高校退學(xué)的法律救濟機制審視

鄭戌冰

【摘? 要】高校退學(xué)涉及到學(xué)生公民受教育權(quán)被侵犯的問題，理應(yīng)被納入到司法審查范圍?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》規(guī)定學(xué)生不服退學(xué)決定可向校內(nèi)申訴或向教育行政部門申訴，但不應(yīng)將此機制作為訴訟前置程序。高校在管理自主權(quán)方面應(yīng)該審慎使用退學(xué)權(quán)，建立健全高校自治規(guī)范，這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)更加自主化、科學(xué)化管理。

【關(guān)鍵詞】退學(xué)決定;行政訴訟;法律定性;司法救濟

引言

近些年來，我們經(jīng)常能夠看見學(xué)生與自己的母校對簿公堂。一方面，隨著中國法治社會的推進(jìn)，學(xué)生公民的權(quán)利意識不斷增強;另一方面，也映射出高等院校關(guān)于學(xué)生管理規(guī)定的不完善。自“田永訴北京科技大學(xué)”一案出現(xiàn)后，“退學(xué)”作為學(xué)籍管理內(nèi)容中的重要制度，多次被推到風(fēng)口浪尖引起熱議。本文試圖厘清“退學(xué)”概念，探討“退學(xué)行為”的法律性質(zhì)，重新審視高校退學(xué)的法律機制。

1.“退學(xué)”的概念

根據(jù)2017年新修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（下文簡稱《高校管理規(guī)定》），通過體系解釋，“退學(xué)”概念包括廣義與狹義之分。從狹義的角度來看，“退學(xué)”是指學(xué)校對已通過注冊入學(xué)，取得在校學(xué)籍的學(xué)生，因發(fā)生《高校管理規(guī)定》第三十條規(guī)定的六種法定情形而被注銷學(xué)籍。而從廣義上來說，“退學(xué)”應(yīng)指學(xué)校依據(jù)法定事由和法定程序，包括學(xué)校自己制定的規(guī)章制度，對屬于本校的學(xué)生予以“退學(xué)處理”，具體還應(yīng)當(dāng)包括“取消入學(xué)資格”“取消學(xué)籍”和“開除學(xué)籍”等情況。其中“取消入學(xué)資格”是指學(xué)校在新生入學(xué)審查中發(fā)現(xiàn)新生的錄取通知、考生信息等證明材料，與本人實際情況不符，或者有其他違反國家招生考試規(guī)定情形的不予錄用;“取消學(xué)籍”是指學(xué)校對已經(jīng)取得學(xué)籍的學(xué)生進(jìn)行復(fù)查程序時發(fā)現(xiàn)弄虛作假、徇私舞弊等情形的，確定為復(fù)查不予通過，取消學(xué)生身份;“開除學(xué)籍”是指學(xué)生違反法定的八種紀(jì)律規(guī)定，學(xué)校給予開除學(xué)籍處分決定。每一類“退學(xué)決定”項下的情形都不一樣，所屬的法律性質(zhì)也不一樣，但我們應(yīng)該關(guān)注到每一種“退學(xué)決定”都事實上侵犯了學(xué)生的受教育權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第四十六條 ：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”，從本質(zhì)上來看，“退學(xué)”“取消入學(xué)資格”“取消學(xué)籍”和“開除學(xué)籍”都將會使學(xué)生喪失受教育的權(quán)利，就“退學(xué)決定”后的法律救濟而言，“退學(xué)”的狹義概念并不能完全概括所有的退學(xué)情形，因此本文采納“退學(xué)”的廣義概念進(jìn)一步探討。

