“共同締造”理念下鄉(xiāng)村治理路徑探索

榮玥芳 孫嘯松 姚彤

摘要：鄉(xiāng)村空間是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要載體，共同締造旨在順應(yīng)人民群眾對(duì)美好環(huán)境與幸福生活的新期待，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。本文以河南省信陽(yáng)市光山縣晏崗村共同締造理念實(shí)踐研究為例，通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村治理獨(dú)特性的剖析，以及鄉(xiāng)村政治制度在鄉(xiāng)村治理中的重要性分析，闡述共同締造理念下村民自治的先導(dǎo)性，探索共同締造理念的具體實(shí)踐路徑。從公眾參與和村民自治的角度建設(shè)完善鄉(xiāng)村基層自治組織，以村民為主體，實(shí)現(xiàn)村莊的共建共治共享，探索新時(shí)代我國(guó)鄉(xiāng)村振興的新途徑。

關(guān)鍵詞：共同締造；鄉(xiāng)村治理；村民自治；公眾參與；晏崗村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.07.015 中圖分類號(hào)：TU982.29

文章編號(hào)：1009-1483（2020）07-0101-08 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Exploring Rural Governance Path with the Concept of "Joint Creation"： Taking Yangang Village in Guangshan County， Henan Province as an Example

RONG Yuefang， SUN Xiaosong， YAO Tong

[Abstract] Rural space is an important carrier to realize the modernization of the national governance system. In order to build a structure of national governance by the people and for the people， the joint creation concept aims at responding to peoples new aspiration for a better life and a better environment， and emphases the efforts to improve the living environment in urban and rural areas. Based on the empirical study of the planning and construction of Yangang Village in Guangshan County， Yangguang City， Henan Province， this paper firstly analyses the uniqueness of rural governance， then discusses the importance of rural political system in rural governance. Then it states the leading role of the villager autonomy system under the concept of the joint creation. In the final part， the specific practical path of the joint creation concept is discussed. In order to build a village constructed， shared and governed by all villagers， the improvement of the rural grass-roots self-government organizations should start with the perspective of public participation and villagers autonomy， and take the villagers as the main body， as well as explore new ways of rural revitalization in the new era.

[Keywords] joint creation； rural governance； villager autonomy； public participation； Yangang Village

1鄉(xiāng)村治理研究背景

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村逐漸形成了“鄉(xiāng)政村治”①的鄉(xiāng)村治理模式。然而，在快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的交互作用下，鄉(xiāng)村要素的長(zhǎng)期流失和鄉(xiāng)村持續(xù)衰退現(xiàn)象的產(chǎn)生凸顯了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式的局限性，需要進(jìn)一步優(yōu)化創(chuàng)新。所以，研究中國(guó)的鄉(xiāng)村治理背景，在考慮鄉(xiāng)村社會(huì)獨(dú)特性的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)現(xiàn)行鄉(xiāng)村政治制度下的鄉(xiāng)村治理各層面進(jìn)行分析研究。

1.1鄉(xiāng)村治理資金層面

2005年全國(guó)26個(gè)省區(qū)宣布全面免征農(nóng)業(yè)稅，對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村所原有的“事權(quán)”失去了基本的財(cái)政來(lái)源，而對(duì)于廣大鄉(xiāng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，基層的公共產(chǎn)品出現(xiàn)了供給困難的現(xiàn)象，

收支缺口的擴(kuò)大進(jìn)一步導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理的困難。為解決鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的實(shí)際需求，大量資金以“財(cái)政下鄉(xiāng)”的名義進(jìn)入鄉(xiāng)村，填補(bǔ)了鄉(xiāng)村建設(shè)中的“新鮮血液”。但在新農(nóng)村建設(shè)等項(xiàng)目進(jìn)村及人居環(huán)境的整治提升中，由于各方利益難以平衡，現(xiàn)行政策也面臨著困境。李祖佩認(rèn)為由上及下的縱向資金經(jīng)過(guò)各級(jí)政府的內(nèi)部消化和轉(zhuǎn)移，難以實(shí)際到達(dá)農(nóng)村基層[1] ；賀雪峰、陳鋒的研究結(jié)論表明，圍繞大量下鄉(xiāng)的財(cái)政資源和農(nóng)地非農(nóng)化開(kāi)發(fā)收益，部分基層政府與外來(lái)資本已形成了強(qiáng)大的“套利”和“分”集團(tuán)，導(dǎo)致了公共資源的私人化和基層治理“內(nèi)卷化”[2-3]。

