中小學校內部督導制度的現實意義與基本要義

胡四龍

摘? ? 要： 國家教育督導委員會辦公室提出“建立學校視導員制度，加強學校內部督導工作”，但中小學校督導員（視導員）制度仍處于概念層面。督學責任區(qū)制度的建立使教育督導的觸角得到延伸、陣地有所前移，但督學責任區(qū)的性質比較模糊、目標定位過于理想化，致使功能發(fā)生異化與擴大化。建立學校內部督導制度，明確學校督導員的崗位性質、職責與權限，完善學校內部督導規(guī)程，使學校形成自我診斷、自我完善的內部督導機制，能有效激發(fā)學校自主發(fā)展、主動發(fā)展的內驅力。

關鍵詞： 中小學校? ? 內部督導? ? 督學責任區(qū)? ? 學校督導員

督政、督學與評估監(jiān)測是教育督導的主要職能，縣級教育督導堅持督政與督學并重、以督學為主的原則，中小學校教育工作是縣級教育督導的主要內容。2010年開始實行的督學責任區(qū)制度，使教育督導更加貼近學校工作，但還沒有扎根于學校，尚難以融入學校工作的真實過程和內在因素，難以激發(fā)學校自主發(fā)展、主動發(fā)展的內驅力。2014年，國家教育督導委員會辦公室在《深化教育督導改革轉變教育管理方式的意見》中提出“建立學校視導員制度，加強學校內部督導工作”[1]，但學校督導員（視導員）制度基本仍處于概念層面，工作職責、權限、規(guī)程等比較模糊。建立并完善學校內部督導制度，才能真正夯實教育督導工作基礎，促進學校形成自我完善和自我發(fā)展能力。

一、當前學校督導制度存在的局限與缺陷

學校教育督導工作體制機制仍處于健全和完善之中，尚存在亟待化解的矛盾和問題。當前的教育督導體系僅限于縣級及以上層面，有的地方雖提出了“建立省、市州、縣市區(qū)三級督學責任區(qū)”，但學校教育督導過于倚重督學責任區(qū)，對督學責任區(qū)功能定位過于理想化，導致督學責任區(qū)工作職能的異化和擴大化，忽略學校內部督導制度建設。

（一）教育督導成為學校工作的外賦內容，沒有成為學校工作的內在需要。

通過學校辦學水平評估、督學責任區(qū)等學校督導制度的推行，中小學校教育督導工作得到明顯加強，但這些制度的主要實施者為縣級及以上教育督導機構，學校只是被動的督導對象，并不是積極的參與者和合作者，更不是教育督導的主動實施者。一些中小學校對教育督導的認識是對學校進行監(jiān)督檢查和評估驗收，是一種單向的（上對下）、強制的、外賦的工作內容。一些學校既不認同“促進學校發(fā)展”的教育督導功能，又不認為督導是學校發(fā)展的內在需要。基于這種認識，一些學校對教育督導的態(tài)度普遍比較冷淡，甚至存在抵觸思想，學校教育督導仍不得不依靠教育行政的強制推動。督導越多越勤，越失去督導的屬性和本來目的，一些學校的消極抵觸情緒越明顯，從而陷入看上去難以化解的“魔咒”。

（二）督學責任區(qū)性質模糊和目標過于理想化，導致職能異化與擴大化。

督學責任區(qū)制度于2010年前后在湖南等地開始實施，2012年左右在全國推行，教育督導的觸角得到延伸、陣地有所前移，使教育督導更加貼近學校教育，確是教育督導的一大進步。但是，督學責任區(qū)制度的性質、目標定位仍比較模糊，某些制度設計過于理想化，體制機制方面的矛盾在實踐中逐漸顯現出來。

