傳統(tǒng)制造業(yè)用地出讓現(xiàn)狀及對策

丁瑤萍

[提要] 借助中國土地市場網(wǎng)出讓結(jié)果數(shù)據(jù)，以2007～2016年全國傳統(tǒng)制造業(yè)用地出讓情況為研究對象，對傳統(tǒng)制造業(yè)用地出讓方式、來源、年限、價格變化等進行分析。研究結(jié)果表明：傳統(tǒng)制造業(yè)用地出讓面積和宗數(shù)呈下降趨勢，而出讓年限和出讓價格不斷上升。因此，未來要進一步落實工業(yè)用地出讓市場化改革，進一步減少傳統(tǒng)制造業(yè)供應，充分挖掘低效用地利用空間來提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)制造業(yè);工業(yè)用地;出讓制度

一、引言

改革開放以來，我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，工業(yè)化水平不斷提高。從1979年到2018年，國內(nèi)生產(chǎn)總值由4，038.2億元上升至900，309億元，年均增長速度高達近15%;而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也由“二、一、三”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭?、二、一”，逐漸步入后工業(yè)化社會。土地作為一切生產(chǎn)經(jīng)營活動的空間載體和不可或缺的生產(chǎn)要素，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了重要支撐。從2005年起，國家逐步更新并發(fā)布《限制用地產(chǎn)業(yè)目錄》和《禁止用地產(chǎn)業(yè)目錄》，目的就在于淘汰低端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。鑒于此，本文首先梳理工業(yè)用地出讓制度變遷，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合土地交易微觀數(shù)據(jù)，探究傳統(tǒng)制造業(yè)用地的供應現(xiàn)狀與變化趨勢，并據(jù)此提出改進對策。

二、土地出讓制度變遷

（一）工業(yè)用地出讓制度變化。在我國土地市場化配置改革過程中，包括工業(yè)用地在內(nèi)的各類經(jīng)營性用地大體經(jīng)歷了行政劃撥—協(xié)議出讓—招拍掛出讓的轉(zhuǎn)變過程。2002年，國土部出臺《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，標志著我國正式開始實施土地“招拍掛”制度，文件中明確指出商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。顯而易見，此時工業(yè)用地是被排除在“招拍掛”制度之外的，主要原因是工業(yè)用地作為產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的重要生產(chǎn)要素，與產(chǎn)業(yè)布局和宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有著緊密關(guān)聯(lián)，其配置具有不同于其他經(jīng)營性用地的特殊性和復雜性。在2007年以前，工業(yè)用地仍然以劃撥和協(xié)議出讓為主：黨政機關(guān)和人民團體用地、軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地、非營利性郵政設(shè)施和教育設(shè)施用地等十九大類建設(shè)用地項目可以采用劃撥方式取得土地使用權(quán);而協(xié)議出讓適用于同一地塊只有一個意向用地者（商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地除外），且協(xié)議出讓底價不得低于出讓最低價。

隨著資源約束與建設(shè)需求矛盾日益突出，工業(yè)用地市場化配置改革勢在必行。首次提出“工業(yè)用地也要創(chuàng)造條件逐步實行招標、拍賣和掛牌出讓”是在2004年《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》中。隨后在2006年，國務院出臺《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，要求“工業(yè)用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓”，并在2007年新頒布的《物權(quán)法》中體現(xiàn)這一要求。這意味著從2007年起，工業(yè)用地協(xié)議低價出讓方式被禁止，全面實行招拍掛供應。同時，為了進一步加強對工業(yè)用地的管控，國土部依據(jù)土地等級、區(qū)域土地利用差異發(fā)布實施了《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》，其中一等工業(yè)用地出讓最低價標準為840元/平方米，十五等最低價標準為60元/平方米，各省可依據(jù)實際征地補償費用適當提高最低價標準。2008年，國家進一步縮小劃撥供地范圍，“今后除軍事、社會保障性住房和特殊用地等可以繼續(xù)以劃撥方式取得土地外，對國家機關(guān)辦公和交通、能源等項目要積極探索實行有償使用”，這說明有償用地范圍進一步擴大。

（二）產(chǎn)業(yè)用地出讓制度變化。產(chǎn)業(yè)用地政策是指國務院、國土資源部針對特定行業(yè)，如養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)、物流產(chǎn)業(yè)、光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)以及其他“雙創(chuàng)”涉及的產(chǎn)業(yè)而制定的專項用地政策（不包括房地產(chǎn)業(yè)）。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級工程中，土地供應政策一直發(fā)揮著不可或缺的基礎(chǔ)保障作用。2005年，國家發(fā)改委出臺了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄（2005年本）》，結(jié)合該文件和國家土地供應有關(guān)政策，2006年國土資源部發(fā)布了《限制用地項目目錄（2006年本）》和《禁止用地項目目錄（2006年本）》，并在2009年適時修改發(fā)布了《限制用地項目目錄（2006年本增補本）》和《禁止用地項目目錄（2006年本增補本）》;2011年，國家發(fā)改委又發(fā)布了《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導目錄（2011年本）》，國土資源部依照該文件指導精神，同樣發(fā)布了《限制用地項目目錄（2012年本）》和《禁止用地項目目錄（2012年本）》;另一方面，為了逐漸增加對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和服務業(yè)的用地支持作用，2015年國土資源部聯(lián)合其他五部委引發(fā)了《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》，提出要加大對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地支持力度，優(yōu)先安排土地供應;多種方式供應，鼓勵以租賃方式或先租后讓、租讓結(jié)合等方式供應以減輕企業(yè)資金壓力。

