制度功能視角下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

摘要：以制度功能視角探析黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)對(duì)于規(guī)范黨員行為、建設(shè)法治中國(guó)、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)存在著制度內(nèi)容有待完善、制度意識(shí)有待提升、制度執(zhí)行有待強(qiáng)化等制約因素。因此，要健全黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)容、強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行實(shí)效、加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督問(wèn)責(zé)、提升黨內(nèi)法規(guī)制度意識(shí)，更好地實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的制度功能。

關(guān)鍵詞：從嚴(yán)治黨;黨內(nèi)法規(guī);制度建設(shè)

中圖分類號(hào)：D262.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.04.007

制度最直接的功能是形成和構(gòu)建秩序，使人們對(duì)行為結(jié)果得以預(yù)測(cè)，實(shí)現(xiàn)其約束作用，即規(guī)范功能;同時(shí)，制度對(duì)規(guī)范內(nèi)容進(jìn)行邏輯閉環(huán)設(shè)計(jì)，通過(guò)懲戒或激勵(lì)措施，實(shí)現(xiàn)其導(dǎo)向作用，即社會(huì)功能。黨內(nèi)法規(guī)作為重要的制度，亦具有規(guī)范功能與社會(huì)功能，在實(shí)現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國(guó)中發(fā)揮著積極作用。

一、制度功能視角下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的時(shí)代意義

黨內(nèi)法規(guī)制度功能的發(fā)揮，是實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨、制度治黨的前提條件，對(duì)于規(guī)范黨員行為、建設(shè)法治中國(guó)、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。

第一，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)對(duì)于黨員行為邊界具有規(guī)范功能。建黨初期，《中國(guó)共產(chǎn)黨革命綱領(lǐng)》等黨內(nèi)法規(guī)性文件的制定，確立了通過(guò)制度規(guī)定、紀(jì)律約束規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系的傳統(tǒng)。革命時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)與運(yùn)行，及時(shí)回應(yīng)了革命形勢(shì)的變化，滿足了當(dāng)時(shí)社會(huì)實(shí)踐發(fā)展的需要，尤其對(duì)于戰(zhàn)爭(zhēng)期間黨員紀(jì)律要求起到了積極規(guī)范作用。社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，黨內(nèi)法規(guī)的制度體系立足于“黨規(guī)嚴(yán)于國(guó)法”的要求，對(duì)于黨組織和黨員的規(guī)范要求嚴(yán)于國(guó)家法律要求，從制度層面構(gòu)架起對(duì)于黨組織及黨員的更高標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)黨組織和黨員行為進(jìn)行更為嚴(yán)格的約束與規(guī)范。以歷史維度剖析，黨內(nèi)法規(guī)伴隨著黨的成立、成長(zhǎng)與成熟而不斷發(fā)展與完善，在明晰行為邊界、加強(qiáng)權(quán)力制約等方面發(fā)揮著規(guī)范功能。

第二，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)對(duì)于法治中國(guó)建設(shè)具有引領(lǐng)功能。引領(lǐng)功能是指制度對(duì)于某一領(lǐng)域社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，能夠?qū)ζ渌鐣?huì)關(guān)系產(chǎn)生示范影響。當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)制度體系相對(duì)完整，成為黨的建設(shè)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范各級(jí)黨組織和全體黨員行為的基礎(chǔ)上，對(duì)社會(huì)整體的規(guī)則意識(shí)、程序意識(shí)、法治意識(shí)等產(chǎn)生積極的示范效應(yīng)，從而影響帶動(dòng)社會(huì)整體法治環(huán)境氛圍提升。以黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)功能視角分析，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，對(duì)于推動(dòng)整個(gè)國(guó)家的法治化進(jìn)程和治理現(xiàn)代化進(jìn)程具有引導(dǎo)功能。因此，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，一方面對(duì)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展起到支持保障作用;另一方面也對(duì)全面依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家起到引領(lǐng)示范作用。