1.督學責任區(qū)的性質模糊。國家教育督導條例及其他教育法律法規(guī)從未將督學責任區(qū)列為一種機構，在行政干部和事業(yè)單位專業(yè)技術人員序列中也從未將督學列為一個類別。督學責任區(qū)的性質是教育督導的一項工作制度，與其他諸如衛(wèi)生責任區(qū)、治安責任區(qū)等制度在性質上并無本質區(qū)別。教育督導條例及相關文件明確指出，責任區(qū)督學由縣級及以上教育督導機構聘任，實行三年一屆的聘任制[2]，說明責任區(qū)督學崗位并不要求專職和編制，崗位性質也與其他各類責任區(qū)的管理員、監(jiān)督員一樣，屬于聘用人員。按照3所—5所學校（幼兒園）需安排一名督學的要求，一個中等縣一般有100所以上學校、150所以上幼兒園，至少需要安排50名督學，安排專職督學實際上是擠占教師崗位編制，本身就是違規(guī)行為。

2.督學責任區(qū)的目標定位過于理想化。某些教育督導部門領導和督導專家樂觀地認為，建立督學責任區(qū)可以實現對學校督導“三全”（全覆蓋、全方位、全過程）目標，希望通過實施督學責任區(qū)制度實現教育督導與學校工作的無縫對接[3]。督學責任區(qū)工作相關文件關于責任區(qū)督學隨訪督導的頻次有明確要求，如：對責任區(qū)內學校開展經常性督導每學期不少于2次，責任區(qū)督學對學校開展隨訪督導每月不少于2天，每學期對責任區(qū)內學校至少開展1次督導。這些規(guī)定要求責任區(qū)督學隨訪督導應把握好程度與限度，要求督導工作既不能缺位又不能越位，既要對學校工作有計劃實施督導，又不能對學校正常工作造成干擾，更不能損害學校的辦學自主權。且不論“三全”目標定位是否符合教育督導的法規(guī)要求、根本宗旨和基本特征，從實踐方面看也不現實，責任區(qū)督學不是學校內部人員，也不是學校常駐人員，不可以、也不可能全程置身學校，故而很難實現所謂的“三全”督導目標。

3.督學責任區(qū)的功能發(fā)生異化與擴大化。為了力求實現督學責任區(qū)的“三全”理想，有的地方將督學責任區(qū)衍變成一級教育行政管理機構或教育行政部門的派出機構，分設各地的督學責任區(qū)不僅有辦公場所、工作人員、工作經費，而且對責任區(qū)內學校的人員、經費、教學活動等均可節(jié)制，甚至具有教育資源的直接調配權和教育教學事務的直接管理權，對責任區(qū)內學校行使審查、監(jiān)管的行政職能而不是發(fā)揮督促、指導、評估監(jiān)測的督導功能。事實上，將督學責任區(qū)衍變成工作機構，安排大量的專職督學，大幅增加督導頻次，一些地方并沒有明顯提高督學成效。要么“無事找事”，更多的插手學校管理，甚至直接組織教學活動，客觀上對學校工作造成了干擾;要么“無所事事”，設立督學責任區(qū)，專職督學成為“分流”年紀偏大、富余的學校行政領導的渠道。

二、完善中小學校內部督導制度的現實意義

（一）學校教育督導需要解決“最后一公里”問題。

中小學校教育督導的實施終端不是縣級教育督導機構及教育督導機構設置的督學責任區(qū)，而是中小學校。不應將學校只視為督導對象，應該讓學校同時成為教育督導的主動參與者和實施者。解決學校教育督導“最后一公里”問題，關鍵在于建立學校內部督導制度，使學校形成自我診斷、自我矯正、自我完善、自我發(fā)展與主動發(fā)展的內部督導機制，使教育督導成為學校發(fā)展的內在需求。

（二）實現學校工作全覆蓋、全方位、全過程督導的基礎和關鍵在于建立健全學校內部督導制度。

督學責任區(qū)在推進學校督導全面和深入開展方面發(fā)揮著不可或缺、不可替代的作用，較好地解決了教育督導機構人少事多而很難觸及學校工作的問題，使教育督導搭建起政府、社會與學校之間的溝通橋梁。對于學校發(fā)展而言，教育督導機構及督學責任區(qū)開展的督導都是外部推動因素;從責任區(qū)督學的工作性質和學校工作實際來看，督學責任區(qū)范圍不宜過大，開展隨訪督導的頻次不能過密，也不可能對學校工作實施全方位、全過程督導。只有建立學校內部督導制度才能形成學校發(fā)展的內部驅動力，只有學校主動開展內部督導，方可實現對學校工作督導的“三全”目標。