在鄉(xiāng)村公共財(cái)政進(jìn)一步緊缺和現(xiàn)行資金政策不能有效下發(fā)基層的背景下，張曉冰提出鄉(xiāng)村合理有序的治理需要政社分治，將政府和鄉(xiāng)村社區(qū)的事務(wù)區(qū)別開(kāi)來(lái)，政府出錢(qián)做政府的事，社區(qū)出錢(qián)做社區(qū)的事，從而從根本上解決鄉(xiāng)村在發(fā)展中日益增加的資金需求[4]。教育、行政管理等方面的資金來(lái)源由政府承擔(dān)，而社區(qū)內(nèi)的公益事業(yè)、共同生產(chǎn)性事業(yè)資金來(lái)源需要由社區(qū)所承擔(dān)。也就是說(shuō)，解決鄉(xiāng)村治理資金短缺需要建立社區(qū)自組織和政府各司其職的政社分治路徑。

1.2鄉(xiāng)村治理實(shí)施層面

在鄉(xiāng)村的實(shí)際建設(shè)實(shí)施中，一方面，我國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)的自組織機(jī)制在經(jīng)歷了近代化和人民公社運(yùn)動(dòng)之后逐步瓦解，目前鄉(xiāng)村生產(chǎn)組織和社區(qū)組織能力尚未健全[5]。在這種背景下，政府通過(guò)鄉(xiāng)村規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行干預(yù)，使“規(guī)劃”成為一種治理平臺(tái)，“項(xiàng)目” 成為一種治理手段[6]。另一方面，規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是規(guī)劃落地的基本條件，其可以解構(gòu)為項(xiàng)目落地和效果落地兩個(gè)維度[7]。項(xiàng)目落地更強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目按照原有規(guī)劃建成，目標(biāo)是實(shí)際建設(shè)項(xiàng)目的完成度，落地效果則更強(qiáng)調(diào)注重項(xiàng)目建成后的使用情況，目標(biāo)是使用人群的需求度?；谝陨蟽煞矫娴墓餐饔茫?、承包方對(duì)于具體的建設(shè)項(xiàng)目更加注重項(xiàng)目落地，往往忽略了效果落地。也就是說(shuō)政府、企業(yè)等外來(lái)資本的投入雖然催生了大量的治理建設(shè)項(xiàng)目，但建成后的項(xiàng)目并不一定能夠惠及村民（見(jiàn)表1）。

從效果落地上來(lái)看，相對(duì)于城市中的規(guī)劃項(xiàng)目，鄉(xiāng)村同樣具有獨(dú)到的優(yōu)勢(shì)之處，例如村民數(shù)量有限，項(xiàng)目輻射人群意愿清晰；項(xiàng)目工程量小，維護(hù)資金低；世世代代生活于此的村民以人情為紐帶，社會(huì)構(gòu)成簡(jiǎn)單。所以鄉(xiāng)村治理滿足效果落地通常來(lái)說(shuō)需要三個(gè)條件：一是將村民作為規(guī)劃的目標(biāo)使用者，滿足村民在日常生產(chǎn)生活間的實(shí)際需求；二是落實(shí)項(xiàng)目效果的維護(hù)資金，保證規(guī)劃提供的設(shè)施和服務(wù)達(dá)成目標(biāo)；三是項(xiàng)目、服務(wù)的運(yùn)行維護(hù)成本和相關(guān)利益資金，需要一套完整的監(jiān)督體系。

1.3鄉(xiāng)村治理公眾參與層面

在中國(guó)，自鄉(xiāng)村治理概念提出以來(lái)，政府“指導(dǎo)員”的角色一直未變，鄉(xiāng)村治理以政府投資撥款、規(guī)劃單位主管設(shè)計(jì)的形式進(jìn)行，規(guī)劃單位與政府在鄉(xiāng)村治理的方向和發(fā)展模式上占據(jù)著主導(dǎo)地位，對(duì)于作為村莊真正使用主體的村民認(rèn)識(shí)不清晰，往往在鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)各式矛盾。國(guó)內(nèi)的學(xué)者認(rèn)為公眾參與的引入是鄉(xiāng)村治理中解決單向思維的有效途徑，林文棋指出在新農(nóng)村的建設(shè)之中，農(nóng)民需要直接參與，改變自上而下的規(guī)劃控制方法[8]；許世光等學(xué)者根據(jù)珠江三角洲地區(qū)村莊規(guī)劃公眾參與方面的實(shí)踐，提出村民代表大會(huì)等形式的公眾參與方式[9]；周銳波等學(xué)者認(rèn)為應(yīng)打破傳統(tǒng)的城市規(guī)劃思維，從公共的視角探索村莊規(guī)劃體制[10]；孫瑩提出參與式規(guī)劃的開(kāi)展能夠帶來(lái)村莊治理的積極改變，成為促進(jìn)善治的社會(huì)性途徑[11]。

