扶貧工程ＰＰＰ模式的法律問(wèn)題及其規(guī)制路徑

劉輝

摘要：扶貧工程PPP模式提高了傳統(tǒng)扶貧資源的配置效率，為脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目建設(shè)爭(zhēng)取到了資金支持，充分激發(fā)了社會(huì)資本活力，拓展了社會(huì)資本精準(zhǔn)扶貧能力，緩解了政府財(cái)政資金壓力。但是，扶貧工程PPP模式也存在一定的法律問(wèn)題，比如缺乏專門(mén)立法、對(duì)社會(huì)資本的評(píng)估和監(jiān)管體系缺失、爭(zhēng)議解決途徑不暢等。應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善扶貧工程PPP模式的相關(guān)法律制度，對(duì)社會(huì)資源加強(qiáng)有效評(píng)估和監(jiān)管，激勵(lì)社會(huì)資本參與扶貧項(xiàng)目，同時(shí)提升社會(huì)資本參與扶貧項(xiàng)目的規(guī)范性、實(shí)效性和可持續(xù)性，為全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略助力。

關(guān)鍵詞：扶貧工程;脫貧攻堅(jiān);PPP;社會(huì)資本;鄉(xiāng)村振興

中圖分類號(hào)：D922.182? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? 文章編號(hào)：1001-862X（2020）04-0156-006

一、問(wèn)題的提出

PPP模式（Public-Private Partnership），即政府和社會(huì)資本合作，是一種能夠有效調(diào)節(jié)社會(huì)公共產(chǎn)品供給能力，讓人民群眾得以享受優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的模式，其主要方式是鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共服務(wù)體系建設(shè)。[1]我國(guó)PPP模式的實(shí)踐始于1984年深圳沙角B電廠項(xiàng)目，并分別于1997年和2003年兩次在全國(guó)范圍內(nèi)掀起PPP的熱潮。[2]2013年11月召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì)提出了“鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”的發(fā)展理念，我國(guó)PPP發(fā)展得以重整旗鼓，2014年也因此被公認(rèn)為我國(guó)的“PPP元年”。2015年11月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）發(fā)布，文件指出，要充分發(fā)揮財(cái)政資金在扶貧開(kāi)發(fā)中的引導(dǎo)作用，積極推廣政府與社會(huì)資本合作等模式，引導(dǎo)企業(yè)設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，運(yùn)用市場(chǎng)化運(yùn)作方式，吸引企業(yè)到貧困地區(qū)從事資源開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)等。

精準(zhǔn)扶貧包括產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)扶貧、醫(yī)療扶貧、教育扶貧、易地搬遷和兜底保障等多個(gè)領(lǐng)域，其中教育扶貧、醫(yī)療扶貧、就業(yè)扶貧和兜底保障等領(lǐng)域依靠政府部門(mén)可基本達(dá)到扶貧目標(biāo)，但對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧和易地搬遷等領(lǐng)域，基于其資金需求量大、建設(shè)周期長(zhǎng)和投資回報(bào)率低等性質(zhì)，僅靠政府部門(mén)財(cái)政資金投入，難以完成扶貧任務(wù)?；诖?，扶貧工程PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。2020年是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、全面建成小康社會(huì)的決勝之年，扶貧工程PPP項(xiàng)目在助力脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施方面起到了重要的推動(dòng)作用。在扶貧工程PPP發(fā)展探索的幾年里，全國(guó)各地區(qū)在扶貧開(kāi)發(fā)實(shí)踐中都或多或少引入了PPP模式，在一定程度上提高了傳統(tǒng)扶貧資源的配置效率，為脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目建設(shè)爭(zhēng)取到了資金支持，部分地區(qū)甚至取得了突出的扶貧成效，提高了社會(huì)資本精準(zhǔn)扶貧能力。但是，在PPP模式下，無(wú)論是風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)、利益共享，還是監(jiān)管評(píng)估，都對(duì)項(xiàng)目的協(xié)同運(yùn)作提出了更高的要求。當(dāng)前，亟須在扶貧工程PPP模式的關(guān)鍵領(lǐng)域，特別是PPP模式立法、社會(huì)資本能力建設(shè)、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制等方面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)政府職能的善治轉(zhuǎn)變、扶貧方式方法的創(chuàng)新，為社會(huì)資本與精準(zhǔn)扶貧融合營(yíng)造優(yōu)越的政策環(huán)境，充分釋放社會(huì)資本的溢出效應(yīng)。[3]本文旨在通過(guò)對(duì)扶貧工程PPP運(yùn)營(yíng)模式的實(shí)踐考察，聚焦扶貧工程PPP運(yùn)營(yíng)中的法律問(wèn)題進(jìn)行探究，并提出相應(yīng)的規(guī)制路徑。