第三，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展具有保障功能。以馬克思主義唯物史觀分析，黨內(nèi)法規(guī)作為上層建筑，亦需要適應(yīng)社會(huì)實(shí)踐基礎(chǔ)。例如：新中國(guó)成立初期，《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》等黨內(nèi)法規(guī)的制定，就是為保證各級(jí)黨組織和黨員更好地執(zhí)行黨的路線、決議和各項(xiàng)方針政策而提供的制度依據(jù)，從著力組織構(gòu)架上健全黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督體系以適應(yīng)實(shí)際需求。隨著社會(huì)不斷發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)制度體系在結(jié)構(gòu)與功能上不斷走向規(guī)范化，在規(guī)范內(nèi)容上不斷完善與健全，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的保障功能?，F(xiàn)階段我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。針對(duì)黨內(nèi)外的變化，尤其是黨內(nèi)現(xiàn)存的問(wèn)題，黨內(nèi)法規(guī)制度體系及時(shí)調(diào)整規(guī)范內(nèi)容，使得門類更加多元、內(nèi)容更加具體、體系更加健全，為管黨治黨提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，亦為黨的路線方針政策貫徹執(zhí)行提供支持保障。

二、制度功能視角下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的制約因素

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)旨在解決黨內(nèi)現(xiàn)存的問(wèn)題，明確黨組織和黨員的工作方向、權(quán)力邊界、行為底線。從黨內(nèi)法規(guī)制度運(yùn)行實(shí)際情況來(lái)看，其內(nèi)容構(gòu)成、遵循意識(shí)、執(zhí)行力度等方面還存在一定的制約因素。

第一，黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)容有待進(jìn)一步完善。黨內(nèi)法規(guī)是社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，屬于上層建筑，應(yīng)當(dāng)立足于社會(huì)實(shí)踐基礎(chǔ)，對(duì)需要調(diào)整的行為和關(guān)系提供相應(yīng)的制度依據(jù)和制度支持。隨著社會(huì)的發(fā)展，黨的執(zhí)政環(huán)境不斷變化，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容需要適應(yīng)相應(yīng)變化。有的需要進(jìn)一步細(xì)化，如《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》中提到的“無(wú)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”、《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中提到的“必要時(shí)”等概念彈性較大，需要完善其內(nèi)涵與外延界定;有的黨內(nèi)法規(guī)之間存在規(guī)范內(nèi)容相互沖突矛盾，需要進(jìn)一步修訂;有的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范內(nèi)容與國(guó)家法律銜接不暢，如紀(jì)法銜接的相關(guān)程序規(guī)定，需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。針對(duì)上述情形，黨內(nèi)法規(guī)需基于世情國(guó)情黨情的變化作出制度建設(shè)的全面回應(yīng)。此外，黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)容的適時(shí)調(diào)整，尚無(wú)明確的制度要求和科學(xué)的長(zhǎng)效機(jī)制，黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性有待加強(qiáng)。

第二，黨內(nèi)法規(guī)制度意識(shí)有待進(jìn)一步提升。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局。從經(jīng)濟(jì)上看，國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)格局加速演變，世界發(fā)展深層次矛盾日益突出。從政治上看，黨的執(zhí)政環(huán)境是復(fù)雜的，影響黨的先進(jìn)性和純潔性的因素亦是復(fù)雜的，要求各級(jí)黨組織及全體黨員須思想一致、行動(dòng)一致，遵守黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，形成黨內(nèi)法規(guī)價(jià)值認(rèn)同，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威。但就實(shí)際運(yùn)行情況而言，尚有進(jìn)步空間。一方面，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的宣傳實(shí)效有待提升，主要表現(xiàn)為宣傳范圍不能及時(shí)覆蓋所有基層黨組織和全體黨員、宣傳角度不能兼顧懲戒與鼓勵(lì)兩方面功能維度、宣傳方式不能結(jié)合形象思維提升感官認(rèn)知等;另一方面，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值認(rèn)同有待提升，主要表現(xiàn)為對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的歷史作用及現(xiàn)實(shí)意義缺乏必要了解，導(dǎo)致不能全面客觀認(rèn)識(shí)黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值。

