西藏生態(tài)環(huán)境保護立法研究

陳俊麗 魏莉

關(guān)鍵詞西藏 地方 生態(tài)環(huán)境立法

西藏地處我國西南邊陲，全區(qū)國土面積122.84萬平方公里，蘊含著豐富的自然資源，是重要的戰(zhàn)略資源儲備基地;是眾山之宗，萬水之源，被譽為“亞洲水塔”“東亞氣候的調(diào)節(jié)器”，是重要的生態(tài)安全屏障。但是同時，這片土地高寒多風(fēng)，外力侵蝕強烈，生態(tài)系統(tǒng)極不穩(wěn)定，生態(tài)環(huán)境最為脆弱。因此，無論從物資角度、生態(tài)安全角度，還是從西藏生態(tài)破壞后再恢復(fù)原狀的難度來看，我們都一定要保護好西藏的生態(tài)環(huán)境。

西藏生態(tài)環(huán)境保護立法是指西藏自治區(qū)、拉薩市以及批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會，西藏自治區(qū)、拉薩市以及批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市的人民政府在國家法制統(tǒng)一原則的前提下，結(jié)合本地區(qū)生態(tài)環(huán)境與自然資源的具體狀況，依照法定權(quán)限和程序制定西藏地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)規(guī)范的活動。按2015年修訂的《立法法》第72條和第82條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以針對環(huán)境保護方面制定行政區(qū)域內(nèi)的地方性法規(guī)，設(shè)區(qū)的市的人民政府可以就環(huán)境保護制定地方政府規(guī)章。2017年修訂的《西藏自治區(qū)立法條例》有同樣類似的論述。地方生態(tài)環(huán)境保護立法的權(quán)限已下放至設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及常務(wù)委員會和設(shè)區(qū)的市的人民政府。西藏生態(tài)環(huán)境保護立法，是貫徹執(zhí)行環(huán)境國家環(huán)境保護法律法規(guī)，因地制宜管理西藏本地生態(tài)環(huán)境保護事務(wù)的重要手段。

一、西藏生態(tài)環(huán)境保護立法現(xiàn)狀

從1965年西藏自治區(qū)成立以來，西藏自治區(qū)法制建設(shè)不斷發(fā)展完善，生態(tài)環(huán)境保護立法成果也比較豐碩。到目前為止，西藏逐漸建立起一個比較系統(tǒng)全面的地方環(huán)境保護法規(guī)體系。

從內(nèi)容上看，既有涉及生態(tài)環(huán)境保護的綜合性法規(guī)，如《西藏自治區(qū)環(huán)境保護條例》，也有生態(tài)環(huán)境保護單行法規(guī)規(guī)范，包括污染防治法規(guī)規(guī)范和自然資源保護的法規(guī)規(guī)范，前者如《西藏自治區(qū)大氣污染防治條例》，后者如《西藏地區(qū)礦產(chǎn)資源管理條例》，也有生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理性規(guī)范，如西藏自治區(qū)政府頒布實施的《西藏自治區(qū)生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理辦法》，《西藏自治區(qū)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)督管理辦法》。

從效力上看，既有西藏自治區(qū)人大及其常委會、拉薩市及各設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會制定的地方性環(huán)境保護法規(guī)，也有西藏自治區(qū)人民政府、拉薩市及各設(shè)區(qū)的市政府制定的地方環(huán)境保護規(guī)章。

此外，還有上述立法機關(guān)制定的地方性環(huán)境保護規(guī)范性文件，基本上形成涵蓋西藏生態(tài)環(huán)境保護各個領(lǐng)域的效力等級不同的多層次的法規(guī)體系。