二、扶貧工程PPP模式的主要類型

（一）BOT（Build-Operate-Transfer）模式

BOT模式，即“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓”模式。實(shí)踐中一般通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定社會(huì)資本方，由社會(huì)資本方單獨(dú)或與代表政府部門(mén)的單位共同出資設(shè)立PPP項(xiàng)目公司，由組建的項(xiàng)目公司在PPP項(xiàng)目合同約定的合作期限內(nèi)完成對(duì)項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交等相關(guān)工作，合作期滿后，將項(xiàng)目設(shè)施無(wú)償?shù)匾平唤o政府或其指定機(jī)構(gòu)。典型案例有河南省商丘市寧陵縣扶貧基礎(chǔ)設(shè)施提升PPP項(xiàng)目、陜西省寶雞市陳倉(cāng)區(qū)生態(tài)旅游扶貧PPP項(xiàng)目和河南省南陽(yáng)市內(nèi)鄉(xiāng)縣貧困村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目等。寧陵縣扶貧基礎(chǔ)設(shè)施提升PPP項(xiàng)目主要內(nèi)容為市政工程建設(shè)，包括雨水管網(wǎng)、污水管網(wǎng)和橋涵工程等，項(xiàng)目期限為17年（其中建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)維護(hù)期15年）。該項(xiàng)目由社會(huì)資本單獨(dú)出資成立項(xiàng)目公司，采用“建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓”模式，項(xiàng)目合作期限屆滿后，無(wú)償移交給政府部門(mén)。陳倉(cāng)區(qū)生態(tài)旅游扶貧PPP項(xiàng)目中，由區(qū)政府將部分生態(tài)旅游資源在一定期限內(nèi)（30～40年，其中3～5年為無(wú)償建設(shè)期）交由社會(huì)資本方開(kāi)發(fā)、管理和經(jīng)營(yíng)。景區(qū)建設(shè)完畢投入運(yùn)營(yíng)后，營(yíng)業(yè)收益按照比例在政府部門(mén)和社會(huì)資本方之間進(jìn)行分配（政府方49%，社會(huì)資本方51%），同時(shí)，在合作期限內(nèi)，景區(qū)按照項(xiàng)目合同約定吸納貧困戶就業(yè)，支持并協(xié)助貧困戶發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，合作期限屆滿后，社會(huì)資本方將項(xiàng)目無(wú)償移交給政府部門(mén)。

（二）BOO（Building-Owning-Operation）模式

BOO模式，即“建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)”模式。與BOT模式相同的是，BOO模式也是通過(guò)融合社會(huì)資本進(jìn)行扶貧項(xiàng)目建設(shè)，但其最重要的區(qū)別在于，BOT模式中項(xiàng)目合作期限屆滿后，社會(huì)資本方必須將項(xiàng)目設(shè)施移交給市政府部門(mén)，實(shí)際上項(xiàng)目的自始至終的所有權(quán)都不屬于社會(huì)資本方，而在BOO模式中，項(xiàng)目所有權(quán)無(wú)須移交給政府部門(mén)。典型案例有廣西壯族自治區(qū)河池市巴馬瑤族自治縣國(guó)家儲(chǔ)備林扶貧PPP項(xiàng)目和貴州省遵義市桐梓縣枕泉翠谷森林康體養(yǎng)老中心建設(shè)及旅游扶貧PPP項(xiàng)目等。其中，巴馬縣國(guó)家儲(chǔ)備林扶貧PPP項(xiàng)目公司建立了“林權(quán)抵押+風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金+林業(yè)保險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，兩期累計(jì)獲得了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行共計(jì)300億元的項(xiàng)目貸款，貧困戶通過(guò)向項(xiàng)目公司流轉(zhuǎn)林地、在項(xiàng)目公司務(wù)工等途徑獲得了較為可觀的綜合收益。桐梓縣枕泉翠谷森林康體養(yǎng)老中心建設(shè)及旅游扶貧PPP項(xiàng)目中項(xiàng)目公司在履行了開(kāi)發(fā)、管理和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目設(shè)施后，在項(xiàng)目合作期限內(nèi)，由社會(huì)資本方逐步購(gòu)買政府部門(mén)持有的股權(quán)，最終由社會(huì)資本方單獨(dú)持有項(xiàng)目公司股份，對(duì)項(xiàng)目繼續(xù)進(jìn)行開(kāi)發(fā)、管理和經(jīng)營(yíng)，并取得相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)收益。