（三）建立并完善學校內部督導制度是推進教育督導信息化的現實需要。

教育督導信息化不僅豐富、創(chuàng)新了督導手段和方式，還促進提高了教育督導的效率和效果。譬如，湖南省在示范性普通高中實行了網絡督導評估，學校通過網絡平臺及時上傳工作資料，督導專家通過網絡平臺對學校工作進行指導、評估，教育督導機構定期發(fā)布督導通報，改變了以往幾年一輪實地評估的方式，極大地提高了工作成效。學校教育督導是對學校工作的全面督導，學校需要提供、上傳的內容涉及多個方面、多個層面，信息量很大，且要求數據精準、內容翔實。在信息化背景下，學校必然需要設立專門的督導工作崗位，完善學校內部督導制度。

三、學校內部教育督導制度的基本要義

（一）學校內部督導為學校教育督導制度的有機組成。

通過構建教育督導機構、督學責任區(qū)、學校督導室（督導員）三級督導網絡，并以此為基礎完善學校督導工作體制，形成統(tǒng)籌有力、協(xié)調有序、職能明確、運行高效的督導工作機制，使外推力與內驅力形成合力，教育督導才能實現促進學校發(fā)展的終極目標。教育督導機構（特別是縣級教育督導機構）是學校教育督導的統(tǒng)籌者、組織者、督促者、指導者，負責制訂區(qū)域內學校教育督導規(guī)劃、制度、評估標準、指導要點，組織開展區(qū)域內學校的綜合督導、專項督導。督學責任區(qū)按照教育督導機構的安排和要求，對學校工作開展隨訪督導，及時向學校反饋意見、建議和向教育督導機構反映學校工作情況。學校督導室（督導員）按照上級督導部門要求和學校工作規(guī)劃、制度，負責制訂學校內部督導計劃、標準，對學校各部門、各類崗位人員履行職責、完成任務情況進行督查、評估，及時向校長或校委會反映情況、提出建議。

（二）明確學校督導員為學校內設管理工作崗位。

學校督導員應明確為學校內設的管理工作崗位，在學校校長的直接領導下對學校工作進行全面督導，在業(yè)務上接受教育督導機構的指導;學校督導員（高中階段學校督導室負責人）由教育行政部門任命，列為學校領導班子成員，享受副校長級別待遇。

需要強調的是，學校督導員與責任區(qū)督學的崗位性質存在區(qū)別：責任區(qū)督學由政府或政府教育督導機構聘任，接受教育督導機構管理，按照督導機構的要求對責任區(qū)內學校開展隨訪督導、專項督導、綜合督導，對責任區(qū)學校所在地政府教育工作進行督導、提出工作建議，可直接向督導部門、教育行政部門或政府反映教育工作情況、提出工作建議;學校督導員由教育行政部門任命，接受學校校長領導和教育督導機構指導，對本學校工作進行全程全方位監(jiān)督、指導、評估，并可直接參與學校工作決策。

（三）學校督導員的學校內部督導職權。

一般來說，學校督導員主要有七個方面的職責：（1）督促學校和教職工遵守教育政策法規(guī)、規(guī)范教育教學行為;（2）協(xié)助校長做好教育教學日常工作監(jiān)督與管理，開展學校工作各個環(huán)節(jié)的監(jiān)控與指導;（3）參與學校規(guī)劃、計劃、制度的研究制訂與審核工作，督促學校部門貫徹落實學校規(guī)劃、計劃、制度，督促和指導學校部門制訂并落實計劃、方案;（4）根據教育政策和教育督導相關標準，結合學校實際，牽頭制定學校各類評價、評比、檢查制度、方案和標準、細則，組織開展校內評價、評比和檢查;（5）督促、指導學校及學校各部門做好接受上級各類評估檢查的準備工作;（6）做好教育督導網絡平臺的資料收集、整理、審核、上傳等工作;（7）落實教育督導部門布置的工作任務。

