國(guó)土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃編制探討

徐文潔

摘要：《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）的印發(fā)，標(biāo)志著“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃體系正式建立。本文以山東省村莊規(guī)劃實(shí)踐為例，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，分析現(xiàn)階段山東省村莊規(guī)劃存在的問題，提出了國(guó)土空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃編制的新要求，結(jié)合《山東省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》的要求，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段，把村莊規(guī)劃納入國(guó)土空間規(guī)劃體系中謀劃、安排和部署，從村莊布局、土地整治、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、設(shè)施支撐、特色發(fā)展、鄉(xiāng)村治理六個(gè)方面，總結(jié)分析了國(guó)土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃編制要點(diǎn)，為村莊規(guī)劃的應(yīng)編盡編提供新的思路和參考。

關(guān)鍵詞：國(guó)土空間規(guī)劃；村莊規(guī)劃；多規(guī)合一；城鄉(xiāng)融合；山東省

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.07.006 中圖分類號(hào)：TU982.29

文章編號(hào)：1009-1483（2020）07-0036-05 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Discussion on Village Planning under Territorial Spatial Planning： A Case Study of Shandong Province

XU Wenjie

[Abstract] The publication of "Several Opinions on Establishing Territorial Spatial Planning System and Supervising its Implementation" is a milestone of the establishment of territorial spatial planning system with multiple planning integration. Guided by the requirements of the rural vitalization strategy， this paper analyzed the problems in village planning of Shandong on the basis of village planning practice， and proposed new requirements of village planning within the territorial spatial planning system. In the stage of urban-rural integrated development， combing rules of the "Villages Planning Guidelines in Shandong Province （draft）"， village planning should be integrated into the territorial spatial planning system， and deployed from six aspects of location and layout， land consolidation， industry guidance， facilities supporting， characteristic development and rural governance. Key points of village planning are generalized to provide ideas and reference to all villages planning.

[Keywords] territorial spatial planning； village planning； multiple planning integration； urban-rural integration； Shandong Province

1背景及文件要求

習(xí)近平總書記在參加2019年河南代表團(tuán)審議時(shí)談到鄉(xiāng)村振興，要求“按照先規(guī)劃后建設(shè)的原則，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承，編制多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃”[1]。2019年1月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等五部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》。2019年5月，自然資源部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》，強(qiáng)調(diào)了村莊規(guī)劃的法定地位和重要性，并對(duì)具體工作進(jìn)行了部署，要求2019年底基本完成村莊分類，2020年底在縣域?qū)用婊就瓿纱迩f布局工作。在此基礎(chǔ)上，山東省自然資源廳于2019年9月印發(fā)了《山東省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》，明確了山東省村莊規(guī)劃編制內(nèi)容和要求，編制“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃成為現(xiàn)階段農(nóng)村工作的重要任務(wù)。

2山東省村莊現(xiàn)狀情況和規(guī)劃存在問題

2.1 山東省村莊發(fā)展現(xiàn)狀

2.1.1村莊數(shù)量多、規(guī)模小、密度大

山東省2018年常住人口10047萬，農(nóng)村常住人口4962萬，平均村莊人口740人，低于江蘇2469人、廣東2161人、浙江898人的平均人口規(guī)模。與廣東、浙江、江蘇等省份相比，山東省農(nóng)村人口多，村莊規(guī)模小、密度大，分布較為均衡，形態(tài)較為規(guī)整。

2.1.2 村莊老齡化、空心化現(xiàn)象嚴(yán)重

全省自然村呈現(xiàn)“空心化”的占20%至30%。農(nóng)村老齡化比全國(guó)水平高，鄉(xiāng)村地區(qū)更明顯。山東省65歲及以上人口占比15.04%，高于全國(guó)11.9%的平均水平；老年撫養(yǎng)比18.64%，高于全國(guó)15.90%的平均水平。

2.1.3 村莊建設(shè)用地面積過大，浪費(fèi)嚴(yán)重

2018年全省村莊建設(shè)用地145.45萬公頃，較2013年增加了4.44萬公頃。鄉(xiāng)村常住人口人均村莊建設(shè)用地面積368.78平方米，遠(yuǎn)超國(guó)家和省標(biāo)準(zhǔn)要求。