（三）其他模式

事實(shí)上，實(shí)踐中絕大多數(shù)的扶貧工程PPP項(xiàng)目采用的都是BOT模式和BOO模式，但從全國(guó)范圍來(lái)看，扶貧工程PPP項(xiàng)目中仍有部分項(xiàng)目選擇了除BOT模式和BOO模式之外的其他模式。例如：BOOT（Build-Owning-Operate-Transfer）、BTO（Build-Transfer-Operate）、TOT（Transfer-Operate-Transfer）和DBT（Design-Build- Transfer）等。其中，BOOT模式即“建設(shè)-擁有-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓”模式，該模式與BOT模式的區(qū)別在于BOOT模式社會(huì)資本方在完成項(xiàng)目建設(shè)后，在一定期限內(nèi)享有對(duì)項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)，期限屆滿后，將項(xiàng)目設(shè)施無(wú)償轉(zhuǎn)讓給政府部門(mén)。BTO模式即“建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng)”模式，其與BOT模式的區(qū)別在于，社會(huì)資本方在完成項(xiàng)目設(shè)施建設(shè)后，即將項(xiàng)目移交給政府部門(mén)，再由政府部門(mén)授予社會(huì)資本方經(jīng)營(yíng)該項(xiàng)目的合同，由社會(huì)資本方在一定期限內(nèi)經(jīng)營(yíng)管理項(xiàng)目設(shè)施。TOT模式即“移交-經(jīng)營(yíng)-移交”模式，該模式與以上幾種模式的區(qū)別在于，項(xiàng)目設(shè)施由政府部門(mén)進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃、融資，并完成建設(shè)，建設(shè)完畢后，通過(guò)簽訂經(jīng)營(yíng)管理合同的方式，將項(xiàng)目移交給社會(huì)資本方進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，合同期限屆滿后，社會(huì)資本方將項(xiàng)目交回政府部門(mén)。DBT模式即“設(shè)計(jì)-建造-移交”模式，該模式下，僅由社會(huì)資本方完成項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)和建設(shè)，完工后將項(xiàng)目移交給政府部門(mén)，由政府部門(mén)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理。