2.“退學(xué)決定”應(yīng)屬行政訴訟受案范圍

2.1“退學(xué)決定”的法律定性

“退學(xué)決定”能否被司法救濟首先應(yīng)對其法律定性，目前理論上對“退學(xué)決定”存有高校自主權(quán)行為與授權(quán)行政行為之爭，筆者認(rèn)為“退學(xué)決定”應(yīng)屬授權(quán)的行政行為，“退學(xué)決定”的行為特征符合我國行政訴訟法上規(guī)定的具體行政行為。根據(jù)《民法通則》，我國高等院校屬于事業(yè)單位?！陡叩冉逃ā返诙艞l規(guī)定：“設(shè)立實施本科及以上教育的高等學(xué)校，由國務(wù)院教育行政部門審批”，以及《中華人民共和國學(xué)位條例》第八條規(guī)定“我國的學(xué)士、碩士、博士學(xué)位都由國務(wù)院授權(quán)的高等院校或科研機構(gòu)授予”。從上述這些法律規(guī)定我們可以看出，我國高等院校的設(shè)立是出于社會公共利益的需要，高等院校的法律屬性不完全等同于一般的行政機關(guān)，但是卻具有法律意義上的不完全行政權(quán)力，筆者更認(rèn)同將我國高等院校定義為“公務(wù)法人”，即國家行政主體為了特定目的而設(shè)立的服務(wù)性機構(gòu)，它擔(dān)負(fù)特定的行政職能，服務(wù)于特定的行政目的，公務(wù)法人享有一定的公共權(quán)力，具有獨立的管理機構(gòu)及法律人格，能夠獨立承擔(dān)法律責(zé)任。通過以上的分析，我國高等院校符合具體行政行為主體的構(gòu)成要件，高等院校對其學(xué)生做出的“退學(xué)決定”同時也符合具體行政行為其他構(gòu)成要件，即行政主體單方面行使行政權(quán)力對特定公民做出影響特定公民權(quán)利義務(wù)的行為。

2.2司法救濟應(yīng)當(dāng)介入“退學(xué)決定”

《中華人民共和國憲法》第四十六條規(guī)定：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”，“退學(xué)決定”意味著學(xué)生喪失學(xué)籍，失去學(xué)生身份，實質(zhì)上剝奪了學(xué)生在高校繼續(xù)學(xué)習(xí)的資格，直接影響學(xué)生的受教育權(quán)?！缎姓V訟法》第十二條第十二項規(guī)定認(rèn)為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的可以提起行政訴訟，筆者認(rèn)為該處的“人身權(quán)”不能簡單的等同于民法意義上包含的身份權(quán)與人格權(quán)了，此處的“人身權(quán)”應(yīng)該適應(yīng)公法領(lǐng)域的性質(zhì)而做出適當(dāng)?shù)臄U大解釋。學(xué)籍往往就代表了一個受教育者的身份，剝奪學(xué)籍意味著在公法領(lǐng)域身份權(quán)利的一種侵犯，當(dāng)然具有可訴性。

3.“退學(xué)決定”的司法救濟途徑

3.1申訴處理結(jié)果不具有可訴性

檢索《高校管理規(guī)定》第五十九條與第六十條，學(xué)生可對學(xué)校給予的處分向?qū)W校申訴處理委員會提起申訴，此處的“處分決定”當(dāng)然包括“退學(xué)決定”，由此可以看出學(xué)生在被“退學(xué)”后有權(quán)利第一時間向?qū)W校申訴處提出申訴，繼而《高校管理規(guī)定》第六十二條規(guī)定學(xué)生若對申訴復(fù)查決定不服的可以向?qū)W校所有地省級教育行政部門提出書面申訴。學(xué)生向?qū)W校申訴處理委員會提出申訴屬于學(xué)校的內(nèi)部救濟，這點毫無疑問，所以學(xué)校的申訴處理不具有可訴性。問題在于教育行政部門的處理決定是否具有可訴性，首先地方高校與地方行政部門并不是行政法意義上的上下級關(guān)系，而是行政主體與相對人的關(guān)系，因此教育行政部門的申訴處理不是《行政訴訟法》上的行政復(fù)議決定，更類似于行政仲裁，在法律沒有規(guī)定的前提下，該申訴處理不具有可訴性。