2.1.4集體經(jīng)濟(jì)薄弱、產(chǎn)業(yè)單一，村莊發(fā)展動(dòng)力不足

2018年山東村集體收入5萬元以下的村莊占30%。部分村莊即使有集體經(jīng)濟(jì)，但大多是靠資源吃飯，資產(chǎn)資源的簡(jiǎn)單發(fā)包租賃和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是村集體經(jīng)濟(jì)收入的主要來源，增收渠道單一，發(fā)展后勁不足。

2.1.5歷史欠賬多，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配套不足

山東現(xiàn)狀村莊布局比較分散，村莊教育、文化、體育、醫(yī)療等各類公共設(shè)施投入不足，加上農(nóng)村村級(jí)經(jīng)費(fèi)較為短缺，村莊基礎(chǔ)設(shè)施建成后后期管理維護(hù)資金不足，部分地區(qū)村莊環(huán)境存在“臟、亂、差”現(xiàn)象。

2.2 現(xiàn)行村莊規(guī)劃存在問題

在本輪機(jī)構(gòu)改革前，原國(guó)土資源、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、文化旅游等部門在村域內(nèi)分別部署開展了不同類型、各有側(cè)重的規(guī)劃。但受諸多因素影響，村莊規(guī)劃的編制技術(shù)方法、內(nèi)容和管理方面與多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃要求還存在一定程度的差距和問題。

2.2.1村莊規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

現(xiàn)有各類規(guī)劃的規(guī)劃內(nèi)容、編制方法、編制路線存在差異，缺乏對(duì)村莊綜合性的規(guī)劃指導(dǎo)。在當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系背景下，這些規(guī)劃與“編制多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃”要求相比，還存在較大的差距。

2.2.2 村莊規(guī)劃內(nèi)容不全面

目前的規(guī)劃大多是建設(shè)規(guī)劃，沒有通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)建設(shè)、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)、歷史文化傳承和注重保持鄉(xiāng)土風(fēng)貌的問題[1]。主要原因是由于不同部門主導(dǎo)，村莊建設(shè)內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)不同，有的側(cè)重于土地整理，有的側(cè)重于旅游，有的側(cè)重于房屋建設(shè)，沒有統(tǒng)籌考慮基礎(chǔ)設(shè)施布局、“三生”空間等內(nèi)容，不符合現(xiàn)行村莊規(guī)劃的內(nèi)容要求。

2.2.3村莊規(guī)劃實(shí)施性差

傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃理想化、城市化，從一定程度上沒有充分體現(xiàn)農(nóng)民的意愿，基本按照城市規(guī)劃模式進(jìn)行設(shè)計(jì)，寬廣的水泥道路、空曠的水泥廣場(chǎng)、6層以上的樓房，樓與樓之間綠化面積較少，缺乏鄉(xiāng)村田園寧?kù)o和舒適的感覺。

2.2.4村莊規(guī)劃特色不明顯

有些村莊雖然編制了規(guī)劃，但編制時(shí)間較早，與村莊實(shí)際情況出入較大，不能適應(yīng)當(dāng)前村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，無法發(fā)揮村莊規(guī)劃的指導(dǎo)引領(lǐng)作用。有些偏遠(yuǎn)山區(qū)的村莊自然風(fēng)光特色突出，景色優(yōu)美，但村內(nèi)房屋建設(shè)無序、風(fēng)格不一，浪費(fèi)了自身優(yōu)勢(shì)。

3新時(shí)期村莊規(guī)劃的新要求

國(guó)土空間背景下的村莊規(guī)劃體現(xiàn)實(shí)用為先的原則，兼顧服務(wù)村民和服務(wù)管理，更加注重全域規(guī)劃、底線管控、尊重民意，對(duì)村莊規(guī)劃的編制提出了新的要求。

3.1推行多規(guī)合一

村莊規(guī)劃是實(shí)施國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)、實(shí)施用途管制和指導(dǎo)村莊建設(shè)的法定依據(jù)[2]，要把產(chǎn)業(yè)、旅游、農(nóng)房建設(shè)、生態(tài)環(huán)境及農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)統(tǒng)一納入村莊規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等有機(jī)融合，形成村莊發(fā)展一張藍(lán)圖，推動(dòng)各類規(guī)劃在村域?qū)用娴亩嘁?guī)合一。

