從法治改革觀(guān)到法治思維：推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的邏輯證成

摘要：如何處理改革與法治的關(guān)系，是新時(shí)代推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)中各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部所面臨的主要問(wèn)題之一?；\統(tǒng)的用辯證關(guān)系來(lái)對(duì)待改革與法治，會(huì)使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部陷入理論上的困惑，甚至沿襲過(guò)去的“改革先行，法治附隨”的老路。法治改革觀(guān)是推進(jìn)法治中國(guó)的認(rèn)識(shí)論，法治思維則是法治改革觀(guān)走向?qū)嵺`的方法論。從法治改革觀(guān)到法治思維，是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)從觀(guān)念前提到實(shí)踐方法的完整邏輯。

關(guān)鍵詞：法治改革觀(guān); 法治思維; 法治中國(guó)

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.0

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.04.003

一、問(wèn)題的提出

新時(shí)代中國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。改革與法治是化解這個(gè)矛盾的兩個(gè)主要方式。隨著民主、自由、平等、公正、法治等社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)日益深入人心，公民表現(xiàn)出旺盛的法治需求， 渴望通過(guò)法治獲得更多的民主和自由，并希望權(quán)利受到傷害時(shí)，能夠通過(guò)法治得到及時(shí)救濟(jì)，以實(shí)現(xiàn)公平正義。[1]

盡管各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于法治和推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的重要性都基本認(rèn)同，但是在實(shí)踐層面，關(guān)于改革與法治的關(guān)系問(wèn)題，往往還是存在“改革先行，法治附隨”的路徑依賴(lài)。這種觀(guān)念的實(shí)質(zhì)就是“闖關(guān)讓路論”，認(rèn)為改革就是闖關(guān)，法治就是條條框框，只有打破條條框框，才能推動(dòng)改革。筆者在近年的中央黨校主體班學(xué)員調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：關(guān)于改革與法治的關(guān)系，認(rèn)為法治優(yōu)先于改革的領(lǐng)導(dǎo)干部只占很少比例，多數(shù)干部認(rèn)為兩者都很重要，但是當(dāng)兩者相沖突的時(shí)候，發(fā)展和改革優(yōu)先，法治還是要讓路，而且多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為法治難于實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題主要是老百姓法治意識(shí)太差，不守法，講法治無(wú)法解決信訪(fǎng)拆遷等問(wèn)題。另外一種對(duì)法治中國(guó)持有懷疑態(tài)度的則來(lái)自于學(xué)術(shù)界，尤其是法律社會(huì)學(xué)家們。由于目前學(xué)術(shù)界的法學(xué)理論多數(shù)來(lái)自于西方法治理論和書(shū)本，所以一種典型觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為法律是歷史的產(chǎn)物，現(xiàn)代法治是伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自然演化而內(nèi)生出來(lái)的制度體系。這種觀(guān)點(diǎn)在法律歷史學(xué)家、法律社會(huì)學(xué)家、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派中流行甚廣，影響頗深。但是深入研究中國(guó)共產(chǎn)黨和新中國(guó)建立以來(lái)的歷史，尤其是改革開(kāi)放以來(lái)的歷史，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這種觀(guān)點(diǎn)與中國(guó)社會(huì)實(shí)踐是完全不一致的。中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身就是以毛澤東、鄧小平代表的先進(jìn)分子不斷探索，通過(guò)自上而下與自下而上相結(jié)合的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，與西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展歷史完全不同。社會(huì)主義與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成功結(jié)合就是中國(guó)自己探索出來(lái)的，而西方世界的“休克療法”在東歐國(guó)家和南美幾乎都失敗了。所以以“法律是天然保守的”等觀(guān)念為代表的法律滯后論在中國(guó)并不必然證成。通過(guò)大規(guī)模立法推動(dòng)改革不僅在中國(guó)是常態(tài)，而且在英國(guó)這樣的國(guó)家，霧霾的治理也是通過(guò)大規(guī)模的立法來(lái)推動(dòng)的。美國(guó)的預(yù)算公開(kāi)運(yùn)動(dòng)也是通過(guò)大規(guī)模的中央立法推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)的。