（一）西藏生態(tài)環(huán)境保護立法具有與時俱進的特點

隨著國家生態(tài)環(huán)境保護立法的不斷發(fā)展與更新，并且由于我國強調(diào)自上而下的法制統(tǒng)一原則，所以西藏生態(tài)環(huán)境保護立法也緊跟國家生態(tài)環(huán)境保護立法的步伐。目前在自治區(qū)范圍內(nèi)實行的《西藏自治區(qū)環(huán)境保護條例》，是在1992年頒布實施的《西藏自治區(qū)環(huán)境保護條例》的基礎(chǔ)上，經(jīng)過三次修正和2018年的全面修訂最新適用的，其立法目的和2014年修訂的《環(huán)境保護法》的立法目的一脈相承，增設(shè)了生態(tài)文明建設(shè)和美麗西藏建設(shè)的內(nèi)容。并且2018年修訂的《西藏自治區(qū)環(huán)境保護條例》區(qū)別于前面的《西藏自治區(qū)環(huán)境保護條例》，不僅僅關(guān)注環(huán)境的污染防治和自然資源的保護，也增設(shè)預(yù)防生態(tài)破壞的內(nèi)容。立法目的和立法理念的更新，有助于《西藏自治區(qū)環(huán)境保護條例》規(guī)范各權(quán)利義務(wù)主體的行為，為西藏的生態(tài)環(huán)境保護工作做出全面指導(dǎo)。

（二）西藏生態(tài)環(huán)境保護立法具有一定的地方特色

2018年修訂的《西藏自治區(qū)大氣污染防治條例》第3章第19條規(guī)定“當(dāng)出現(xiàn)涉及多個地市的區(qū)域性重污染天氣時，自治區(qū)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門、地（市）行署（人民政府），聯(lián)合開展監(jiān)測預(yù)警和信息發(fā)布，可以采取停止煨桑等應(yīng)急措施”中“停止煨?！笨紤]了藏民族日常祈愿的宗教活動對空氣質(zhì)量產(chǎn)生的影響，體現(xiàn)一定的地方特色。

（三）立法內(nèi)容重環(huán)境與資源保護，輕污染防治

筆者查閱北大法寶發(fā)現(xiàn)，截至目前，西藏自治區(qū)現(xiàn)行有效的環(huán)境保護地方性法規(guī)共有38部，地方政府規(guī)章共有30部。污染防治方面，對照中央層面立法，僅出臺有《西藏自治區(qū)大氣污染防治條例》（2019修訂），水污染防治、噪聲污染防治、固廢污染防治、土壤污染防治等方面均未有出臺相關(guān)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。在環(huán)境與資源保護方面，已出臺的地方性法規(guī)有《西藏自治區(qū)濕地保護條例》《西藏自治區(qū)實施<水法>辦法》《西藏自治區(qū)礦產(chǎn)資源管理條例》《西藏自治區(qū)實施<森林法>辦法》《西藏自治區(qū)實施<草原法>辦法》《西藏自治區(qū)實施<漁業(yè)法>辦法》：還出臺一些地方政府規(guī)章，如《西藏自治區(qū)實施<自然保護區(qū)條例>辦法》《西藏自治區(qū)野生植物保護辦法》《西藏自治區(qū)實施<基本農(nóng)田保護條例>辦法》《西藏自治區(qū)林地管理辦法》?？傮w上西藏自治區(qū)自然資源保護方面的立法數(shù)量多于污染防治方面。

（四）有立法權(quán)限的機關(guān)的立法成果有差異

根據(jù)《立法法》和《民族區(qū)域自治法》，針對西藏自治區(qū)有環(huán)境保護立法權(quán)限的立法機構(gòu)的立法情況來看，西藏自治區(qū)出臺的地方法規(guī)、規(guī)章多于拉薩市出臺的法規(guī)規(guī)章，拉薩市出臺的法規(guī)規(guī)章多于日喀則市出臺的地方性法規(guī)、規(guī)章，山南市出臺的法規(guī)規(guī)章和林芝市出臺的法法規(guī)規(guī)章數(shù)量相當(dāng)且均少于日喀則市出臺的地方性法規(guī)、規(guī)章，昌都市出臺的法規(guī)規(guī)章數(shù)量最少，而那曲市到目前仍未出臺過環(huán)境保護相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章。（阿里地區(qū)目前仍為行政公署，并非設(shè)區(qū)的市）