3.2服務(wù)鄉(xiāng)村振興

從規(guī)劃內(nèi)容上，需要全面對(duì)接鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)容，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施落地。通過科學(xué)的規(guī)劃布局，引導(dǎo)城鎮(zhèn)服務(wù)設(shè)施向農(nóng)村延伸，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。新一輪村莊規(guī)劃編制完成后，將在未來較長(zhǎng)一段時(shí)間穩(wěn)定實(shí)施，因此新一輪村莊規(guī)劃是否科學(xué)合理將直接影響鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程。

3.3堅(jiān)守保護(hù)底線

多規(guī)合一的村莊規(guī)劃要確立底線思維，落實(shí)村域?qū)用娴膰?guó)土用途管制，落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田和永久基本農(nóng)田儲(chǔ)備區(qū)劃定成果[1]，加強(qiáng)對(duì)各類生態(tài)保護(hù)地、水源涵養(yǎng)地和耕地的統(tǒng)籌保護(hù)，整體推進(jìn)山水林田湖草綜合整治和生態(tài)修復(fù)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。

3.4統(tǒng)籌全域全要素

多規(guī)合一的村莊規(guī)劃范圍由側(cè)重村莊轉(zhuǎn)向全域，由鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃轉(zhuǎn)為管控規(guī)劃，對(duì)村域內(nèi)的國(guó)土空間進(jìn)行統(tǒng)籌安排，細(xì)化村域土地各類空間用途，統(tǒng)籌農(nóng)房、產(chǎn)業(yè)、道路、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、生態(tài)修復(fù)和土地整治、防災(zāi)減災(zāi)及歷史文化內(nèi)容，并制定村莊國(guó)土空間的用途管制規(guī)則。

3.5預(yù)留彈性空間

村莊規(guī)劃由增量規(guī)劃向減量規(guī)劃轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)關(guān)注閑置用地、存量建設(shè)用地的挖潛。為應(yīng)對(duì)未來農(nóng)村發(fā)展的不確定性，探索在用地布局和政策管理機(jī)制上的彈性機(jī)制，預(yù)留不超過5%的建設(shè)用地機(jī)動(dòng)指標(biāo)，作為居住用地、村莊公共設(shè)施及散布的鄉(xiāng)村文旅設(shè)施等鄉(xiāng)村新興業(yè)態(tài)用地的彈性發(fā)展區(qū) [1]。

3.6充分尊重農(nóng)民意愿

切實(shí)發(fā)揮好村民主體作用，重視村民的參與地位，把村民由村莊規(guī)劃的旁觀者變?yōu)閰⑴c者、決策者、監(jiān)督者。規(guī)劃階段引導(dǎo)規(guī)劃師深入田間村頭，做出接足地氣的鄉(xiāng)村規(guī)劃，營(yíng)建鄉(xiāng)土景觀、鄉(xiāng)土建筑。規(guī)劃成果應(yīng)充分征求群眾意見，發(fā)揮村民主體作用，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，編制讓人民群眾滿意的規(guī)劃，提高人民群眾的幸福感和獲得感[3]。

4山東省試點(diǎn)村莊規(guī)劃實(shí)踐情況和經(jīng)驗(yàn)

根據(jù)五部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見》要求，山東省對(duì)編制“多規(guī)合一”的村莊規(guī)劃作出部署，并完成了全省1391個(gè)試點(diǎn)的村莊規(guī)劃編制工作，以點(diǎn)帶面進(jìn)行了多規(guī)合一村莊規(guī)劃編制方法探索和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

4.1 全域統(tǒng)籌，實(shí)施土地綜合整合和生態(tài)修復(fù)

試點(diǎn)村莊規(guī)劃按照控制總量、優(yōu)化增量、盤活存量、釋放流量、實(shí)現(xiàn)減量的要求，對(duì)村域范圍內(nèi)的土地進(jìn)行綜合整治，進(jìn)行自然資源的整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。通過土地流轉(zhuǎn)，提高土地規(guī)模化、集約化利用水平，系統(tǒng)加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。盤活存量土地、強(qiáng)化節(jié)約集約用地、適時(shí)補(bǔ)充耕地，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村土地的高效流轉(zhuǎn)和村莊建設(shè)用地整體減量發(fā)展。

