“三權分置”背景下宅基地使用權轉讓的制度思考

關鍵詞 宅基地使用權 “三權分置” 轉讓

作者簡介：陳宇環(huán)，福建警察學院，講師，研究方向：民商法。

中圖分類號：D922.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.08.101

隨著我國城鄉(xiāng)一體化進程的加快，改革完善宅基地制度，成為我國當下農(nóng)村改革領域的重點。自十八屆三中全會以來，中央以完善宅基地用益物權，凸顯宅基地使用權財產(chǎn)屬性為導向不斷為該權利的自由轉讓解禁松綁，逐步放寬以農(nóng)戶閑置宅基地為主的建設用地使用權的轉讓等多種形式的流轉。在2015年宅基地改革試點區(qū)義烏率先探索“三權分置”后，2018年中央一號文件正式提出了宅基地“三權分置”的制度安排，[1]突破當前制度下的所有權、使用權“二權” 模式，增設資格權，并允許使用權在非本集體經(jīng)濟組織成員間轉讓。由此，政策領域對宅基地的權利界定已逐步放開，也引起了學術界的廣泛關注。但在放活宅基地使用權的實踐中，因當前法律制度的制約，全國宅基地試點地區(qū)的改革仍較謹慎。2019年中央一號文件也提出進一步拓展宅基地改革試點范圍與試點內(nèi)容，完善制度設計，更有效的推動宅基地使用權轉讓等多種形式的流轉。[2]因此，對宅基地使用權轉讓的制度設計展開研究，應屬當前深化宅基地改革的重要任務。著力對其轉讓應遵循的基本原則和規(guī)范給予合理設計，希冀利于防范轉讓制度運行后可能引致的風險。

一、宅基地使用權轉讓的基本原則

宅基地使用權的轉讓也屬于法律行為的一類，故而一般民事法律行為均應遵循的諸如平等、公平等基本原則也適用于宅基地使用權的轉讓。結合我國當前土地制度改革的社會條件，在逐步置重土地財產(chǎn)屬性的背景下，在宅基地使用權轉讓中應尤其強調(diào)遵循以下原則：

第一，權屬清晰。立法已經(jīng)明確宅基地使用權的屬性，屬于所有權派生下的用益物權。在對其轉讓的行為中，極可能涉及多方主體的利益，如果缺少對使用權權利本身權屬權限的清晰界定，則不可避免的易引發(fā)各主體之間的諸如關于收益分配等的糾紛。因此，在宅基地使用權的轉讓中應首先確保權屬清晰的原則。具體而言應著重把握兩個方面，一是在宅基地使用權初始取得和轉讓之前則應明確其權利主體、權利期限以及其位置、面積等必要信息，并且應按照相關登記管理辦法予以登記造冊;二是允許使用權的轉讓的本意是對宅基地財產(chǎn)屬性的彰顯，但在“三權分置”的制度框架下，對此種以同一客體為對象的各種產(chǎn)權分離、分割時，則應當嚴格規(guī)定各自的邊界，否則易導致相互侵犯權利的行為，引起產(chǎn)權關系的混亂，不利于使用權交易。因此，明晰產(chǎn)權需要在確權基礎上，合理界定宅基地的資格權與使用權的邊界，保證資格權公平與宅基地使用的有效性。

第二，遵循自愿。宅基地使用權屬于我國民法物權法中明確規(guī)定的一類用益物權，在民法私法屬性下，其不可避免的也具備私權屬性，并且由于土地資源的稀缺性，其還具備重要的財產(chǎn)價值。私權的行使必然以自愿原則為基礎，其財產(chǎn)價值的實現(xiàn)也必然蘊涵著自由的實現(xiàn)。由于以往的宅基地制度公法管理色彩較為濃厚，因此在新形勢的“三權分置”的制度框架下，則需強調(diào)其轉讓應遵循自愿原則。對權利主體而言，能夠在其自身理性判斷的基礎上，通過自由的行為行使相應的完整的權能，進而可以自主地并且排除國家或者其他主體的非法干預地參與市場交易。[3]具體而言，遵循自愿的原則意味著宅基地使用權主體有權自行決定是否轉讓、轉讓相對方以及自由協(xié)商確定轉讓合同的具體權利和義務，強調(diào)在轉讓中排除行政管理等公法屬性上不合理的干預。