三、扶貧工程PPP模式實(shí)踐中存在的法律問(wèn)題

（一）缺乏專門(mén)立法以致頂層設(shè)計(jì)不足

自《決定》頒布以來(lái)，全國(guó)各貧困地區(qū)陸續(xù)出臺(tái)了相應(yīng)文件，對(duì)扶貧工程PPP項(xiàng)目的開(kāi)展提供了政策依據(jù)，國(guó)家層面也頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）和國(guó)家發(fā)展改革委編制的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》（以下簡(jiǎn)稱《指南》）等政策性、指導(dǎo)性文件。結(jié)合財(cái)政部等國(guó)家機(jī)構(gòu)和各地區(qū)的文件來(lái)看，尚存在以下問(wèn)題，首先，針對(duì)PPP項(xiàng)目的直接立法嚴(yán)重不足，現(xiàn)有的一些規(guī)范性文件位階較低且各地區(qū)關(guān)于類似問(wèn)題的規(guī)定并不統(tǒng)一。其次，現(xiàn)有的政策性、指導(dǎo)性文件內(nèi)容過(guò)于原則性，可操作性較差，尤其對(duì)于政府和社會(huì)資本關(guān)系的界定、合作領(lǐng)域的限制和爭(zhēng)議解決的途徑等重點(diǎn)問(wèn)題，均無(wú)可操作性的規(guī)定。事實(shí)上，實(shí)踐中也確因缺乏統(tǒng)一的扶貧工程PPP項(xiàng)目管理辦法，以至于滋生一系列問(wèn)題，例如，在民營(yíng)資本參與扶貧工程PPP項(xiàng)目的問(wèn)題上，雖然《決定》和《指南》均指出要積極推廣政府和社會(huì)資本合作，但實(shí)踐中，一些地方政府仍然對(duì)民營(yíng)企業(yè)參與優(yōu)質(zhì)扶貧PPP項(xiàng)目設(shè)置障礙，存在項(xiàng)目信息不對(duì)稱、名義招標(biāo)卻私自定標(biāo)和設(shè)置高額的項(xiàng)目保證金等隱形壁壘。此外，項(xiàng)目退出機(jī)制也缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，對(duì)于諸如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療扶貧、教育扶貧等建設(shè)周期長(zhǎng)、項(xiàng)目推進(jìn)難度大的扶貧工程PPP項(xiàng)目，社會(huì)資本方為了合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，大多希望盡早平穩(wěn)地退出項(xiàng)目合作，而政府部門(mén)則傾向于社會(huì)資本方能夠長(zhǎng)期穩(wěn)定地運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，雙方需求存在矛盾，加之缺乏完善的項(xiàng)目退出機(jī)制，在一定程度上影響了扶貧工程PPP項(xiàng)目的穩(wěn)定推進(jìn)。

（二）缺乏過(guò)程銜接規(guī)范以致激勵(lì)性不足

對(duì)于優(yōu)質(zhì)的扶貧工程PPP項(xiàng)目，實(shí)踐中政府部門(mén)或多或少會(huì)對(duì)社會(huì)資本參與設(shè)置隱形壁壘。事實(shí)上，絕大多數(shù)的扶貧工程PPP項(xiàng)目都集中在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療扶貧、教育扶貧領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的扶貧工程項(xiàng)目基本屬于公益屬性，建設(shè)周期長(zhǎng)、資金投入量大、投資回報(bào)率低，部分偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)自然環(huán)境和建設(shè)條件差，加之社會(huì)資本有天然的逐利性，以至于此類項(xiàng)目很難吸引社會(huì)資本參與其中。實(shí)踐中即使社會(huì)資本方參與競(jìng)標(biāo)，由于社會(huì)資本方和政府部門(mén)在項(xiàng)目合同關(guān)鍵問(wèn)題上無(wú)法達(dá)成一致而終止項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)，類似案例屢見(jiàn)不鮮。例如，在云南省文山州廣南縣扶貧公路PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方采購(gòu)連續(xù)與三位成交候選單位的確認(rèn)談判均以失敗告終。[4]除以上因素之外，社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目穩(wěn)定性的擔(dān)憂也在一定程度上影響社會(huì)資本參與扶貧工程PPP項(xiàng)目，具體而言，公益性扶貧工程的投資回報(bào)率事實(shí)上已經(jīng)較低，卻仍然存在政府部門(mén)左右企業(yè)經(jīng)營(yíng)，影響企業(yè)決策，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的公司治理模式流于形式，無(wú)法保證社會(huì)資本的合法權(quán)益。實(shí)踐中還廣泛存在政府和社會(huì)資本合作過(guò)程中，由于合作期限較長(zhǎng)，加之地方領(lǐng)導(dǎo)干部換屆而產(chǎn)生的“新官不理舊賬”行為，在一定程度上也影響了社會(huì)資本的投資熱情，此類政府失信行為會(huì)嚴(yán)重影響扶貧工程PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。[5]