第三，黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行有待進(jìn)一步強(qiáng)化。從制度功能理論分析，當(dāng)制度不能得以嚴(yán)格執(zhí)行、不能發(fā)揮震懾功能時(shí)，反而容易產(chǎn)生負(fù)面的縱容型示范，直接影響制度制定的初衷。黨內(nèi)法規(guī)亦是如此。首先，實(shí)踐中仍存在黨內(nèi)法規(guī)沒(méi)有執(zhí)行到位的情形。其次，違規(guī)行為的及時(shí)處理有待加強(qiáng)。對(duì)于違反黨內(nèi)法規(guī)的行為，應(yīng)及時(shí)處理并給予相應(yīng)處罰，否則，其所產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)就是制度可以不執(zhí)行、可以被破壞，不僅會(huì)形成“破窗效應(yīng)”，而且更會(huì)嚴(yán)重?fù)p害黨群關(guān)系。再次，執(zhí)行法規(guī)的平等原則需要強(qiáng)化。在黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)針對(duì)行為人主觀過(guò)錯(cuò)、違規(guī)情節(jié)、社會(huì)危害等情節(jié)進(jìn)行綜合判斷，而實(shí)踐中還摻雜著對(duì)行為主體的職務(wù)、社會(huì)地位等不相關(guān)因素的考量標(biāo)準(zhǔn)，這就是違背執(zhí)行法規(guī)平等原則的具體表現(xiàn)。將制度由紙面要求轉(zhuǎn)化為平等執(zhí)行，是制度治黨的重要一環(huán)。進(jìn)一步強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)從文本向?qū)嵺`的轉(zhuǎn)變，是今后黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)工作必須重視的問(wèn)題。

三、制度功能視角下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的優(yōu)化

鞏固并發(fā)展黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成果需要進(jìn)一步強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行實(shí)效，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范功能和社會(huì)功能。

第一，健全黨內(nèi)法規(guī)制度內(nèi)容。制度關(guān)乎根本和長(zhǎng)遠(yuǎn)。針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容缺失、條款沖突等問(wèn)題，須加大統(tǒng)籌力度，理順制度體系，推動(dòng)黨的制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治國(guó)理政的實(shí)際效能。 [1]一是更加重視程序性黨內(nèi)法規(guī)的制定。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)既要注重黨員義務(wù)的履行、黨員權(quán)利的保護(hù)、違規(guī)行為的追究等實(shí)體性內(nèi)容，也要推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)備案、審查、評(píng)估、清理等程序性內(nèi)容。 [2]尤其要重視完善地方黨內(nèi)法規(guī)制定程序、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律的銜接機(jī)制等制度內(nèi)容，協(xié)調(diào)不同黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)聯(lián)條款，及時(shí)、動(dòng)態(tài)清理“落日條款”和“胡子法規(guī)”，從而有針對(duì)性地解決黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)效問(wèn)題、沖突問(wèn)題。二是更加重視黨內(nèi)法規(guī)的針對(duì)性和可操作性。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)以問(wèn)題為導(dǎo)向，尤其是部委法規(guī)和地方法規(guī)應(yīng)結(jié)合本部門或本地區(qū)實(shí)際情況作出具體規(guī)定，解決實(shí)際問(wèn)題。例如，在解決管黨治黨“寬松軟”問(wèn)題上，關(guān)鍵須完善治官治權(quán)方面的法規(guī)制度，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力邊界。三是完善黨內(nèi)法規(guī)獨(dú)特性內(nèi)容。黨的十八屆四中全會(huì)《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確了黨內(nèi)法規(guī)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中的一種特殊類型的法， [3} 黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)符合中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的一般規(guī)律，以中國(guó)特色社會(huì)主義實(shí)踐為基礎(chǔ)。例如，思想建黨與制度治黨結(jié)合是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的獨(dú)特性調(diào)整方式，而相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)制度須構(gòu)架起完整的規(guī)范邏輯閉環(huán)。

第二，強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行實(shí)效。黨內(nèi)法規(guī)制度效能的有效釋放，關(guān)鍵在于執(zhí)行。要狠抓制度執(zhí)行，扎緊制度籬笆，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威。[4]中共中央于2019年9月3日印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，是針對(duì)執(zhí)行問(wèn)題制定的第一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)，表明了狠抓制度執(zhí)行的決心。強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行實(shí)效，確保出臺(tái)一個(gè)就執(zhí)行、落實(shí)好一個(gè)。一是要堅(jiān)持制度面前人人平等。從制度規(guī)范功能的實(shí)現(xiàn)來(lái)看，唯有執(zhí)行制度沒(méi)有例外、沒(méi)有保留，不偏私、不歧視，才能實(shí)現(xiàn)其制度功能。黨內(nèi)法規(guī)制度一經(jīng)形成，就應(yīng)成為規(guī)范黨組織和黨員行為的硬約束，黨的各級(jí)組織和全體黨員必須遵照?qǐng)?zhí)行。因此，黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施過(guò)程中要堅(jiān)持平等原則，維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。二是要提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行依據(jù)的準(zhǔn)確性。在適用黨內(nèi)法規(guī)過(guò)程中，出現(xiàn)兩個(gè)以上執(zhí)行依據(jù)沖突時(shí)，應(yīng)遵循上位黨規(guī)優(yōu)先、特別規(guī)定優(yōu)先原則，選擇適用黨內(nèi)法規(guī)，以達(dá)到準(zhǔn)確適用的目的。三是要發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行制度的表率作用?！饵h政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)針對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部提出了專門要求，明確了黨委主要負(fù)責(zé)人提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的主要職責(zé)。在實(shí)踐中，要進(jìn)一步強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)干部尊規(guī)、學(xué)規(guī)、守規(guī)、用規(guī)，形成一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的示范效應(yīng)，帶動(dòng)全體黨員尊崇和執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)。