第三，干預適度。土地作為稀缺資源，其牽涉利益眾多，即便市場經(jīng)濟的發(fā)展和構建城鄉(xiāng)一體化體制機制的現(xiàn)實需求需要對宅基地使用權制度作出及時有效的改革予以回應，但這種改革必定不是一蹴而就，而應當是隨著實際情況和條件的變化適時調(diào)整。在改革的過程中，既要確立以遵循自愿為基礎，又應明確當允許國家和集體對使用權的轉讓予以合理適度的干預和監(jiān)管，以此保障相關制度的改革循序漸進的推進，穩(wěn)定土地市場的秩序。國家對宅基地使用權轉讓的干預程度隨著改革的深化和集體組織自治管理水平的提升而逐步降低，比如現(xiàn)階段改革初期宅基地使用權轉讓的基本條件可主要由國家干預統(tǒng)一設定;但隨著改革的深化和集體組織自治管理水平的提升，宅基地使用權的轉讓條件則回歸至所有權人集體組織自行設定，國家主要進行土地規(guī)劃、用途管制等方面的輔助監(jiān)管。

二、宅基地使用權轉讓的主體

在“三權分置”的背景下，宅基地使用權的轉讓逐步松綁，其私權屬性和財產(chǎn)屬性日益凸顯。作為私權，應明確合法取得使用權的主體均可行使相應完整的用益物權，均可作為平等的轉讓人。雖有部分學者認為允許宅基地使用權的轉讓可能導致農(nóng)民流離失所，喪失基本生存保障，因此主張在對轉讓主體設定條件時應對轉讓人為農(nóng)民的設定特別條件，例如要求其能夠證明已在農(nóng)村或城鎮(zhèn)擁有其他產(chǎn)權完整的住房。[4]但這種考量可謂是過于憂慮，其邏輯基礎仍然是認為農(nóng)民極有可能對自身利益欠缺理性安排。然而這種邏輯基礎與歷史經(jīng)驗是不相符合的，創(chuàng)造歷史的本就是廣大的人民群眾。當涉及自身的利益時，農(nóng)民群體的思量自然比“理性”的設計者們更為理性，其也更為關注和追求自身的發(fā)展。因此，在城鄉(xiāng)二元戶籍結構逐步消除的背景下，宅基地使用權的轉讓主體應不再受身份的限制。相應地，為促進市場交易和優(yōu)化資源配置，提高農(nóng)村土地利用效率，使用權轉讓中的受讓人也不應再有身份性的限制，也應容許其他集體組織成員和有需求有條件的城鎮(zhèn)居民成為受讓人。

在宅基地使用權轉讓的法律行為中，國家也必然以各類型公權力機關的身份參與其中。但應當明確的是，國家參與其中的目的是為了維護公共利益和保障宅基地使用權的利用及轉讓穩(wěn)定有序的進行，而非作為交易主體獲得相應收益的分配。具體而言，一方面，國家作為公共利益的守護者和監(jiān)督者，可以限定宅基地使用權轉讓相關的條件，比如應遵循用途管制;另一方面，國家也需避免過度干預，尊重使用權轉讓真正的主體即轉讓方和受讓方自身的意愿，逐步使宅基地使用權的利用及轉讓符合市場化的要求。

三、宅基地使用權轉讓的客體

在“三權分置”的制度安排下，逐步松綁后的宅基地使用權作為主流交易市場較為新興的用益物權，應當明確其進入自由交易市場的基本條件，利于保障土地制度和社會秩序的穩(wěn)定。