（三）缺乏科學(xué)評(píng)估以致有效監(jiān)管不足

對(duì)扶貧工程PPP項(xiàng)目的實(shí)踐情況開(kāi)展績(jī)效考核，是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、推廣優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的有效手段。利用構(gòu)建全方位監(jiān)督體系與專業(yè)評(píng)估相結(jié)合，協(xié)同考核扶貧工程政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成果是必然選擇。經(jīng)過(guò)實(shí)踐考察發(fā)現(xiàn)，在扶貧工程PPP項(xiàng)目立項(xiàng)、招標(biāo)到最終的運(yùn)營(yíng)和退出階段，均存在政府部門(mén)對(duì)社會(huì)資本的評(píng)估和監(jiān)管體系缺失的情形。例如，河南省南陽(yáng)市內(nèi)鄉(xiāng)縣貧困村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目，當(dāng)?shù)卣暦Q該項(xiàng)目經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的可行性研究和社會(huì)資本方的篩選，確定了某具有雄厚經(jīng)濟(jì)實(shí)力的上市公司作為社會(huì)資本方參與項(xiàng)目建設(shè)，然而在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，政府接到項(xiàng)目施工隊(duì)舉報(bào)，舉報(bào)人稱該上市公司實(shí)際上在未進(jìn)行任何投資的情況下將該項(xiàng)目轉(zhuǎn)包給其他公司，接受公司也在未支付任何項(xiàng)目工程款的情形下，將項(xiàng)目再次轉(zhuǎn)包給當(dāng)?shù)?02個(gè)村的88個(gè)施工隊(duì)，收取施工隊(duì)的工程保證金，要求工程隊(duì)墊資開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)，且違反合同約定，不按期支付工程款和員工工資。接到群眾舉報(bào)后，南陽(yáng)市委進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)查，并給出了調(diào)查結(jié)論，回復(fù)顯示，在該上市公司承接內(nèi)鄉(xiāng)縣貧困村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目后不到半年時(shí)間，即出現(xiàn)重大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和股市動(dòng)蕩，引起了各大銀行的關(guān)注，該項(xiàng)目的融資進(jìn)程受到嚴(yán)重影響。[6]正是由于此類問(wèn)題在實(shí)踐中反復(fù)出現(xiàn)，財(cái)政部和地方各政府也相應(yīng)出臺(tái)了文件，要求開(kāi)展不符合規(guī)定的扶貧工程PPP項(xiàng)目清理工作?？梢园l(fā)現(xiàn)，政府部門(mén)在確定扶貧工程PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的程序和流程并不完備，部分地區(qū)把標(biāo)價(jià)作為首要考慮因素，忽略了對(duì)社會(huì)資本方資歷、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和企業(yè)信用的綜合考察。此外，即使在項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，部分政府部門(mén)亦缺乏對(duì)社會(huì)資本方的監(jiān)督和考核，扶貧工程項(xiàng)目事關(guān)國(guó)家扶貧資金的有效利用，事關(guān)貧困戶的根本利益，并非完成招標(biāo)工作就可以將其完全交由社會(huì)資本方獨(dú)自運(yùn)營(yíng)，若政府部門(mén)切實(shí)履行了監(jiān)督和監(jiān)管職責(zé)，社會(huì)資本方違約層層轉(zhuǎn)包，發(fā)生重大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等嚴(yán)重影響項(xiàng)目推進(jìn)的情形應(yīng)當(dāng)在前期就會(huì)被發(fā)現(xiàn)，政府部門(mén)即可及時(shí)中止項(xiàng)目推進(jìn)，避免產(chǎn)生更大的項(xiàng)目損失。

