀態(tài)，即使在同一層級中，也有各種類型，如本科高校有綜合型、研究型、教學(xué)型、應(yīng)用型等，因此，在實踐中，應(yīng)堅持分類辦學(xué)、特色發(fā)展。這也是適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。新型城鎮(zhèn)化推進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，每類區(qū)域都有各自的功能定位和產(chǎn)業(yè)分工，需要的人才層次也不盡相同，如在縣域范圍，設(shè)立各種職業(yè)技術(shù)學(xué)院更為合適，這順應(yīng)了要素流動趨勢，避免造成宏觀上和時間上的重復(fù)建設(shè)與浪費。

3. 形式上，質(zhì)量和公平并重。高等教育公平既是一種社會價值追求，也是一種公民生存方式。高質(zhì)量的高等教育應(yīng)是質(zhì)量和公平共同發(fā)展，兩者同等重要，質(zhì)量是公平的基礎(chǔ)，公平是質(zhì)量的愿景。而在公平層次上，在初步實現(xiàn)機會平等后需向質(zhì)量平等邁進。機會平等和質(zhì)量平等是兩種不同層次的公平問題，機會平等致力于使人們能接受“普質(zhì)”的高等教育，這是一種起點公平；質(zhì)量平等則致力于使人們接受高質(zhì)量的高等教育，這是一種過程平等。

4. 管理上，以制度改革推動高等教育公平。首先，改善資源配置制度。政府應(yīng)改變以往的資源配置方式，要將教育資源“向農(nóng)村傾斜，向薄弱學(xué)校傾斜，向貧困地區(qū)傾斜，向困難群體傾斜”，最大限度地實現(xiàn)教育資源優(yōu)化配置，在教育領(lǐng)域達到“基本公共服務(wù)均等化”這一目標。其次，加大對薄弱地區(qū)高等教育財政轉(zhuǎn)移支付力度。高等教育具有公共屬性，它的直接受益者是每一個大學(xué)生，因此，應(yīng)該將其作為一項全國性事務(wù)對待，加之薄弱地區(qū)財政有限，故而中央政府應(yīng)作為高等教育財政轉(zhuǎn)移支付的主體，將教育經(jīng)費向薄弱地區(qū)傾斜。最后，改革招生制度。盡最大努力營造公平環(huán)境，使學(xué)生不因地域、家庭出身等客觀因素影響其入學(xué)。逐步改變高考“一考定終身”狀況，除了高考成績，還要考察學(xué)生的研究能力、動手能力等，高校和考生根據(jù)各自情況進行選擇。

(課題主持人：彭青，課題組成員：趙恒春、齊園、申偉寧、石喆)