所以，改革與法治的沖突表面上是改革與法律的沖突，即改革與既有法律的沖突，但法治并不是法律本身，而是治國(guó)理政的基本方式。法治包括法律制度的實(shí)施，但是法治作為一種治國(guó)方略，并不僅僅是成文的制定法的實(shí)施狀態(tài)。所以改革與法治并不沖突，問(wèn)題是這里的法的范圍？如何在法治之下實(shí)施改革？如何在改革中完善法治？前一個(gè)問(wèn)題是認(rèn)識(shí)論問(wèn)題，后兩個(gè)則是方法論問(wèn)題。2014年2月28日，習(xí)近平總書(shū)記在中央深改組第二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革的過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！?015年2月2日，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專(zhuān)題研討班上強(qiáng)調(diào)，“在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治。這就是我們所說(shuō)的兩個(gè)輪子的含義?！边@兩段話(huà)可以被提煉為兩個(gè)方面：法治改革觀(guān)是推進(jìn)法治中國(guó)的認(rèn)識(shí)論;法治思維則是法治改革觀(guān)走向?qū)嵺`的方法論。從法治改革觀(guān)到法治思維，是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)從觀(guān)念前提到實(shí)踐方法的完整邏輯。

二、“法”和“法治”如何界定？

●“法”是什么？

雖然當(dāng)前公眾已表現(xiàn)出對(duì)權(quán)利的旺盛需求，法治已經(jīng)成為當(dāng)下流行的政治話(huà)語(yǔ)，但就整體思維趨向來(lái)看，法治思維還沒(méi)有成為主導(dǎo)性思維，法治話(huà)語(yǔ)也沒(méi)有演變成法治話(huà)語(yǔ)權(quán)。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)有多種原因，其中對(duì)法治以及實(shí)現(xiàn)相關(guān)命題的研究不夠深入是原因之一。法律獨(dú)立性、一般性和體系性等，對(duì)證成法治、找到法治實(shí)現(xiàn)的方法以及建構(gòu)社會(huì)主義法治話(huà)語(yǔ)體系都有重要的意義。[2]

目前領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于“法”最普遍的認(rèn)識(shí)就是制定法，尤其是全國(guó)人大制定的法律，“法治”就是依法辦事，依照制定法（尤其是全國(guó)人大制定的法律）來(lái)辦事。這種認(rèn)識(shí)給我們的法治中國(guó)建設(shè)帶來(lái)了很大困擾。因?yàn)橹袊?guó)的“法”并不僅僅是制定法，還包括法律解釋、法律原則、法律精神、法律價(jià)值、法律思維規(guī)則、法律論證等豐富內(nèi)容。

“法”有狹義廣義兩個(gè)層面的含義。狹義層面，即全國(guó)人大及常委會(huì)、國(guó)務(wù)院和省級(jí)人大及較大市人大制定的法律法規(guī)。廣義層面，“法”包括法律觀(guān)念、法律制度和法律文化三個(gè)層面，除了狹義的法律法規(guī)之外，還包括法律原則、規(guī)章、法律解釋、法律論證和法律思維規(guī)則、法律價(jià)值等等。所以從廣義的“法”來(lái)講，不存在沒(méi)有“法的依據(jù)”的問(wèn)題。很多干部和群眾之所以脫口就是“某件事情之所以難辦就是沒(méi)有法的依據(jù)”，其錯(cuò)誤在于認(rèn)為只有制定法，甚至主要是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的“法”才是“法”。比如當(dāng)前基層干部普遍面臨的土地拆遷問(wèn)題，筆者在縣委書(shū)記班進(jìn)行的調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，多數(shù)縣委書(shū)記認(rèn)為：“土地拆遷最大的問(wèn)題是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，缺乏全國(guó)性的立法標(biāo)準(zhǔn)，甚至各省標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一。只要土地管理法將這些問(wèn)題進(jìn)行法律上的規(guī)范，事情就好辦了?！敝钥h委書(shū)記們將拆遷問(wèn)題歸結(jié)為立法問(wèn)題，就在于其對(duì)法的理解出現(xiàn)了偏差。