（四）缺乏操作細(xì)則以致?tīng)?zhēng)議解決效率不足

《意見(jiàn)》和《指南》等政策性和指導(dǎo)性文件對(duì)扶貧工程PPP項(xiàng)目的規(guī)定都過(guò)于原則性，操作性較差，在爭(zhēng)議解決方面也缺乏細(xì)節(jié)規(guī)定，對(duì)扶貧工程PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議的法律適用問(wèn)題、處置程序問(wèn)題并未列明詳細(xì)內(nèi)容。例如，對(duì)于扶貧工程PPP項(xiàng)目合同的性質(zhì)，究竟是屬于民事合同、行政合同或是兼具民行性質(zhì)的合同，理論和實(shí)踐中均無(wú)一致意見(jiàn)，這也將導(dǎo)致在政府部門(mén)和社會(huì)資本方履行項(xiàng)目合同中發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，圍繞法律適用和訴訟程序的選擇問(wèn)題可能會(huì)產(chǎn)生新的糾紛。此外，關(guān)于爭(zhēng)議處理方式，實(shí)踐中對(duì)于究竟選擇訴訟程序還是非訴程序同樣也未形成統(tǒng)一意見(jiàn)。有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于扶貧工程PPP項(xiàng)目，基于其公益性質(zhì)，并兼顧貧困戶的合法權(quán)益，在政府部門(mén)和社會(huì)資本方發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，宜采取平等協(xié)商、專家仲裁等方式解決。[7]也有學(xué)者認(rèn)為，政府部門(mén)和社會(huì)資本方發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，無(wú)論是通過(guò)訴訟途徑還是非訴途徑，都很難有效解決爭(zhēng)議。為避免政府部門(mén)和社會(huì)資本方因項(xiàng)目合作發(fā)生爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)通過(guò)更為嚴(yán)格的事前深入調(diào)研、事中過(guò)程監(jiān)管以及事后專業(yè)評(píng)估等手段提高扶貧工程PPP項(xiàng)目可行性，而不是僅依靠事前形式上的行政許可等審批手段確定社會(huì)資本方后即放松對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督和監(jiān)管，以至于雙方之間產(chǎn)生爭(zhēng)議。[8]

四、扶貧工程PPP模式的法律規(guī)制路徑

（一）及時(shí)增加專門(mén)立法的供給

堅(jiān)實(shí)的法律制度保障是扶貧工程PPP模式穩(wěn)健推進(jìn)的重要保證，能夠提高社會(huì)資本方參與扶貧工程PPP項(xiàng)目的積極性，明確法律責(zé)任和爭(zhēng)議解決途徑。首先，應(yīng)當(dāng)加快我國(guó)PPP模式的立法進(jìn)程，只有在PPP模式的監(jiān)管立法較為完備的前提下，才有可能進(jìn)一步依照扶貧工程的特殊性，細(xì)化法律規(guī)定，協(xié)調(diào)好相關(guān)部門(mén)的法律職責(zé)，統(tǒng)籌推進(jìn)扶貧工程PPP項(xiàng)目進(jìn)程。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有的國(guó)家層面和各地區(qū)自行頒布的扶貧工程PPP項(xiàng)目相關(guān)法律文件進(jìn)行梳理，對(duì)于國(guó)家層面的指導(dǎo)文件，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，各地區(qū)可根據(jù)自身地理區(qū)位因素和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在國(guó)家層面的法律規(guī)定基礎(chǔ)上進(jìn)行變通規(guī)定，強(qiáng)化現(xiàn)有法律體系與PPP項(xiàng)目推廣和應(yīng)用之間的銜接和協(xié)調(diào)。此外，對(duì)于扶貧工程PPP項(xiàng)目可通過(guò)制定統(tǒng)一管理制度及相關(guān)優(yōu)惠政策予以規(guī)范。在土地、稅收、投資、信用貸款、審批手續(xù)等方面給予政策支持的同時(shí)，政府部門(mén)還可以通過(guò)制定推動(dòng)貧困地區(qū)PPP項(xiàng)目建設(shè)的相關(guān)規(guī)章制度，營(yíng)造優(yōu)良的扶貧工程PPP項(xiàng)目投資和制度環(huán)境，提升社會(huì)資本方參與扶貧工程PPP項(xiàng)目的積極性。與此同時(shí)，通過(guò)推動(dòng)扶貧工程PPP項(xiàng)目相關(guān)法律制度的完善，有利于明確政府部門(mén)和社會(huì)資本方在項(xiàng)目合作進(jìn)程中的權(quán)利義務(wù)，更好地發(fā)揮政府作為扶貧工程PPP項(xiàng)目監(jiān)督者和合作者的角色作用，為社會(huì)資本方吃下一顆“定心丸”，充分激發(fā)社會(huì)資本參與扶貧工程PPP項(xiàng)目建設(shè)的積極性，進(jìn)而提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，更好地實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)資本參與扶貧工程PPP項(xiàng)目建設(shè)的引導(dǎo)和推動(dòng)作用。