3.2校內(nèi)申訴不應(yīng)作為行政訴訟的前置程序

實踐中有的觀點認(rèn)為校內(nèi)申訴應(yīng)當(dāng)作為行政訴訟的前置程序，未經(jīng)學(xué)?；蛘呓逃块T申訴處理的不能直接提起訴訟。筆者認(rèn)為可以從兩方面來分析此問題，從必要性方面來看，校內(nèi)申訴不是正式的救濟程序，實踐中多數(shù)高校的申訴處理選擇了維持原決定，學(xué)生的權(quán)利很難真正被救濟，故校內(nèi)申訴前置無決定性意義;從法律規(guī)定方面來看，法律采用列舉法規(guī)定訴訟前置的情形，主要涉及到國家資源使用權(quán)、納稅、審計決定、專利復(fù)審、反壟斷等等爭議，而“高校退學(xué)”并未包含在內(nèi)，因此在法律未明文規(guī)定的情況下，不應(yīng)將校內(nèi)申訴作為行政訴訟的前置程序。

通過上述分析，若學(xué)生不服“退學(xué)決定”，有兩種救濟途徑可供選擇。第一種可依據(jù)《高校管理規(guī)定》第六十條向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會提出書面申訴，學(xué)生申訴處理委員會處理后，若學(xué)生對該處理結(jié)果依舊不服的，可依據(jù)《高校管理規(guī)定》第六十二條向?qū)W校所在地省級教育行政部門再次提出申訴;第二種學(xué)生在收到“退學(xué)決定”時，可將高校列為被告直接提起訴訟，法院對此應(yīng)當(dāng)予以立案審理。

4.司法審查對“退學(xué)決定”的啟示

4.1審慎使用高校退學(xué)權(quán)

一直以來高校是一個自治的領(lǐng)域，但高校管理也需要在法律法規(guī)的框架下實行更為嚴(yán)格的自治，對于“高校退學(xué)”這一嚴(yán)重侵犯到公民的受教育權(quán)的行為，司法審查理應(yīng)介入到高校退學(xué)權(quán)?！陡咝９芾硪?guī)定》第五十四條中規(guī)定高校處分學(xué)生應(yīng)當(dāng)同時兼顧教育和懲罰，結(jié)合具體事實和證據(jù)，并做到程序正當(dāng)，懲罰手段與學(xué)生所犯過錯相適應(yīng)，達(dá)到教育學(xué)生的目的。由此可以看出，高校想要在退學(xué)處理中把握好審慎程度，應(yīng)當(dāng)以“教育為主，懲戒為輔”為基本原則，程序正當(dāng)化為輔助條件?！陡咝９芾硪?guī)定》在第五十五條中規(guī)定，高校在對學(xué)生做出處分決定之前應(yīng)該告知處罰的具體事實、證據(jù)以及理由，并通知學(xué)生享有陳述和申辯的權(quán)利，學(xué)生提出申訴的，學(xué)校應(yīng)該依據(jù)申訴程序處理。程序是否正當(dāng)能夠直接影響最終判決，在“譚帆訴西南大學(xué)不服退學(xué)處理決定”一案中，法院認(rèn)為西南大學(xué)在對譚帆做出退學(xué)處理前并沒有通知其享有陳述和身邊那的權(quán)利，并沒有走正當(dāng)?shù)纳暝V程序，違反了正當(dāng)程序原則，最后支持了譚帆撤銷退學(xué)處理決定的請求。因此，在高校退學(xué)案件中貫徹程序正當(dāng)化實屬必要。

4.2“退學(xué)決定”應(yīng)遵循比例原則

高校退學(xué)權(quán)屬于高校自治管理范疇，如何能夠防止高校退學(xué)權(quán)被恣意濫用，最好的制度框架便是“比例原則”?！氨壤瓌t”的基本內(nèi)容是行政主體在對行政相對人做出行政行為時，應(yīng)考慮“手段”與“結(jié)果”的相適性，在能達(dá)到行政目的的同時盡量減少對行政相對人的不利影響。正如上文所提到的高校的退學(xué)行為應(yīng)屬行政法意義上的具體行政行為，“退學(xué)決定”適用“比例原則”調(diào)整，在制度的銜接上沒有任何技術(shù)問題，這也是行政法規(guī)范具體行政行為的應(yīng)有之義。