其實(shí)不僅是縣委書(shū)記，相當(dāng)部分領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為只有法律法規(guī)，甚至認(rèn)為只有全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)才是“法”，各級(jí)政府才會(huì)把它當(dāng)回事。這就是一個(gè)典型的法治觀(guān)念問(wèn)題，也是一個(gè)法律文化問(wèn)題。深究下去，領(lǐng)導(dǎo)干部們?yōu)槭裁磳ⅰ胺ā崩斫鉃槿珖?guó)人大和國(guó)務(wù)院制定的法律和行政法規(guī)？其實(shí)質(zhì)還是將“法”與國(guó)家強(qiáng)制力聯(lián)系起來(lái)。這實(shí)質(zhì)上就是權(quán)力思維。認(rèn)為“法”是國(guó)家強(qiáng)制力和權(quán)威的表現(xiàn)。國(guó)家強(qiáng)制力是“法”的一個(gè)形式特征，但“法”的實(shí)質(zhì)絕非國(guó)家強(qiáng)制力。如果“法”是單向的國(guó)家強(qiáng)制力的表現(xiàn)，那么法治的成本將極度高昂。從歷史的視角來(lái)看，法是一種契約，不同的法就是不同種類(lèi)的契約。“法”以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，但國(guó)家強(qiáng)制力只是最后手段，主要還是要靠公民自覺(jué)去遵守法，因?yàn)椤胺ā北旧砭蛻?yīng)該體現(xiàn)了人民本身的意志。

如果能夠從法律理念、法律原則、法律價(jià)值、法律解釋、法律論證的視角來(lái)理解“法”，就不存在“無(wú)法可依”的問(wèn)題。中國(guó)是一個(gè)正在快速發(fā)展的超大型國(guó)家，制定法不可能面面俱到，即便制定法，也不可能規(guī)定得太仔細(xì)、太全面。所以存在法律漏洞是必然的，我們必須使用法律原則、法律解釋、法律理念、法律價(jià)值、法律論證等法治思維規(guī)則來(lái)解決如何將應(yīng)然的法落實(shí)到實(shí)踐中的法的問(wèn)題。

人們常常拿酒駕入刑來(lái)表明，只有通過(guò)強(qiáng)烈的刑罰才能解決某些常見(jiàn)的違法行為。這種觀(guān)點(diǎn)有一定道理。人人都害怕懲罰。但是人們遵守法律規(guī)則，并非因?yàn)楹ε聭土P，而是因?yàn)榉ㄊ巧屏己凸乃囆g(shù)，也就是法體現(xiàn)了正義的價(jià)值。舉一個(gè)交通規(guī)則的例子：在十字路口，人們服從帶著紅袖標(biāo)的大媽的指揮，并非因?yàn)楹ε率艿狡鋺土P，而是因?yàn)榻煌ㄒ?guī)則是一種人們之間的契約，人們?cè)陂L(zhǎng)時(shí)間的經(jīng)驗(yàn)觀(guān)察中發(fā)現(xiàn)交通規(guī)則是最有利于大家的安全的，所以大家都共同遵守這種規(guī)則。所以交通規(guī)則也是廣義的“法”。馬路上那些交通標(biāo)志，包括斑馬線(xiàn)、紅綠燈都是“法”。所以，“法”包含效率、公平、秩序、人的尊嚴(yán)等多種價(jià)值。要實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書(shū)記講的“良法善治”，不可能完全依靠強(qiáng)制，必須是主要依靠人們的自覺(jué)遵守。如果說(shuō)刑法是依靠國(guó)家強(qiáng)制力的硬法的話(huà)，那么大量類(lèi)似交通規(guī)則這樣的“法”則屬于軟法。

