高校檔案工作的規(guī)章瑕疵

曾小武

檔案的規(guī)范性法律文件對于檔案工作具有規(guī)范和指導作用。目前適用的一些檔案規(guī)范性文件存在明顯瑕疵，并導致高校的檔案管理工作出現(xiàn)不少問題。這些瑕疵集中在國家檔案局、教育部等國務院部門制定的部門規(guī)章之中。矯正或消除這些瑕疵的辦法主要有修補條款、提高效級、創(chuàng)建新規(guī)。

一、規(guī)章瑕疵

檔案工作的規(guī)章瑕疵主要包括條款疏漏、陳舊過時、標準模糊、上下沖突和效級低下。

1.遺漏事項

相關部門規(guī)章遺漏一些重要事項，以至于無法可依。這一點在關于檔案館室負責人和從業(yè)人員的專業(yè)規(guī)定方面尤為明顯。國家檔案局《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下簡稱《檔案法實施辦法》）、教育部的《高等學校檔案管理辦法》（以下簡稱《高校檔案辦法》）以及國家檔案局中組部聯(lián)合發(fā)布的《干部檔案管理條例》（以下簡稱《干部檔案條例》）都沒有明確檔案機構負責人和管理人員的專業(yè)要求。其中《檔案法實施辦法》沒有任何涉及檔案工作人員的任職條件規(guī)定。而作為最重要的高校檔案管理操作規(guī)程，《高校檔案辦法》和《干部檔案條例》都遺漏了相關條款。其中《檔案管理辦法》第九條僅規(guī)定了高校檔案機構負責人的職稱條件，缺乏對負責人和專職檔案工作人員的專業(yè)、學歷規(guī)定;《干部檔案條例》僅規(guī)定了干部檔案管理人員的學歷條件，沒有規(guī)定檔案機構負責人的任職條件。經修正后于2018年施行的《干部人事檔案工作條例》仍缺乏檔案管理人員的學歷條件。也就是說，目前施行的檔案管理規(guī)章均遺漏了檔案機構負責人以及管理人員的學歷要求和專業(yè)要求。高校在安排檔案機構負責人和管理人員方面主要依據這些有瑕疵的部門規(guī)章，結果檔案機構負責人和管理人員普遍缺乏檔案專業(yè)知識。高校檔案管理專業(yè)素養(yǎng)低下的局面，與部門規(guī)章中專業(yè)、學歷限制條款的缺失不無關聯(lián)。

2.陳舊過時

陳舊過時是指早年制定的相關標準明顯低下，不能滿足檔案管理工作的需要。這一點在關于檔案管理人員的學歷規(guī)定方面比較明顯。涉及高校檔案工作的三個部門規(guī)章，只有《干部檔案條例》對檔案管理人員干部具有學歷規(guī)定，而其“選調具有中專（或高中）以上學歷的共產黨員從事干部檔案管理工作”的學歷要求明顯偏低。該學歷在90年代或許有其合理性，對比時代，高中學歷已極端落伍了。

3.標準模糊

標準模糊是指檔案部門規(guī)章確定的標準不夠精確，難以具體操作。該瑕疵主要體現(xiàn)在涉及人事安排方面，尤以《高校檔案辦法》為甚。其第二章第九條規(guī)定，（檔案館）館長、副館長和綜合檔案室主任應當具備以下條件：

（1）熱心檔案事業(yè)，具有高級以上專業(yè)技術職務任職經歷;

（2）有組織管理能力，具有開拓創(chuàng)新意識和精神;

（3）年富力強，身體健康。

該三款涉及檔案機構負責人的任職條件或不易量化，或意義模糊。其中，（2）（3）款的“具有開拓創(chuàng)新意識和精神”和“年富力強”等表述屬于模糊性詞句，難以界定。年富力強、開拓意識都欠缺量化標準，主觀性太強。所以（2）（3）款均不宜為任職條件。（1）款“具有高級以上專業(yè)技術職務任職經歷”雖有標準，但不夠精確，選擇范圍太大。因為高校的專技職務包含教學科研類和其他專業(yè)技術類二大類，后者又包括實驗技術、農業(yè)技術、工程技術、圖書資料、檔案、衛(wèi)生技術、出版編輯、會計審計等系列，如此大小系列共有10種左右。而高級職稱包括副高和正高，所以高級技術職務的選擇范圍可達有20種以上。選擇范圍過泛，有可能導致檔案館館長與檔案業(yè)務相距甚遠的情形。

4.上下沖突

上下沖突是指下位法與上位法抵觸，違背立法原則。該問題主要體現(xiàn)在檔案利用的有關條款?！稒n案法》經由全國人民代表大會常務委員會制定頒行，應當是其他檔案制度的上位法?！稒n案法》第十九條規(guī)定，中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經開放的檔案。《檔案法實施辦法》進一步加以明確，其第四章第二十二條規(guī)定：《檔案法》所稱檔案的利用，是指對檔案的閱覽、復制和摘錄。中華人民共和國公民持有介紹信或者工作證、身份證等合法證明，可以利用已開放的檔案。顯然，人事檔案的利用也應當遵循《實施辦法》的規(guī)定。但《干部檔案條例》第七章第三十一條第（五）款卻要求，任何個人不得查閱本人及其直系親屬的檔案。該條款明顯違背《檔案法》的規(guī)定，應當屬于違法的無效條款。但多年來一直被高校沿用于人事檔案的管理。結果因為禁止個人查閱人事檔案，高校教工及其家屬不得不申請單位代理查閱，導致利用服務效率十分低下。