二、西藏生態(tài)環(huán)境保護立法的問題與不足

經(jīng)過多年的努力，西藏已經(jīng)建立起比較完善的生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)體系。西藏現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境保護法律體系，對于保證國家環(huán)境法律的實施，加強地方環(huán)境執(zhí)法，提高自然資源的使用率和改善西藏生態(tài)環(huán)境狀況發(fā)揮了重要作用。但是受西藏地區(qū)政治經(jīng)濟文化發(fā)展水平、民族法制背景和特殊的生態(tài)環(huán)境狀況等影響還存在許多的缺陷和不足，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）西藏地方環(huán)保法規(guī)規(guī)章體系不夠健全，存在立法空白

1.西藏環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的缺失

筆者查閱了在生態(tài)環(huán)境部科技標(biāo)準(zhǔn)司備案審查通過的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)現(xiàn)并無西藏的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，可見西藏還未制定出符合國家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)規(guī)范的要求的西藏地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系包含六類兩級（國家級、地方級），西藏地方實質(zhì)上只能制定地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)兩類。國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是在綜合考慮人體健康、經(jīng)濟合理及技術(shù)可行的情況下制定的，其并未考慮到地方環(huán)境背景和地方社會發(fā)展的戰(zhàn)略定位等特殊情況，因此國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在西藏地方的實施可能會出現(xiàn)“水土不服”的狀況，會影響相關(guān)法律法規(guī)的實施效果，最終影響西藏的環(huán)境管理和保護工作的順利開展。

2.缺乏自治條例和單行條例

西藏自治區(qū)作為我國155個民族區(qū)域自治地方之一，享有立法自治權(quán)，可以依照民族自治地方的實際情況，制定自治條例和單行條例。但在實踐中因涉及到地方同中央的分權(quán)等問題，五大自治區(qū)目前均無自治區(qū)級的自治條例，也因為全國五大自治區(qū)普遍存在著“重”地方性法規(guī)而“輕”單新條例的現(xiàn)象，所以五大自治區(qū)也沒有制定自治區(qū)級的單行條例。因此在西藏自治區(qū)目前沒有自治條例和單行條例，這就導(dǎo)致西藏在生態(tài)環(huán)境保護立法方面只能以憲法、法律，行政法規(guī)為上位法依據(jù)，其作為民族自治地方的立法自治權(quán)，并沒有發(fā)揮相應(yīng)的作用。

3.冰川等西藏特有的自然資源未能通過立法進行保護

西藏作為青藏高原這一雪域高原的主體，具有豐富的冰川資源，這些冰川資源影響著大江大河的水量及調(diào)節(jié)著亞洲的氣候，現(xiàn)行的西藏生態(tài)環(huán)境保護法律規(guī)范中卻沒有保護和維護冰川的專門法規(guī)和明確規(guī)定，造成這一現(xiàn)象的原因之一是我國沒有相應(yīng)的冰川保護立法。在《西藏自治區(qū)環(huán)境保護條例》第44條只是原則性的規(guī)定各級人民政府對冰川應(yīng)當(dāng)采取措施予以保護，嚴(yán)禁破壞。

（二）立法技術(shù)上還存在瑕疵

1.法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)殘缺

法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)一般由假定條件、行為模式和法律后果三部分構(gòu)成。目前西藏地方立法存在的一大問題是規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)的殘缺，不少法律規(guī)范只有假定條件和行為模式，卻缺少相應(yīng)的法律后果，直接影響了地方環(huán)境法的實施效果，如2018年修訂的《西藏自治區(qū)環(huán)境保護條例》第十七條規(guī)定：“排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位及其他經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)接受環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)對其所排放的污染物實施監(jiān)督性監(jiān)測，提供相關(guān)資料和必要的工作條件，不得拒絕阻撓和拖延?！边@一條對排放污染物的企業(yè)事業(yè)單位及其他經(jīng)營者做了“不得拒絕、阻撓和拖延”的禁止性規(guī)定，但是在條例第六章法律責(zé)任。卻并無設(shè)定違反該禁止性規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的法律后果。