簡(jiǎn)而言之，“法”的范圍并非小事，應(yīng)該進(jìn)行清楚的界定和澄清。如果堅(jiān)持狹義的制定法，必然存在無(wú)法可依的問(wèn)題。立法固然是一個(gè)大問(wèn)題，但是今天中國(guó)已經(jīng)有了260多部法律，大量的法規(guī)和規(guī)章，不能再認(rèn)為法律缺失是我們法治不彰的主要原因。制定法不可能徹底完備，法律漏洞永遠(yuǎn)存在，只能依靠法律解釋、法律論證、法律思維、法律原則、法律理念、法律價(jià)值來(lái)解決法律漏洞問(wèn)題。在2011年吳邦國(guó)同志宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本建立之后，除了必要的法律（比如物權(quán)法、財(cái)稅法、民法典）之外，不應(yīng)該將立法視為全面依法治國(guó)的主要問(wèn)題。能夠通過(guò)法律解釋來(lái)解決改革問(wèn)題就不要修改法律，能夠通過(guò)修改法律解決改革問(wèn)題就不要重新立法。這不僅是考慮立法成本問(wèn)題，也是防止法律權(quán)威被損害。因?yàn)楦母锱c法律的矛盾是客觀(guān)存在的，法律頻繁修改，其權(quán)威會(huì)受到影響。

●“法治”不等于“依法辦事”

目前相當(dāng)部分領(lǐng)導(dǎo)干部中對(duì)“法治”的理解，就是“依法辦事”。1979年9月，彭真在題為《關(guān)于社會(huì)主義法制的幾個(gè)問(wèn)題》的講話(huà)中說(shuō)：“現(xiàn)在要依法辦事，依法治國(guó)，你是領(lǐng)導(dǎo)，不懂法怎么行？”這個(gè)觀(guān)點(diǎn)在當(dāng)時(shí)有十分積極的意義，但是其背后的邏輯即“以法辦事”已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)今天推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的時(shí)代背景?！耙婪ㄞk事”的邏輯就是將法治視為一種手段，將法視為領(lǐng)導(dǎo)干部行為的依據(jù)。習(xí)近平2012年在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話(huà)和2013年在十八屆中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)的講話(huà)中，首次提出和強(qiáng)調(diào)了“堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”。2013年11月十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，將“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”確立為我國(guó)新時(shí)期法治建設(shè)的新目標(biāo)和全面深化改革的重大內(nèi)容，這是習(xí)近平總書(shū)記的重大理論創(chuàng)新。以習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央已經(jīng)意識(shí)到：“法治政府不可能單獨(dú)實(shí)現(xiàn)，必須統(tǒng)籌推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)?！狈ㄖ螄?guó)家、法治政府和法治社會(huì)三位一體就是“法治中國(guó)”。如果追溯歷史，就可以發(fā)現(xiàn)習(xí)近平總書(shū)記在2005年主政浙江時(shí)就提出了“法治浙江”的目標(biāo)，2013年提出的“法治中國(guó)”其實(shí)就是“法治浙江”的升級(jí)版。

從“法治浙江”到“法治中國(guó)”的提出，意味著法治從手段上升為目標(biāo)，法治中國(guó)成為了全面深化改革的重大目標(biāo)。所以法治不僅是保障手段，也是未來(lái)的圖景和目標(biāo)。從“法治政府”升級(jí)到“法治中國(guó)”，意味著黨中央對(duì)于法治的理解更加全面和成熟。法治政府只能解決官員權(quán)力和民眾權(quán)利之間的關(guān)系，而法治國(guó)家和法治社會(huì)則可以解決權(quán)力與權(quán)力之間、權(quán)利與權(quán)利之間的關(guān)系。法治必須是全覆蓋的，黨和國(guó)家的關(guān)系、民眾之間的關(guān)系，都需要納入法治的范疇予以解決。十五大以來(lái)的中國(guó)法律實(shí)踐表明：如果黨和民眾不在法律框架之內(nèi)，僅僅是政府在法律框架之內(nèi)，法治不可能實(shí)現(xiàn)。反腐只覆蓋黨員不覆蓋群眾，不能徹底根治腐敗問(wèn)題，法治不覆蓋黨和民眾，也無(wú)法徹底實(shí)現(xiàn)法治。所以，“法治中國(guó)”和“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)”就應(yīng)運(yùn)而生，統(tǒng)籌解決。只有實(shí)現(xiàn)了法治，才能徹底根治腐敗;只有統(tǒng)籌推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)，才能真正實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)。