第三，加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督問(wèn)責(zé)。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)需以強(qiáng)有力的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制為保障。一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)需以監(jiān)督傳導(dǎo)壓力;發(fā)揮多元監(jiān)督的合力作用，將制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。黨內(nèi)監(jiān)督是監(jiān)督體系的重中之重，除了突出黨內(nèi)監(jiān)督的形式要求，關(guān)鍵還要實(shí)現(xiàn)理念轉(zhuǎn)換，即黨內(nèi)監(jiān)督從有形監(jiān)督到有效監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，從而更好地實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的政治功能。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)需以問(wèn)責(zé)體現(xiàn)紀(jì)律要求，對(duì)于違反黨內(nèi)法規(guī)的黨員，責(zé)任追究首先適用黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行處理后再適用國(guó)家法律。換言之，追究違規(guī)違法者的雙重責(zé)任，且“紀(jì)在法前”，防止對(duì)違反黨紀(jì)的行為疏于紀(jì)律追責(zé)，弱化黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威。并且，強(qiáng)化紀(jì)律追責(zé)所產(chǎn)生的溢出效應(yīng)，客觀上對(duì)整個(gè)社會(huì)的行為規(guī)范產(chǎn)生引領(lǐng)作用，使人們主動(dòng)自覺(jué)地遵守國(guó)家法律以及其他社會(huì)規(guī)范，更好地發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的社會(huì)功能。

第四，提升黨內(nèi)法規(guī)制度意識(shí)。黨內(nèi)法規(guī)制度的切實(shí)施行，需要以健全的體系內(nèi)容為基礎(chǔ)、以有效的制度執(zhí)行為路徑、以有力的監(jiān)督問(wèn)責(zé)為保障，還需要以意識(shí)上的價(jià)值認(rèn)同為持久動(dòng)力。提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的價(jià)值認(rèn)同感：一是要明確認(rèn)知是認(rèn)同的基礎(chǔ)，搭建多元黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)平臺(tái)，為黨員全面了解黨內(nèi)法規(guī)提供學(xué)習(xí)路徑，使其明確權(quán)力邊界與行為界限;二是要充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的懲戒功能與引導(dǎo)功能，使黨員明確行為后果，促進(jìn)黨員形成規(guī)則意識(shí)與程序意識(shí);三是要通過(guò)培訓(xùn)機(jī)制、組織活動(dòng)等方式，強(qiáng)化黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)歷史沿革及現(xiàn)實(shí)意義的全面了解，從感性認(rèn)知上升為理性認(rèn)知，形成自覺(jué)尊崇黨內(nèi)法規(guī)的心理認(rèn)同。行起于知，知然后行。價(jià)值認(rèn)同是各級(jí)黨組織和全體黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)從認(rèn)知到行為的根本性影響要素，只有在提升價(jià)值認(rèn)同的基礎(chǔ)上，才能進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的功能實(shí)現(xiàn)。

加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不僅對(duì)黨員以及黨組織有著直接影響，也對(duì)國(guó)家的穩(wěn)定、社會(huì)的長(zhǎng)治久安、人民的幸福安康有著深遠(yuǎn)的影響，加強(qiáng)相關(guān)理論研究和實(shí)踐探索仍任重道遠(yuǎn)。

基金項(xiàng)目

安徽省委黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)重點(diǎn)課題《制度治黨與政黨治理現(xiàn)代化研究》（QS202042）階段性成果。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介

劉玉勉，中共合肥市委黨校（合肥行政學(xué)院）講師，法學(xué)碩士，研究方向：憲法、黨內(nèi)法規(guī)教學(xué)與研究。

責(zé)任編輯 姜杰