4.2 底線控制，落實(shí)三條控制線管控

試點(diǎn)村莊規(guī)劃嚴(yán)格落實(shí)三條控制線的劃定成果和管控要求，確保規(guī)劃范圍內(nèi)耕地保有量不減少，基本農(nóng)田保護(hù)面積不減少，生態(tài)紅線保護(hù)好。進(jìn)一步明確了永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線的保護(hù)要求和管控措施。

4.3做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)，保障鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)落地

結(jié)合村莊資源稟賦和區(qū)位條件，按照宜農(nóng)、生態(tài)、綠色、低碳的原則，提出村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路和對(duì)策，以特色農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，積極推動(dòng)文化休閑、旅游度假，打造三產(chǎn)融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系。

4.4公眾參與，發(fā)揮村民主體作用

為了促進(jìn)相關(guān)政策和資源有效注入鄉(xiāng)村振興，建立由縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)掛帥，各主要職能部門全程參與，由比較熟悉村莊基層情況的鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)規(guī)劃編制。規(guī)劃編制充分尊重村級(jí)兩委意見，發(fā)揮村委在協(xié)調(diào)統(tǒng)一村民意見、了解民俗民風(fēng)和生活居住特點(diǎn)中的核心作用，通過多次征詢村級(jí)兩委和村民代表大會(huì)意見，保障規(guī)劃務(wù)實(shí)可行[4]。

5 新時(shí)期山東省村莊規(guī)劃編制要點(diǎn)的思考

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段，為了推動(dòng)農(nóng)村的高質(zhì)量發(fā)展，需要把農(nóng)村放入城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程當(dāng)中，將鄉(xiāng)村規(guī)劃納入國(guó)土空間規(guī)劃體系中去謀劃、安排和部署，結(jié)合山東省1391個(gè)試點(diǎn)的村莊規(guī)劃探索實(shí)踐，筆者對(duì)新時(shí)期山東省村莊規(guī)劃編制要點(diǎn)進(jìn)行了思考總結(jié)。

5.1 堅(jiān)持分類指導(dǎo)，優(yōu)化布局形態(tài)

根據(jù)打造“鄉(xiāng)村振興齊魯樣板”的戰(zhàn)略要求，將村莊分為5類，分別為城郊融合類、集聚提升類、特色保護(hù)類、搬遷撤并類和其他類。其中，其他類為目前看不準(zhǔn)、前景發(fā)展不明朗的村莊，等充分觀察論證后，根據(jù)村莊發(fā)展趨勢(shì)，再確定村莊分類[4]。堅(jiān)持分類施策，對(duì)集聚提升型村莊，明確農(nóng)房建設(shè)方式、預(yù)留宅基地、推進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；對(duì)城郊融合型并已完成社區(qū)建設(shè)的村莊提出環(huán)境整治改善的措施；對(duì)于將要撤并或保留現(xiàn)狀的其他類村莊，如村莊規(guī)模較小，但短期仍將存在且不再有空間發(fā)展需求或潛力的村莊，可以不再編制規(guī)劃或編制相對(duì)簡(jiǎn)潔的規(guī)劃，編制管理公約作為村莊規(guī)劃，能滿足其村莊管理即可。而對(duì)于具有強(qiáng)烈發(fā)展需求及文化保護(hù)較為迫切的村莊，優(yōu)先編制村莊規(guī)劃。

村莊空間布局采取聚合型農(nóng)村社區(qū)和分散型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)兩種模式，引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)和農(nóng)村社區(qū)集中。聚合型農(nóng)村社區(qū)將周邊幾個(gè)村莊整村遷建，引導(dǎo)人口向社區(qū)集中，土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，配套建設(shè)完善的社區(qū)服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)居住集中化、環(huán)境生態(tài)化、設(shè)施城鎮(zhèn)化、管理社區(qū)化、生活現(xiàn)代化。分散型農(nóng)村社區(qū)空間組織上呈現(xiàn)中心村、基層村的布點(diǎn)模式，依托社區(qū)內(nèi)集聚提升類村莊，建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心，服務(wù)周邊的基層村。