法治是手段，也是目標(biāo)。不少領(lǐng)導(dǎo)干部將“法”視為一種工具時(shí)，很容易通過(guò)找“法”的方式來(lái)對(duì)其行為正當(dāng)化。如果法治僅僅是改革的工具和幫手，那么失去了目標(biāo)和價(jià)值判斷的改革很可能任意侵犯民眾的權(quán)利，造成公權(quán)力和民眾權(quán)利之間的對(duì)立。進(jìn)一步推演下去，“以人民為中心”就會(huì)成為一個(gè)概念和空話(huà)。正是因?yàn)榉ㄖ伟俗杂?、平等、秩序、人?quán)等法的價(jià)值，所以法治才不會(huì)成為一些人所擔(dān)心的既得利益的固化形式，才可能引領(lǐng)整個(gè)國(guó)家和社會(huì)朝著富強(qiáng)民主文明和諧美麗的目標(biāo)前進(jìn)。

三、法治改革觀(guān)是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的認(rèn)識(shí)論

習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專(zhuān)題研討班上講話(huà)時(shí)明確提出：“我們要堅(jiān)持改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接，立法主動(dòng)適應(yīng)改革需要，積極發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障改革的作用，做到重大改革于法有據(jù)，改革和法治同步推進(jìn)，增強(qiáng)改革的穿透力?！边@就是法治改革觀(guān)的完整表述?！吧罨母铩焙汀耙婪ㄖ螄?guó)”這兩種平行的治國(guó)方案必須納入法治改革這一統(tǒng)一的視角和框架之下。

要堅(jiān)持立法先行，堅(jiān)持立改廢釋并舉，加快完善法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)體系，完善包括市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程在內(nèi)的社會(huì)規(guī)范體系，為全面依法治國(guó)提供基本遵循。[3]全面深化改革與全面推進(jìn)法治是相互依存、良性互動(dòng)的關(guān)系。全面深化改革必須走法治之路，以法治來(lái)凝聚改革共識(shí)，以法治引領(lǐng)和規(guī)范改革行為，以法治降低改革的成本和風(fēng)險(xiǎn)，以法治鞏固改革成果。全面深化改革又為法治發(fā)展注入了強(qiáng)大的動(dòng)力和活力， 推動(dòng)著法治體系日臻完善。

“全部歷史變革的最深刻的基礎(chǔ)就是對(duì)理想的認(rèn)識(shí)和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)之間或隱或顯的沖突?！盵4]長(zhǎng)期以來(lái)，法治在與改革的關(guān)系中處于一種從屬的地位。十一屆三中全會(huì)開(kāi)始到十八大之前，中國(guó)共產(chǎn)黨人的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的主導(dǎo)思維方式是改革思維。改革思維就是不改變基本制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行改良，即小平同志講的四項(xiàng)基本原則不能動(dòng)。在改革開(kāi)放初期，以鄧小平為代表的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，確定了改革與法制兩手都要抓的工作方針，在后來(lái)的實(shí)踐中逐步形成了“改革優(yōu)先、法治附隨”的實(shí)踐模式。在這一思想指導(dǎo)下，經(jīng)濟(jì)改革取得了巨大成就，人們?cè)僖膊挥猛泄鸥闹?，改革思維收獲了空前的“合法性”。[5]