（二）深化協(xié)同規(guī)則之間的銜接

如前文所述，對(duì)于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療扶貧、教育扶貧等領(lǐng)域的扶貧工程PPP項(xiàng)目，多種因素決定了其對(duì)社會(huì)資本的吸引力較低，但并非建設(shè)周期長(zhǎng)、資金投入量大的項(xiàng)目都沒(méi)有投資價(jià)值，即使投資回報(bào)率較低，但畢竟扶貧工程項(xiàng)目兼具公益性質(zhì)，社會(huì)資本方也會(huì)考慮項(xiàng)目本身對(duì)企業(yè)信譽(yù)和形象的影響，只要項(xiàng)目有一定收益，且能夠給企業(yè)樹(shù)立正面形象，社會(huì)資本方也會(huì)拋出橄欖枝。綜合來(lái)看，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)設(shè)定一定優(yōu)惠性政策，在保證項(xiàng)目順利實(shí)施的情況下，為企業(yè)爭(zhēng)取一定的項(xiàng)目收益。通過(guò)設(shè)置寬松的稅收優(yōu)惠對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行政策傾斜，一方面，可延長(zhǎng)企業(yè)所得稅優(yōu)惠期限，主要原因在于，扶貧工程多屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，而國(guó)家對(duì)于該領(lǐng)域的企業(yè)設(shè)置了“三免三減半”的稅收優(yōu)惠政策，如果能在優(yōu)惠期限上加以延長(zhǎng)，將會(huì)有效調(diào)動(dòng)社會(huì)資本方參與扶貧工程PPP項(xiàng)目的積極性。另一方面，在項(xiàng)目融資環(huán)節(jié)，也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大對(duì)社會(huì)資本融資的稅收優(yōu)惠力度，目前，對(duì)于銀行貸款和融資租賃等融資方式，國(guó)家并未給予企業(yè)力度較大的稅收優(yōu)惠政策，有關(guān)資產(chǎn)支持證券類的融資方式甚至并未提供明確的稅收優(yōu)惠政策。政府如果能夠在融資稅收政策方面，為社會(huì)資本方提供力度較大的優(yōu)惠，將會(huì)顯著提高企業(yè)參與扶貧工程PPP項(xiàng)目的積極性。

此外，在項(xiàng)目收益分配上也應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)資本方給予一定傾斜。扶貧工程PPP項(xiàng)目本身具有較為明顯的公益性質(zhì)，項(xiàng)目本身投資回報(bào)率普遍較低，若政府部門(mén)在收益分配上設(shè)置不合理的要求，則更會(huì)降低社會(huì)資本方進(jìn)入項(xiàng)目的積極性。故在保證項(xiàng)目順利實(shí)施的情形下，可適當(dāng)在項(xiàng)目收益方面對(duì)社會(huì)資本方給予一定傾斜。

（三）提升科學(xué)評(píng)估對(duì)監(jiān)管的助力

實(shí)踐中，政府部門(mén)在確定扶貧工程PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本合作方時(shí)，往往過(guò)于看重標(biāo)價(jià)，忽視了對(duì)社會(huì)資本方資歷、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和企業(yè)信用的綜合考察。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，缺乏對(duì)社會(huì)資本方的監(jiān)督和監(jiān)管，難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并排除項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，在一定程度上損害了國(guó)家利益和貧困戶的切身利益?；诖?，應(yīng)當(dāng)通過(guò)以下方式構(gòu)建政府部門(mén)對(duì)社會(huì)資本的評(píng)估和監(jiān)管體系。首先，在項(xiàng)目招投標(biāo)階段，應(yīng)當(dāng)科學(xué)研究、制定項(xiàng)目招投標(biāo)指導(dǎo)文件，將合作方式、合作內(nèi)容、項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、利益分配和責(zé)任負(fù)擔(dān)嚴(yán)格細(xì)化，形成操作性較強(qiáng)的指導(dǎo)文件。篩選項(xiàng)目合作方時(shí)，結(jié)合評(píng)標(biāo)專家組成員意見(jiàn)，綜合考慮社會(huì)資本方資歷、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和企業(yè)信用，切忌僅關(guān)注標(biāo)價(jià)，合理確定合適的項(xiàng)目合作方。其次，在項(xiàng)目合作過(guò)程中，建立全方位監(jiān)管體系，關(guān)注項(xiàng)目推進(jìn)進(jìn)程的同時(shí)，也要關(guān)注社會(huì)資本方經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)社會(huì)資本方經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地提出關(guān)于合作項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)建議和意見(jiàn)，發(fā)現(xiàn)不利于項(xiàng)目推進(jìn)的因素時(shí)，及時(shí)要求社會(huì)資本方限期解決問(wèn)題，對(duì)于產(chǎn)生嚴(yán)重經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)資本方，應(yīng)當(dāng)及時(shí)研究確定是否變更或解除項(xiàng)目合作合同。[9]最后，應(yīng)當(dāng)建立完善的第三方評(píng)估體系，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)進(jìn)行獨(dú)立的第三方評(píng)估，彌補(bǔ)政府監(jiān)督的不足，促進(jìn)扶貧工程PPP項(xiàng)目穩(wěn)健發(fā)展。