2.存在與上位法有抵觸的現(xiàn)象

按照李昌鳳在《立法法修改后環(huán)境立法面臨的機遇與挑戰(zhàn)》一文中，對于“不抵觸”的理解的第二方面所認(rèn)為的“對實施性立法，若上位法已明令作出統(tǒng)一且無幅度的處理方式，則地方環(huán)境立法不得作出不同規(guī)定”。《環(huán)境保護法》第63條規(guī)定針對“通過暗管、滲井、滲坑、灌注……等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的行為”的法律制裁是“除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還包含對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員根據(jù)情節(jié)輕重處以拘留的情況”。而在《西藏自治區(qū)環(huán)保條例》第81條中，針對同樣的行為，進行承擔(dān)責(zé)任的方式卻是“由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門責(zé)令停止違法行為，限期采取治理措施消除污染，處以5萬元以上50萬元以下罰款”，整個條例并未有關(guān)于拘留的行政強制。這種地方法與上位法就同一事項有不同規(guī)定的情況，會影響法律的權(quán)威，致使法律實施的效果大打折扣。

（三）地方特色仍顯不足

由于我國立法強調(diào)法制統(tǒng)一原則，國家在環(huán)保立法中遵循了“宜粗不宜細(xì)”的原則，只對一些最基本最普遍的問題做出了原則性的規(guī)定，這就要求地方立法應(yīng)結(jié)合自身實際將其具體化，在有法律法規(guī)授權(quán)的情況下還可以做出變通性規(guī)定。因此，西藏地方環(huán)境保護立法應(yīng)在國家層面環(huán)境保護立法的統(tǒng)一指引下，結(jié)合西藏環(huán)境與資源保護的差異性、社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r以及地方傳統(tǒng)文化中蘊含的生態(tài)環(huán)境保護思想等方面，制定與之相適應(yīng)的具有地方特色的環(huán)境保護法規(guī)規(guī)章。西藏地方的環(huán)境質(zhì)量目前尚屬良好，被譽為“世界最后一片凈土”，且與國內(nèi)其他省份的環(huán)境質(zhì)量狀況、資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展類型及方式均存在差異，因此生態(tài)環(huán)境保護立法的重點就落在資源環(huán)境保護和環(huán)境污染、生態(tài)破壞的防治，而不是環(huán)境污染的治理和生態(tài)破壞的修復(fù)。另外，西藏地方的民眾基于宗教信仰而產(chǎn)生的神山圣水自然崇拜的民族習(xí)慣法，也是西藏地方環(huán)境保護的民族文化特色。

（四）公眾參與程度不高

公眾參與地方環(huán)境立法主要有兩種途徑，一是通過選舉人大代表進入地方權(quán)力機關(guān)參與立法;二是以普通公眾的身份參與立法建議、聽證、討論等形式參與立法。筆者通過詢問有關(guān)人員得知，西藏地方的環(huán)保立法更多的是精英立法、部門立法，普通公眾參與立法的廣度和深度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，這將導(dǎo)致普通公眾的利益訴求不能在立法中得以體現(xiàn)。而環(huán)保立法涉及到的更多的還是普通公眾的利益，若立法者未考慮到這部分利益，那么在法律實施階段則會出現(xiàn)使各利益方矛盾凸顯、執(zhí)法困難等的局面。

三、解決對策及立法建議

（一）盡快填補西藏地方環(huán)保立法空白

鼓勵、引導(dǎo)一些科研機構(gòu)從事西藏環(huán)境要素的本底值研究，根據(jù)本底值，結(jié)合人體健康的耐受值和經(jīng)濟技術(shù)可行性原則，盡快制定出西藏地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

完善地方生態(tài)環(huán)境保護法律體系，針對污染防治，應(yīng)盡快出臺水污染防治、噪聲污染防治、固廢污染防治、土壤污染防治等方面的地方性法規(guī)和規(guī)章。針對自然資源保護，應(yīng)盡快出臺野生動物資源、冰川資源、凍土資源保護的地方性法規(guī)和規(guī)章。提升生態(tài)環(huán)境保護手段，應(yīng)當(dāng)制定和完善西藏高原生態(tài)補償條例，明確生態(tài)補償?shù)膶ο?、范圍、?biāo)準(zhǔn)、形式以及生態(tài)補償費的征收、管理、使用和監(jiān)督。完善生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度，進行重大環(huán)境風(fēng)險的防范。