十八大之前的群體性事件高發(fā)、人民群眾對(duì)于收入分配差距不斷擴(kuò)大、對(duì)腐敗的不滿(mǎn)等等反映了以改革思維為主導(dǎo)的思維方式已經(jīng)不能解決當(dāng)前中國(guó)的長(zhǎng)治久安問(wèn)題。所以“法治思維和法治方式”應(yīng)運(yùn)而生。十八大報(bào)告有兩個(gè)全新提法。一個(gè)是明確提出：“法治是治國(guó)理政的基本方式?！绷硪粋€(gè)就是提出“要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力?！边@表明法治思維應(yīng)該成為新時(shí)代各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的主導(dǎo)性思維方式?！八膫€(gè)全面”的戰(zhàn)略布局表明改革思維仍然很重要，但是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在處理改革思維和法治思維的關(guān)系問(wèn)題時(shí)，必須在法治思維之下思考如何展開(kāi)改革思維。

牢固樹(shù)立法治改革觀(guān)是推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的理論前提。習(xí)近平總書(shū)記在2013年2月28日主持召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上提出：“凡屬重大改革都應(yīng)于法有據(jù)。”這個(gè)觀(guān)點(diǎn)一經(jīng)提出，引起了整個(gè)社會(huì)廣泛討論，部分學(xué)者對(duì)此論斷的解讀是：“重大改革都應(yīng)于法有據(jù)，而非重大改革則可以視情況對(duì)待?！边@是一個(gè)典型的當(dāng)然解釋。應(yīng)該用“舉重以明輕”來(lái)理解習(xí)近平總書(shū)記的重大論斷。重大改革都應(yīng)于法有據(jù)，那么其他改革更應(yīng)該于法有據(jù)。

法治改革觀(guān)并不意味著法治僅僅是改革的底線(xiàn)和框架，同時(shí)也意味著通過(guò)改革來(lái)不斷完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治?！霸诜ㄖ沃峦七M(jìn)改革，在改革中完善法治”是法治改革觀(guān)的兩個(gè)方面?！霸谏罨母镏型卣狗ㄖ巍笔菍?duì)法治與改革關(guān)系的高度凝練，其中的核心內(nèi)容是統(tǒng)合法治與改革關(guān)系的“法治改革”概念。在此概念基礎(chǔ)之上，深化改革以“法治中國(guó)”為目標(biāo)，“法治中國(guó)”則以深化改革為路徑。在深化改革和法治建設(shè)過(guò)程中融入社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)，使得法治與改革兩種方法都有了價(jià)值追求，也是在深化改革中拓展法治的正確方向。[6]

四、提高法治思維是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的方法論

●法治思維是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的方法論

十八大報(bào)告明確提出：“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力?！边@表明“法治思維和法治方式”是方法論，是“推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”的方法論。如果說(shuō)對(duì)“法”和“法治”的認(rèn)知偏差屬于世界觀(guān)和認(rèn)識(shí)論的問(wèn)題，那么“法治思維和法治方式”就屬于方法論問(wèn)題。用法治思維和法治方式引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展是政治管理手段的巨大變革。這意味著，以權(quán)力為主導(dǎo)的縱向管理模式將出現(xiàn)平面化趨勢(shì)，公權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)組織將會(huì)依據(jù)法律相互配合相互制約，共同實(shí)施社會(huì)管理。[7]

從1997年的十五大開(kāi)始，中國(guó)共產(chǎn)黨人確立了依法治國(guó)的基本方略，在尋找如何通向法治的路徑上進(jìn)行不斷探索?！坝蟹梢?、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”體現(xiàn)了改革開(kāi)放后人們對(duì)于“法治”的理解，即三段論的形式邏輯：法是大前提，具體事實(shí)是小前提，最后得出合法還是違法的結(jié)論。這個(gè)邏輯要求大前提是能夠包含小前提的抽象和一般。但現(xiàn)實(shí)中往往是法有限，情無(wú)窮?，F(xiàn)實(shí)實(shí)踐千變?nèi)f化，提前規(guī)定的法律規(guī)則不可能覆蓋后來(lái)發(fā)生的所有情況，這就產(chǎn)生了很多領(lǐng)導(dǎo)干部所抱怨的“法律缺失導(dǎo)致法治難以施行”的問(wèn)題。