（四）著力促進(jìn)爭(zhēng)議解決的實(shí)效

扶貧工程PPP模式的主要目的在于緩解政府財(cái)政資金壓力，拓寬社會(huì)資本參與精準(zhǔn)扶貧的渠道，提高傳統(tǒng)扶貧資源的配置效率?；诖耍蜕鐣?huì)資本方發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)當(dāng)秉承促進(jìn)政府公共職能正常履行、保障社會(huì)公共利益如期兌現(xiàn)和保護(hù)社會(huì)資本合法權(quán)益的原則，選擇有效、高效的途徑化解糾紛。政府和社會(huì)資本方發(fā)生爭(zhēng)議的解決途徑無(wú)非訴訟途徑和非訴途徑，綜合看來(lái)，訴訟途徑耗費(fèi)的人力、物力成本較高，不利于政府和社會(huì)資本方在貧困戶心中樹(shù)立良好形象。非訴訟途徑包括平等協(xié)商、仲裁等方式，通過(guò)非訴途徑解決糾紛效率相較于訴訟途徑更為靈活、高效。在政府和社會(huì)資本方發(fā)生糾紛時(shí)，可優(yōu)先通過(guò)非訴途徑進(jìn)行。當(dāng)然，若雙方選擇通過(guò)司法途徑解決糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)遵循法律規(guī)定和當(dāng)事人意愿，及時(shí)依法作出裁判。但值得提出的是，人民法院在辦理此類案件時(shí)，可以將庭前調(diào)解設(shè)定為必經(jīng)程序，經(jīng)調(diào)解仍無(wú)法解決糾紛的，則通過(guò)開(kāi)庭審理的方式作出裁判。

五、結(jié) 語(yǔ)

扶貧工程PPP模式是提高傳統(tǒng)扶貧資源配置效率，緩解財(cái)政資金扶貧壓力，構(gòu)建社會(huì)化大扶貧格局的重要方式。繼《決定》發(fā)布以來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)掀起了扶貧工程PPP項(xiàng)目推廣的浪潮，為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供了重要的資金保障，部分地區(qū)甚至取得了突出的扶貧成效。PPP模式下的扶貧工程建設(shè)是一種有效、高效、長(zhǎng)效的實(shí)施方案，能夠節(jié)約財(cái)政資金，幫助貧困戶穩(wěn)定脫貧，繼而加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，走中國(guó)特色社會(huì)主義鄉(xiāng)村振興道路。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善扶貧工程PPP模式的相關(guān)法律制度，多措并舉提升扶貧工程PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。同時(shí)，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)扶貧工程PPP項(xiàng)目事前、事中和事后的評(píng)估和監(jiān)管體系，創(chuàng)新政府部門(mén)和社會(huì)資本雙方爭(zhēng)議解決途徑，促進(jìn)扶貧工程PPP項(xiàng)目穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)貧困人口穩(wěn)定脫貧、長(zhǎng)效脫貧、不返貧，繼而為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略助力。

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（責(zé)任編輯 吳 楠）