按照責權統(tǒng)一的原則，在學校督導員制度設計中，必然需要賦予學校督導員履行職責相應的職務權力。譬如：有權對學校各處室（組）和全體教職工進行工作督促、監(jiān)督、檢查，有權對處室（組）和教職工履行崗位職責情況進行評估評定，可要求被督導對象提交各種工作資料、資料和數據，查閱、復制與督導事項有關的文件、資料，可要求被督導對象就督導事項相關問題進行說明或整改，有權就督導事項有關問題開展調查，有權根據督導情況向學校校長提出工作建議或對被督導對象（部門或人員）的獎懲建議。

（四）學校督導員開展內部督導的基本規(guī)程。

學校督導員制度是中小學管理制度與教育督導制度的有機結合，對長期以來形成的學校行政化管理為主的學校管理制度將會產生一定影響，對落實學校自主管理、扭轉中小學行政化傾向等具有積極的推動作用。落實學校督導員制度，防止督導員制度形式化、空心化，還應該明確學校內部督導工作規(guī)程，確保學校督導員工作實現日?；⒅贫然?、規(guī)范化。學校內部督導的基本規(guī)程包括：（1）根據上級教育行政、教育督導部門的工作要求和學校工作規(guī)劃、計劃、制度等，制訂包括督導項目、內容、方式、時間安排等在內的學校內部督導計劃，制定各項督導檢查的標準、細則、要求;（2）根據學校內部督導計劃和標準、要求，對學校常規(guī)工作開展定期或不定期督導，以會議、通報或個別反饋等方式及時向被督導科室或個人反饋督導意見，提出整改要求，對個別問題嚴重、拒不整改或整改不到位的，及時向校長或校委會反映，提出處理意見，;（3）根據學校內部督導計劃和標準、要求，組織開展專項督導和綜合督導，督導結果及時提交校長或校委會，并及時在一定范圍內或向全校發(fā)布;（4）組織學校相關科室、人員做好接受上級督導評估考核的準備工作，安排相關人員做好各種材料、資料、數據的復查、審核工作，對責任科室、人員的準備工作進行督促指導和考核評估，向校長或校委會及時報告準備工作情況并提出工作建議。

（五）學校內部督導工作需要強有力的制度和人員保障。

制度保障是前提。在明確學校督導員列為學校領導班子、明確督導員職權的基礎上，學校一方面應確保督導工作的相對獨立性，不得隨意干預正常的學校督導工作，尊重學校內部督導結果，另一方面應自覺維護學校督導工作的威信，充分運用督導結果，加大督導結果運用力度。人員保障是基礎。學校在決策者、管理者、執(zhí)行者之外應該還有督評者，學校制度的貫徹落實、學校目標的逐步實現等需要督導員跟蹤督查、評估、監(jiān)測，從而使學校不斷調整、改進工作措施，實現自我診斷、自我調控、主動發(fā)展。學校督導員是學校重要的工作崗位，唯有德才兼?zhèn)洹⒔涷炟S富、威信較高者方能堪當此任，切不可將之視為照顧性崗位。

學校督導員制度在不少高校已實行多年，中小學校內部督導制度尚處于“若隱若現”狀態(tài)。教育督導的許多工作看似只涉及政府、教育行政部門、教育督導部門，事實上直接涉及學校;近年來，督導部門安排的工作有一部分已經明確要求學校貫徹落實。教育督導部門要求完成的工作，在學校往往不是辦公室、教務處、政教處、后勤處等職能處室所能統(tǒng)籌或獨立完成的。隨著教育治理體系和教育督導體制的完善，學校內部督導制度的重要性越發(fā)凸顯出來，完善學校內部督導制度既是教育督導深入發(fā)展的必然要求，又是落實學校辦學自主權和促進學校實現持續(xù)科學發(fā)展的內在需要。

參考文獻：

[1]深化教育督導改革轉變教育管理方式的意見[Z].國務院教育督導委員會辦公室.2014.

[2]中小學校責任督學掛牌督導實施辦法[Z].國務院教育督導委員會辦公室.2013.

[3]趙英梓.全國教育部：中小學責任督學掛牌督導工作格局已基本完備[DB/OL].人民網，2018-2-7.