法律漏洞是永遠(yuǎn)存在的。這說(shuō)明“法”從紙面上到實(shí)踐中必須運(yùn)用一種法律方法，即法治思維。從規(guī)范法學(xué)的角度看，要想用法治方式化解社會(huì)矛盾就需要把社會(huì)矛盾“轉(zhuǎn)化”為具體矛盾。以簡(jiǎn)約的法律應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社會(huì)矛盾，在開(kāi)放的法律體系中運(yùn)用體系解釋、法律論證等方法解決具體矛盾。[8]法治思維具體來(lái)說(shuō)包括法律解釋、法律論證等法律方法的運(yùn)用。在法律解釋中人們所熟悉的是文義解釋?zhuān)磸淖置娴慕忉?。但僅僅文義解釋無(wú)法解決法律漏洞的問(wèn)題，所以還需使用體系解釋的方法，即從法律的整體精神來(lái)對(duì)相關(guān)的條款進(jìn)行解釋。體系有多種含義，從方法論的角度看，體系思維就是要尋求法律與社會(huì)關(guān)系的融洽，消除各種規(guī)范之間的沖突而形成法律秩序。對(duì)于沖突的法律規(guī)范進(jìn)行裁斷是體系思維的目標(biāo)。在社會(huì)中每一個(gè)法律沖突都是多種因素構(gòu)成的，而每一個(gè)沖突都可能會(huì)影響秩序。解決沖突需要在體系中尋求構(gòu)成體系的要素之間的邏輯一致性。[9]通過(guò)體系解釋來(lái)解決法律規(guī)范之間的沖突，是法治思維的重要內(nèi)容。

法律解釋除了文義解釋和體系解釋之外，還有目的解釋和當(dāng)然解釋方法。文義解釋又稱(chēng)論理解釋?zhuān)侵赴凑樟⒎ň?，根?jù)具體案件，從邏輯上進(jìn)行的解釋?zhuān)磸默F(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展的需要出發(fā)，以合理的目的所進(jìn)行的解釋。任何解釋方法都或多或少包含了目的解釋;當(dāng)不同的解釋方法得出多種結(jié)論或不能得出妥當(dāng)結(jié)論時(shí)，最終由目的解釋決定取舍。不論是體系解釋亦或目的解釋?zhuān)际菑默F(xiàn)階段社會(huì)發(fā)展需要出發(fā)，以合理目的對(duì)法律進(jìn)行解釋。典型的案例就是美國(guó)最高法院歷史上對(duì)于美國(guó)憲法的解釋?zhuān)何謧惙ü僦暗拇蠓ü賯儗?duì)于種族隔離基本持支持態(tài)度，而沃倫法官順應(yīng)了美國(guó)民權(quán)運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，通過(guò)對(duì)美國(guó)憲法的目的解釋?zhuān)苿?dòng)了布朗案對(duì)種族隔離的否定，從而在美國(guó)歷史上扮演了積極的角色。

當(dāng)然解釋?zhuān)侵阜呻m無(wú)明文規(guī)定，但依規(guī)范目的的衡量，其事實(shí)較之法律所規(guī)定者更有適用理由，而適用該法律規(guī)定之一種法律解釋方法。其法律依據(jù)即所謂“舉重以明輕，舉輕以明重”。如公園禁止攀摘花木，則摘果伐干更在禁止之列。有過(guò)失尚且應(yīng)負(fù)責(zé)任，其有故意則更應(yīng)負(fù)責(zé)。[10]