5.2 堅(jiān)持土地綜合整治，解決農(nóng)村土地碎片化

以生態(tài)文明思想為統(tǒng)領(lǐng)，提高土地綜合整治的系統(tǒng)性、整體性、綜合性。通過整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，生物措施、農(nóng)藝措施與工程措施等多措施并舉。將“山水路林村”的整理開發(fā)復(fù)墾，提升到“山水林田湖草村生命共同體”的國(guó)土空間綜合整治。

按照耕地保有量不減少質(zhì)量不降低、自然生態(tài)不破壞、建設(shè)用地規(guī)模不增加的原則，落實(shí)農(nóng)田整治、拆舊復(fù)墾等補(bǔ)充耕地任務(wù)，統(tǒng)籌安排農(nóng)、林、牧、副、漁等農(nóng)業(yè)發(fā)展空間。制定農(nóng)用地整理、土地復(fù)墾、未利用地開發(fā)等方案，對(duì)田、水、路、林、村、礦區(qū)等低效利用、不合理利用、未利用地盤活整治，提高土地利用效率；整合各類涉地涉農(nóng)資金，建立土地整治平臺(tái)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)、修復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)、整治村容村貌、提升鄉(xiāng)村景觀。對(duì)村莊規(guī)劃范圍內(nèi)的建設(shè)用地進(jìn)行精細(xì)控制，明確農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)、宅基地標(biāo)準(zhǔn)和建筑層數(shù)要求。積極推進(jìn)存量建設(shè)用地整治利用，制定農(nóng)村建設(shè)用地整理方案，有計(jì)劃開展農(nóng)村宅基地、閑散存量建設(shè)用地的復(fù)墾，充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和農(nóng)村新型業(yè)態(tài)提供土地要素保障，解決一部分農(nóng)村發(fā)展的資金來源。

5.3 強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，提高農(nóng)村自身造血能力

以社區(qū)為單元的村莊規(guī)劃，結(jié)合村莊資源稟賦和區(qū)位條件，按照“宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工，宜商則商，宜游則游”的原則，根據(jù)上位規(guī)劃的要求，提出村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路和方向。以農(nóng)業(yè)為主的村莊，加快土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，培育新型職業(yè)農(nóng)民。合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品延伸產(chǎn)業(yè)，以農(nóng)產(chǎn)品初加工、儲(chǔ)存和運(yùn)輸為主，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系，增加村民收入。對(duì)于特色保留村莊，融合休閑度假、農(nóng)業(yè)觀光、鄉(xiāng)村體驗(yàn)等元素，積極發(fā)展農(nóng)村電商、鄉(xiāng)村旅游、田園綜合體等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。

適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的需求，探索留白機(jī)制，保障一定比例的村莊產(chǎn)業(yè)用地，專項(xiàng)支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。規(guī)劃整合閑置的建設(shè)用地進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流、倉(cāng)儲(chǔ)批發(fā)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等農(nóng)業(yè)新六產(chǎn)項(xiàng)目。通過留白用地和閑置用地的整理為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地布局提供保障。

5.4 強(qiáng)化設(shè)施支撐，提升村莊便利水平

以社區(qū)為單元的村莊規(guī)劃要高度重視村莊交通系統(tǒng)的規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)外交通與周邊路網(wǎng)的銜接，明確村莊內(nèi)部各類交通道路的等級(jí)、寬度和面積，并對(duì)主要交通附屬設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃安排[3]。同時(shí)對(duì)公共交通線路、站點(diǎn)及大型停車設(shè)施做出統(tǒng)籌安排。完善基礎(chǔ)設(shè)施，確定供水、污水、垃圾治理、電力、通訊、防災(zāi)等設(shè)施的規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。位于城市郊區(qū)的村莊，建立城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享[5]。對(duì)于特色保護(hù)及保留的村莊，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的短板，進(jìn)行衛(wèi)生改廁、道路硬化、村莊美化與綠化等人居環(huán)境整治。

社區(qū)規(guī)劃建設(shè)要配建農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心，同時(shí)結(jié)合農(nóng)村人口年齡結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，增設(shè)面向老年與兒童需求的老年兒童友好型公共服務(wù)設(shè)施，打造讓群眾滿意的美麗宜居鄉(xiāng)村。