（二）完善地方立法備案審查制度

備案審查制度是一項完整的立法監(jiān)督制度，是指法律授權(quán)有關(guān)機關(guān)對立法機關(guān)制定的規(guī)范性文件備案，隨后對這些文件進行審查，并作出是否需要糾正決定的法律制度。《立法法》中規(guī)定了中央對備案的地方性法規(guī)等有主動審查的職權(quán)，而對地方立法機關(guān)的審查則做了授權(quán)性規(guī)定。因此，為了保證地方立法機關(guān)的立法質(zhì)量，可以依照全國人大專門委員會和常務(wù)委員會工作機構(gòu)對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例的備案審查辦法，在接受備案的地方機關(guān)設(shè)立專門的審查工作部門，對設(shè)區(qū)的市制定的環(huán)保性地方法規(guī)、規(guī)章備案，并要求對其合法性進行主動審查。

（三）通過西藏地方人大向各立法機關(guān)施加壓力，促使各立法機關(guān)積極承擔(dān)立法義務(wù)

為促使西藏地方立法機關(guān)積極履行立法職責(zé)，及時有效地制定、修改、廢止地方性環(huán)保法規(guī)、規(guī)章，可以依據(jù)各設(shè)區(qū)的市所做的立法規(guī)劃和年度計劃，在每年的西藏地方人民代表大會召開期間，由各設(shè)區(qū)的市級政府就年度立法計劃完成情況，向西藏地方人大代表做立法履職情況報告，各設(shè)區(qū)的市的立法計劃完成情況應(yīng)向社會公開。

（四）注重法律專業(yè)人才的引進及立法人員立法能力提升計劃的制定

隨著地方立法權(quán)的擴容，那么有立法權(quán)限的部門就需要招聘大量的立法工作人員為西藏地方立法提供人才保障。要想提升西藏地方的立法質(zhì)量，就最好限招法律專業(yè)的人才，尤其是通過國家司法考試的人才，并且由于環(huán)境立法較一般立法更講求科學(xué)技術(shù)性、綜合性，因此還需要具備生態(tài)學(xué)的知識。另外隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，環(huán)境新問題、新情況的不斷涌現(xiàn)及治污措施、生態(tài)修復(fù)手段的不斷改進，西藏地方環(huán)保立法也應(yīng)及時跟進修訂，因此，立法機關(guān)工作人員也應(yīng)注重知識的更新，因此應(yīng)為立法人員的立法能力制定提升計劃，可通過委培、掛職鍛煉等各種形式。

（五）將西藏有益于環(huán)境保護的民族習(xí)慣法融入鄉(xiāng)規(guī)民約

藏民族的神山圣水自然崇拜源于宗教信仰，這種宗教信仰既有文化習(xí)俗的成分，具體表現(xiàn)為祭祀、供養(yǎng)、祈禱、膜拜活動，又有一些行為禁忌，如禁止對周邊森林、動植物、水域等的破壞和污染，而這些行為禁忌從另一方面恰好起到了保護生態(tài)環(huán)境的作用。藏民族習(xí)慣法中的神山圣水自然崇拜及生態(tài)保護思想，是西藏地區(qū)的文化特色，可以將當(dāng)民族習(xí)慣法中有益于生態(tài)保護的內(nèi)容巧妙的融入鄉(xiāng)規(guī)民約之中，這樣既尊重了藏族人民的宗教信仰，又能保護好環(huán)境。

（六）增加西藏地方環(huán)保立法公眾參與的廣度和深度

構(gòu)建環(huán)境保護立法公眾參與制度化平臺，確保公眾可以通過一定的法治途徑訴求自己的環(huán)境權(quán)益，在制定西藏地方法規(guī)、規(guī)章時，應(yīng)先進行調(diào)研活動，進行實地調(diào)研，征求公眾意見，聽取民意，并將調(diào)研結(jié)論并入立法前評估，進行立法必要性評估。在地方性法規(guī)、規(guī)章草案發(fā)布出來時，應(yīng)由草案公布機關(guān)召開聽證會，聽取若干利益相關(guān)方的陳述，并就爭議焦點進行論證，最后形成對草案的修改意見。在制定機關(guān)將地方性法規(guī)、規(guī)章公布出來，三十日之內(nèi)收集更廣范圍內(nèi)的意見反饋。