經(jīng)過這些年來的制度建設(shè)，當前我國土地市場供應制度整體框架具有以下特征：（1）從源頭上盡量縮減劃撥范圍，擴大土地有償供給范圍;同時明確各類用地的供應方式;（2）以部令形式出臺協(xié)議和招拍掛兩類市場供應的《規(guī)定》，并輔以相關(guān)《規(guī)范》，逐漸完善市場供應程序;（3）不斷進行地方土地供應創(chuàng)新嘗試改革。

（三）數(shù)據(jù)來源與處理。本文所使用的工業(yè)用地數(shù)據(jù)來源于2007～2016年中國土地市場網(wǎng)出讓結(jié)果的公開數(shù)據(jù)。本文重點分析的是傳統(tǒng)制造業(yè)的土地供應價格、結(jié)構(gòu)、供應方式和供應年限的異質(zhì)性分析。因此，本文搜集的是2007～2016年間各省所有“工業(yè)用地”和“工礦倉儲用地”的出讓結(jié)果，由于西藏數(shù)據(jù)缺失嚴重，因此不在統(tǒng)計范圍。為保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，本部分主要采取以下步驟進行數(shù)據(jù)處理：其一，對行業(yè)分類、面積、價格等關(guān)鍵信息缺失的數(shù)據(jù)予以剔除。其二，由于部分工業(yè)用地出讓結(jié)果中僅用“其他”標注行業(yè)類型，無法準確判斷其所屬行業(yè)。因此，為盡可能保留數(shù)據(jù)完整性，本文依據(jù)出讓結(jié)果中的“土地使用權(quán)人”，即公司名稱，在“百度企業(yè)信用”網(wǎng)站上獲得了該公司的注冊號、地址、經(jīng)營范圍、所屬行業(yè)等信息，并最終確定其行業(yè)類型。其三，統(tǒng)計匯總傳統(tǒng)制造業(yè)的面積、出讓宗數(shù)、價格、出讓方式等多項指標。

（四）傳統(tǒng)制造業(yè)用地出讓現(xiàn)狀與變化趨勢。為更好地研究傳統(tǒng)行業(yè)工業(yè)用地出讓現(xiàn)狀與變化趨勢，有必要對傳統(tǒng)制造業(yè)具體包含的行業(yè)進行劃分。本文將農(nóng)副食品加工業(yè)、食品制造業(yè)、紡織業(yè)、紡織服裝、服飾業(yè)、皮革、毛皮、羽毛及其制品和制鞋業(yè)、木材加工和木、竹、藤、棕、草制品業(yè)等行業(yè)確定為傳統(tǒng)制造業(yè)。

從出讓宗數(shù)和出讓面積來看，2007～2016年傳統(tǒng)制造業(yè)土地出讓宗數(shù)和面積均有所減少：2007年出讓12，558宗土地用于滿足傳統(tǒng)制造業(yè)發(fā)展需求，而2016年出讓數(shù)量減少為10168宗，下降了19.03%，共減少供應12，042公頃。值得注意的是，2008年和2013年土地出讓宗數(shù)和出讓面積相較于前一年均呈現(xiàn)迅速下降趨勢，分別可能與2006年國務院頒布《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》和《限制用地項目目錄（2012年本）》《禁止用地項目目錄（2012年本）》有關(guān)。土地來源方面：2007～2016年，傳統(tǒng)制造業(yè)用地供應中來自新增建設(shè)用地指標的比重逐漸增加，由42.74%增加至71.80%，而來自現(xiàn)有建設(shè)用地和新增建設(shè)用地（存量庫）的比重逐漸下降，分別減少了19.88個百分點和9.2個百分點。土地供應方式方面，在國家政策嚴格執(zhí)行背景下，傳統(tǒng)制造業(yè)用地以招拍掛方式出讓的比重由2007年的26.85%增加至2016年的94.80%，而協(xié)議方式出讓的比重由72.80%下降至4.23%，劃撥用地比重穩(wěn)定在1%以下。以招標、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓的土地平均供應年限維持在48.88～49.61年之間，平均地價則由2007年的137元/m2增加至2016年的217元/m2。（表1）

三、結(jié)論及建議

通過分析，從2007年至2016年，我國傳統(tǒng)制造業(yè)出讓土地面積和數(shù)量有所下降，土地出讓方式和出讓價格愈來愈趨向于市場化水平，表明政府對土地出讓的干擾作用越來越小。但另一方面，也要警惕傳統(tǒng)制造業(yè)出讓來源較多是新增建設(shè)用地以及出讓年限逐漸升高的趨勢，這意味著新增建設(shè)用地越多分配到傳統(tǒng)制造業(yè)用地的話，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的用地需求不能得到充分有效地滿足。除此以外，傳統(tǒng)制造業(yè)用地面積占用新增建設(shè)用地指標的比重有所上升。

基于本文得出的結(jié)果，提出以下建議：（一）合理制定土地利用年度計劃，根據(jù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況科學分配土地出讓指標。注意區(qū)域差異性，因地制宜合理確定傳統(tǒng)制造業(yè)用地出讓價格、面積、方式，提升產(chǎn)業(yè)供應結(jié)構(gòu)合理化。（二）進一步提高土地利用效率，有序退出低效用地。有效引導低效用地退出，鼓勵通過企業(yè)自主創(chuàng)新、政府回購等多種方式挖掘低效用地利用效率。（三）實行彈性出讓制度，采取先租后讓方式，降低企業(yè)用地成本。除此以外，要根據(jù)企業(yè)生命周期合理確定土地出讓年限。根據(jù)不同行業(yè)的企業(yè)生命周期差異性，合理制定工業(yè)用地出讓年限，減少土地資源閑置浪費。

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