5.效級低下

效力低下是指規(guī)章的效力級別低，法律約束力弱。我國法律文件的效力層級從上到下一般為，憲法——法律——法規(guī)——規(guī)章。規(guī)章又包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。國家檔案局、教育部制定的部門規(guī)章屬于規(guī)章，其效力層級最低，導致的負面影響就是有規(guī)不依。比如《檔案工作條例》規(guī)定，“每管理1000人的干部人事檔案應配備1名專職管理人員，檔案庫房、辦公場所和閱檔場所以及整理場所應當分開”等規(guī)定，但許多高校至今尚未遵循，這自然可以歸因于學校不夠重視，而不夠重視又源于《干部檔案條例》的規(guī)章身份低微，缺乏權威性。

二、措施建議

修補條款、提高校級、創(chuàng)立新規(guī)等措施為解決檔案部門規(guī)章瑕疵的主要建議。

1.修補條款

修補條款指的是修正已有部門規(guī)章中陳舊過時、標準模糊、上下沖突的條款，做到與時俱進精準施策;補充遺漏事項的條款，使制度臻于完善。

修正陳舊過時的條款方面，可以把《干部檔案條例》中“選調具有中專（或高中）以上學歷的共產黨員從事干部檔案管理工作”修正為“選調具有大學以上學歷的共產黨員從事干部檔案管理工作;從事高校人事干部檔案管理工作的人員應具有檔案學本科以上學歷”。如此修正可以具體問題具體分析。黨政機關的干部檔案管理僅要求學歷可以不要求專業(yè)，高校和科研院所的標準應高一些。

修正標準模糊的條款方面，可將《高校檔案辦法》第九條修正為：（檔案館）館長、副館長和綜合檔案室主任應當具備檔案學本科以上學歷且具有檔案系列副高以上技術職務，其中館長應具備正高職稱。

修正上下沖突的條款方面，可將《干部檔案條例》第三十一條第（五）款修正為：中華人民共和國公民持有介紹信或者工作證、身份證等合法證明，可以申請查閱個人及其直系親屬人事檔案，禁止申請人及其直系親屬接觸或翻閱檔案;黨政機關公務員不得查閱本人及其直系親屬的檔案。因為高校教工與公務員明顯不同，教師只有干部身份，一般沒有干部職務。寬嚴分類，比較合理。

補充遺漏事項方面，應在《高校檔案辦法》中除了修正關于檔案機構負責人的學歷、職稱要求，還應明確專職檔案工作人員的專業(yè)、學歷要求。可在第九條增一新條款：檔案專職管理人員應具有檔案學專業(yè)本科以上學歷。

2.提高效級

上文已有述及，檔案工作的規(guī)范性法律文件，除了《檔案法》之外，其他均為規(guī)章文件，而規(guī)章的效力層級最低，約束力最弱?！稒n案法》的效力雖然僅次于憲法，級別較高，但其內容比較原則概括，不便操作?！稒n案法實施辦法》操作性比較強，但并非國務院頒行，而是由國家檔案局制定發(fā)布，屬于規(guī)章，效力低。文章建議，將《檔案法實施辦法》進行效力升級?？蓪ⅰ稒n案法實施辦法》改由國務院修訂頒行，或由國務院單獨制定新的《檔案法實施條例》等法規(guī)文件。因為國務院制定的行政法規(guī)適用于全國，效力層級高于規(guī)章，約束力比規(guī)章更強，更有利于規(guī)范指導檔案管理工作。

3.創(chuàng)建新規(guī)

創(chuàng)建新規(guī)是指，除了修正補充規(guī)章的瑕疵缺漏，具體承擔檔案管理的高校等單位也應當創(chuàng)立一些新的檔案制度。因為法律文件的修改是一個系統(tǒng)工程，耗時長久，難以短期內見效。在這種環(huán)境下，高校自身可以嘗試制定一些具有創(chuàng)新意義的檔案管理操作規(guī)程。比如為提高檔案管理人員專業(yè)素養(yǎng)和服務質量，高?？勺灾鲗嵤^長競聘、館員引進、服務評價等辦法。

館長競聘上崗是指檔案館的館長職位實行校內外招聘而非校內調任。檔案管理工作的成效，相當程度上取決于館長。這方面廣東中山大學提供了良好的模式：檔案館長全球招聘。要求館長需具備檔案學專業(yè)博士學歷、正高職稱且具有博士生導師資格等條件。中大此舉雖顯苛嚴，但無疑指明了提升檔案管理水平的方向。高學歷、高職稱應當是檔案館館長的要件。中山大學的做法值得借鑒，其他高校完全可以參考調整。筆者以為，檔案館館長具有檔案學本科以上學歷且具有正高職稱的要求對于普通高校的檔案館并不過分，綜合性大學的檔案館館長應具有檔案學碩士以上學歷。

館員引進是指檔案從業(yè)人員應當從校外引進檔案學專業(yè)人才，而非校內調配。通過自然淘汰的方式逐步實現(xiàn)檔案從業(yè)人員的整體專業(yè)化，提升從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)。

高校可仿效電信等部門，推行檔案服務評價制度。即給經辦人員的服務效果分級評價，并以此作為年度評優(yōu)、職稱評審、崗位考核的參考因素。此舉對提升檔案服務質量和效果明顯具有積極意義。

作者單位：華南農業(yè)大學檔案館