首先，明確宅基地使用權在性質(zhì)上屬于一種具備完整權能的附期限的用益物權。作為我國民法明確規(guī)定的一種用益物權，宅基地使用權的權利內(nèi)容本就包含對標的物的占有、使用和收益，而對其的處分權利則限定為對使用權本身，[5]而非對集體所有的宅基地而言。在“三權分置”的制度安排下，宅基地使用權的財產(chǎn)屬性逐漸凸顯，社會現(xiàn)實需要其逐步回歸于正常的市場交易秩序，那么在轉讓制度中還原和明確其本應包含的占有、使用、收益和處分的權能也是應有之義，給予其與建設用地使用權等他物權同等的基本的權能。因此，為保障使用權轉讓的秩序和轉讓主體的正當權益，在對原農(nóng)戶資格權予以保留的基礎上，應通過制定相關轉讓辦法和完善產(chǎn)權登記辦法，對宅基地使用權轉讓的程序、條件、收益分配、用途規(guī)劃等多方面進行規(guī)范。[6]此外，宅基地使用權作為用益物權其本身是有期限限制的，那么被轉讓的使用權也自然需繼續(xù)遵循其初始取得時即被賦予的權利期限，轉讓后的權利期限仍應在原權利存續(xù)期限范圍內(nèi)。

其次，所轉讓的宅基地使用權應符合國家有關的土地利用規(guī)劃以及村鎮(zhèn)建設規(guī)劃，符合用途管制。雖然宅基地使用權具備私權屬性，但自由應當包含正義的因子，任何民事主體在追求自身利益時均應兼顧社會公共利益，因此，對該權利的利用及轉讓也應設定不損害公共利益、不破壞土地資源的邊界。國家為保障土地資源和對土地相關的公共利益的維護，基本做法則是制定相關的利用規(guī)劃，并對土地利用予以管制。因此，宅基地使用權轉讓所涉及的合同內(nèi)容均應符合國家土地利用規(guī)劃和當?shù)氐拇彐?zhèn)建設規(guī)劃。同時，為保護耕地和土地資源的良性利用，不論權利主體是否變更，其宅基地使用權均應明確在權利存續(xù)期間均應符合用途管制要求。并且未經(jīng)建設管理部門的規(guī)劃和批準，不允許私自新建、改建或者重建建筑物。

最后，所轉讓的宅基地使用權應滿足權屬明晰并且相關權利已經(jīng)依法完成登記。在“三權分置”的制度框架下，宅基地使用權所涉及的權屬利益較之前“二權”結構更為復雜，更易引發(fā)糾紛。因此，能夠進入自由市場進行交易的使用權必須先厘清自身的權屬界限，包括界址、期限、面積等基本信息都應當明確，并且已經(jīng)過相關管理部門依法確權登記。而且通常轉讓宅基地使用權時，會連帶一并轉讓其上所建造的房屋。因此，作為共同交易的客體，其上房屋的權屬也應當是明晰并取得合法權屬證明的。

此外，尚需注意的是，雖然通常轉讓宅基地使用權時會連帶一并轉讓其上所建造的房屋，但并不意味著，宅基地使用權的轉讓必須在其上有房屋且和該房屋一并轉讓的前提下才可發(fā)生，也應當允許未建造房屋的情形進入市場交易。究其原因，宅基地使用權作為一項用益物權，其權利本身并未有何特別缺陷，其作為一項獨立的權利與其上的房屋均具有同等的可轉讓性，而并非附屬于房屋所有權。如果強行設定宅基地使用權轉讓的條件之一是其上必須有建造房屋，那么，可預見的是權利主體的逐利心理可能促使其通過建設質(zhì)量低下且非長期性的房屋來達到交易的條件。此舉無疑是更易造成資源浪費，阻礙土地資源的市場化配置。

參考文獻：

[1]李麗，呂曉，張全景.“三權分置”背景下宅基地使用權流轉的法學視角再審視[J].中國土地科學，2020（3）：16.

[2]周江梅，黃啟才，曾玉榮.“三權分置”背景下農(nóng)戶宅基地使用權流轉的改革思考[J].重慶社會科學，2020（1）：28.

[3]張玉敏.民法[M].北京：高等教育出版社，2007：29.

[4]王崇敏.宅基地使用權制度現(xiàn)代化構造[D].武漢：武漢大學，2013.

[5]崔建遠.物權：規(guī)范與學說——以中國物權法的解釋論為中心（下冊）[M].北京：清華大學出版社，2011：488.

[6]童強.農(nóng)村土地制度改革試點工作存在的瓶頸及建議——重慶市大足區(qū)改革試點實踐[J].重慶行政，2020（2）：43-45.