5.5 突出鄉(xiāng)土特色，留住村莊自然風(fēng)貌

從村莊實(shí)際條件出發(fā)，保留村莊特色[6]，挖掘每個(gè)鄉(xiāng)村的文化特征與個(gè)性差異，尋味每個(gè)鄉(xiāng)村獨(dú)特的鄉(xiāng)愁記憶，充分考慮“鄉(xiāng)土性”的基礎(chǔ)上，提煉當(dāng)?shù)卮迩f特色，塑造多元化的文化價(jià)值觀，運(yùn)用多形式的文化呈現(xiàn)與傳播方式，對(duì)村莊進(jìn)行有針對(duì)性的制度創(chuàng)新和政策支持，讓村莊規(guī)劃入村隨土、接足地氣，塑造出各個(gè)村莊的“魂”和特色。

鄉(xiāng)村作為城市休閑、文化或公共活動(dòng)空間的重要補(bǔ)充，村莊規(guī)劃要充分體現(xiàn)不同地域特色的自然風(fēng)貌。針對(duì)平原、丘陵、山區(qū)、濱湖、海島等地形地貌和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，優(yōu)化住宅和公共建筑的外觀設(shè)計(jì)。特色保護(hù)的村莊，要提取傳統(tǒng)建筑符號(hào)，創(chuàng)新傳統(tǒng)建筑形式，融合鄉(xiāng)村人文山水。水系發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)村，規(guī)劃要體現(xiàn)水鄉(xiāng)韻味；平原地區(qū)的鄉(xiāng)村，要營(yíng)造田成方、林成網(wǎng)的平原美景；丘陵地區(qū)的鄉(xiāng)村，要打造山村風(fēng)貌；沿海地區(qū)的鄉(xiāng)村，要表現(xiàn)海洋風(fēng)情。建設(shè)立足鄉(xiāng)土社會(huì)、富有地域特色、承載田園鄉(xiāng)愁、體現(xiàn)現(xiàn)代文明的美麗宜居鄉(xiāng)村。

5.6 創(chuàng)新體制機(jī)制，完善鄉(xiāng)村治理體系

新時(shí)期的村莊規(guī)劃強(qiáng)調(diào)實(shí)用性和實(shí)施性，規(guī)劃編制人員要參與到規(guī)劃、策劃、施工、運(yùn)營(yíng)等階段，指導(dǎo)村莊規(guī)劃的實(shí)施。制定符合地方實(shí)際的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)人口身份的轉(zhuǎn)換；探索集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策，建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能的實(shí)施細(xì)則，指導(dǎo)農(nóng)民分享土地增值收益。積極研究農(nóng)村宅基地退出政策，明確宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及農(nóng)村進(jìn)城落戶購(gòu)房的優(yōu)惠政策；健全農(nóng)民社會(huì)保障等配套制度，消除退地農(nóng)民的后顧之憂。深化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，夯實(shí)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，建立土地增值收益分配機(jī)制，不斷增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能。

圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)，強(qiáng)化黨組織統(tǒng)領(lǐng)，建立以社區(qū)黨組織為核心、村自治組織為紐帶、各類經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織為補(bǔ)充的農(nóng)村基層組織新體系。加快人才隊(duì)伍建設(shè)，加大基層黨組織帶頭人隊(duì)伍建設(shè)力度。整合 “人、地、錢、房、社會(huì)保障”等方面的涉農(nóng)政策形成合力，構(gòu)建實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的長(zhǎng)效機(jī)制。

6結(jié)論與討論

國(guó)土空間規(guī)劃體系新背景下的村莊規(guī)劃處于城鄉(xiāng)融合發(fā)展進(jìn)程中，應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心，不僅研究村莊空間布局、耕地保護(hù)、生態(tài)修復(fù)，更要關(guān)注農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民收入，保障群眾生活的基礎(chǔ)。村莊規(guī)劃編制正在探索階段，村莊規(guī)劃的編制內(nèi)容還有待進(jìn)一步深化研究，包括村莊建設(shè)用地控制邊界如何劃定、村莊土地用地分類分級(jí)的深度、村莊各類用地比例如何控制、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的比例確定、村莊規(guī)劃是否可以對(duì)基本農(nóng)田和生態(tài)紅線進(jìn)行反饋調(diào)整等。

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