把文義解釋、法律論證、價(jià)值衡量、法律推理納入體系思維，并不必然導(dǎo)致方法論上的雜糅主義。如何走出法律方法論上的雜糅主義，關(guān)鍵有兩點(diǎn)：一是需要明確規(guī)范選擇的法律至上原則;二是在法律至上原則之下，開(kāi)放法律體系。開(kāi)放法律體系的出發(fā)點(diǎn)，不是用其他社會(huì)規(guī)范代替法律，而是要在開(kāi)放體系中尋求法律與其他社會(huì)規(guī)范的一致性。[11]

●內(nèi)圣外王視野中的“關(guān)鍵少數(shù)”

法治思維是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的方法論，但是這個(gè)方法論還必須有主體來(lái)承擔(dān)。廣義的法治思維是包含法治意識(shí)、法治觀(guān)念、法治思維的法治文化。但是狹義的法治思維特指由各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部所具有的法治思維。這不僅符合中國(guó)傳統(tǒng)文化的“內(nèi)圣外王”的道學(xué)傳統(tǒng)，也符合中國(guó)共產(chǎn)黨人本身作為“兩個(gè)先鋒隊(duì)”角色的定位。

習(xí)近平總書(shū)記除了提出法治思維這個(gè)方法論外，還提出了“關(guān)鍵少數(shù)”理論。2015年2月2日，習(xí)近平總書(shū)記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專(zhuān)題研討班開(kāi)班式上講話(huà)中強(qiáng)調(diào)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在推進(jìn)依法治國(guó)方面肩負(fù)著重要責(zé)任，全面依法治國(guó)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法學(xué)法守法用法的模范，帶動(dòng)全黨全國(guó)一起努力，在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家上不斷見(jiàn)到新成效。習(xí)近平總書(shū)記從最基層的大隊(duì)支部書(shū)記開(kāi)始，歷經(jīng)縣委書(shū)記、市委書(shū)記、省委書(shū)記到最高領(lǐng)導(dǎo)人，他對(duì)中國(guó)政治運(yùn)行的邏輯理解的十分深刻。中國(guó)政治運(yùn)行邏輯最大的特點(diǎn)就是“一把手政治”，主要領(lǐng)導(dǎo)的思維方式和重視程度對(duì)于某些工作的推動(dòng)具有極其重要的意義。

推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)，要堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體建設(shè)。法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)分別對(duì)應(yīng)于“官官關(guān)系”“官民關(guān)系”民民關(guān)系。在中國(guó)，能夠貫穿于這三種關(guān)系的只有中國(guó)共產(chǎn)黨這個(gè)核心力量。

今天的法治中國(guó)建設(shè)，就是要不斷進(jìn)行普法，通過(guò)關(guān)鍵少數(shù)的法治思維，一級(jí)做給一級(jí)看，形成頭雁效應(yīng)。通過(guò)一個(gè)個(gè)典型案例，不斷提高人民群眾的法治觀(guān)念，不斷推進(jìn)司法改革，賦予司法機(jī)關(guān)解決訴訟糾紛的終局裁決權(quán)，將上訪(fǎng)制度改造成化解社會(huì)矛盾的補(bǔ)充性方式。凡是已經(jīng)有了法院生效判決的案件，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)一律不再受理。在中國(guó)這樣一個(gè)超大型國(guó)家，政治經(jīng)濟(jì)文化生態(tài)都發(fā)展極不平衡，指望通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自然發(fā)展來(lái)建設(shè)法治，是不切實(shí)際的。必須由各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式，自上而下，層層傳遞，引領(lǐng)社會(huì)向法治的方向發(fā)展。這個(gè)過(guò)程中各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾都是痛苦的，但必須完成，否則就無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

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[10]梁慧星.民法解釋學(xué)[M].北京：法律出版社，2018：227.

[11]陳金釗.用體系思維改造結(jié)合論、統(tǒng)一論——完善法治思維的戰(zhàn)略措施[J].東方法學(xué)2018，（1）.

作者簡(jiǎn)介

張學(xué)博，中共中央黨校政治與法律教研部副教授，法學(xué)博士，研究方向：財(cái)稅法和法哲學(xué)。

責(zé)任編輯 李冬梅