高校的設(shè)立宗旨是培養(yǎng)人才，高校在處理退學(xué)決定時必須統(tǒng)籌考慮學(xué)生個體利益與學(xué)校整體利益的平衡性，學(xué)生作為弱勢群體，應(yīng)該充分顧及到學(xué)生個人的身心發(fā)展。因此，高校在使用退學(xué)權(quán)時應(yīng)該優(yōu)先考慮學(xué)生的個體利益，應(yīng)該將學(xué)生的個人損失降到最低作為前提條件。高校對學(xué)生做出“退學(xué)決定”應(yīng)該是懲戒學(xué)生的兜底措施，若使用其他處分手段能夠達(dá)到教育學(xué)生的目的，應(yīng)優(yōu)先選擇其他手段，這也是“比例原則”的重要體現(xiàn)。總而言之，高校在使用退學(xué)權(quán)的時候應(yīng)該考慮到學(xué)生違規(guī)行為與退學(xué)決定的合理性，退學(xué)作為最為嚴(yán)厲的懲戒措施，其懲罰力度不可超越學(xué)生違規(guī)行為的犯錯程度。

4.3建立健全高校自治規(guī)范

各個高校應(yīng)該將教育部頒布的《高校管理規(guī)定》作為上位規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化高校自己的自治規(guī)范。檢索“退學(xué)”“取消入學(xué)資格”“取消學(xué)籍”和“開除學(xué)籍”四類退學(xué)情形的相關(guān)規(guī)定，有相當(dāng)一部分規(guī)定需要各個高校明確自己的標(biāo)準(zhǔn)，這也是高校能夠自由裁量的內(nèi)容。在《高校管理規(guī)定》第三十條列舉的“退學(xué)”情形中，其中第一項、第二項、第四項和第五項法律規(guī)定中都包含有“學(xué)校規(guī)定”四個字。同樣在《高校管理規(guī)定》第五十二條列舉的“開除學(xué)籍”情形中，第六項和第八項也涉及到需要“學(xué)校規(guī)定”的情形。通過上述對相關(guān)規(guī)定的分析，可以發(fā)現(xiàn)除了“取消入學(xué)資格”與“取消學(xué)籍”外，其他兩類“退學(xué)”情形都需要各個高校根據(jù)各自的情況進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，以此來確定標(biāo)準(zhǔn)。

《高校管理規(guī)定》經(jīng)過2017年修訂后較之前發(fā)生了一些變化，第三章第五節(jié)“退學(xué)”中，將“應(yīng)予退學(xué)”改為“可予退學(xué)處理”，給了高校更多的自主權(quán)，同時該條款項下的情形也做了修改，例如第五項“暫緩注冊手續(xù)”替代了原文的“無正當(dāng)事由”，第六項“本人申請退學(xué)的”改為“學(xué)校規(guī)定的不能完成學(xué)業(yè)、應(yīng)予退學(xué)的其他情形”。在第五章“獎勵與處分”中的“開除學(xué)籍”情形中，2017年的修訂版增加了第七項并修改了第五項。通過上述的修改情況然后再審視我們各個高校的規(guī)章制度，大多數(shù)高校的學(xué)籍管理規(guī)定未及時跟進(jìn)修改，總體呈現(xiàn)出滯后性的特點，因此建立健全高校的學(xué)籍管理規(guī)定顯得尤為重要。

參考文獻(xiàn)

[1]解志勇、王濤.《“退學(xué)處理”的法律性質(zhì)及其救濟途徑探析》[J]，行政法學(xué)研究，2007（1）.

[2]勞凱聲.《中國教育法制評論》[M]，北京：教育科學(xué)出版社，2002.

[3]戴國立.論高校學(xué)籍管理行為的司法審查[J]，復(fù)旦教育論壇，2016（2）.

[4]朱佳.高校退學(xué)處理的司法審查機制探析[J]，教育探索，2016（1）.

[5]游中川、王彪.《高等學(xué)校退學(xué)處理司法審查之維度》[J]，《人民司法（案例）》，2013（18）.

[6] 李為民.《美國及教育司法審查的合理性原則及其啟示》[J]，外國教育研究，2010（11）.