現(xiàn)階段國(guó)內(nèi)學(xué)者就公眾參與對(duì)于鄉(xiāng)村治理的重要性達(dá)成了共識(shí)，但在引入公眾參與上更多的是作為一種手段和方法，而在實(shí)際的治理過(guò)程中，要保障參與的有效性，需要以具有一定的制度性條件為基礎(chǔ)，系統(tǒng)梳理在治理過(guò)程中公共參與的各個(gè)具體環(huán)節(jié)，提出村民參與的可實(shí)施路徑。

1.4鄉(xiāng)村治理模式方法層面

我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，地方發(fā)展對(duì)土地財(cái)政已經(jīng)形成了路徑依賴。對(duì)于我國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)而言，建設(shè)用地?cái)U(kuò)張邏輯已經(jīng)內(nèi)生于地方的發(fā)展邏輯[12]。在這種發(fā)展邏輯下，包含鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村規(guī)劃在內(nèi)的關(guān)于鄉(xiāng)村發(fā)展的研究嚴(yán)重滯后。同時(shí)，由于以高校為代表的規(guī)劃教育機(jī)構(gòu)同樣以城市規(guī)劃體系培養(yǎng)規(guī)劃人才，這使得各高校、設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、規(guī)劃部門(mén)在頂層設(shè)計(jì)方面愈發(fā)圍繞城市規(guī)劃邏輯體系而展開(kāi)，直接或間接地影響著鄉(xiāng)村規(guī)劃治理的各項(xiàng)實(shí)踐，在規(guī)劃價(jià)值理念、思維模式上制約著針對(duì)鄉(xiāng)村特性而制定符合鄉(xiāng)村發(fā)展的獨(dú)特路徑（見(jiàn)表2）。

近年來(lái)，隨著鄉(xiāng)村振興的日漸興起，鄉(xiāng)村規(guī)劃模式的創(chuàng)新聚焦于鄉(xiāng)村規(guī)劃中規(guī)劃設(shè)計(jì)人員角色的變化。例如，戴帥等強(qiáng)調(diào)了村民是規(guī)劃的主體、規(guī)劃師應(yīng)以溝通者自居[13]；王旭等為促進(jìn)溝通、協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃師應(yīng)扮演“協(xié)調(diào)員”“聯(lián)絡(luò)員”和“學(xué)生”的角色[14]。 張尚武等重點(diǎn)探討了自上而下和自下而上相結(jié)合的鄉(xiāng)村規(guī)劃創(chuàng)新問(wèn)題[5]。不難發(fā)現(xiàn)，對(duì)于鄉(xiāng)村治理模式方法，需要擺脫固有的城市規(guī)劃邏輯體系，因地制宜，建立符合鄉(xiāng)村特性的規(guī)劃治理路徑。

2共同締造理念及其產(chǎn)生基礎(chǔ)

2.1理念的提出

2019年2月22日，住建部印發(fā)《關(guān)于在城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設(shè)和整治中開(kāi)展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建村〔2019〕19號(hào)），提出“共謀、共建、共管、共評(píng)、共享”的共同締造新理念，利用以村民自治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理基本制度，激發(fā)鄉(xiāng)村內(nèi)生力量和自發(fā)動(dòng)力，以達(dá)到鄉(xiāng)村的自組織、自治理和自發(fā)展。由于共同締造涉及到經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)、文化等多方面的內(nèi)容，單一部門(mén)難以推進(jìn)實(shí)施。因此，共同締造理念的實(shí)踐需要融合不同學(xué)科的力量，通過(guò)多元利益主體的相互協(xié)商合作，促成美好環(huán)境與幸福生活的美好愿景。與以往治理理念所不同的是，共同締造的著力點(diǎn)在于構(gòu)建可持續(xù)可自治的治理體系，主要體現(xiàn)在組織培育和具體制度的確立，不再將治理作為結(jié)果，而是作為一種長(zhǎng)效手段，在此過(guò)程中激發(fā)村莊的內(nèi)生動(dòng)力和原生活力，鄉(xiāng)村的發(fā)展建設(shè)不會(huì)因?yàn)轳v村工作團(tuán)隊(duì)的撤離或者政府政策的改變而停滯，在此過(guò)程中建立的自治機(jī)制將會(huì)持續(xù)解決村莊內(nèi)部出現(xiàn)的問(wèn)題（見(jiàn)圖1）。

2.2理念基礎(chǔ)

共同締造產(chǎn)生的基礎(chǔ)是中國(guó)的特色國(guó)情，中國(guó)獨(dú)有的黨政機(jī)制是宣貫監(jiān)督共同締造和落實(shí)共同締造實(shí)踐的權(quán)威力量。一方面，共同締造的長(zhǎng)效宣貫機(jī)制建設(shè)依托于專家團(tuán)隊(duì)和市縣級(jí)黨委的雙重宣貫，而對(duì)各村莊共同締造情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督則涉及各級(jí)黨委的分級(jí)監(jiān)督體系（見(jiàn)圖2）。另一方面，中國(guó)的特有國(guó)情決定了在村莊日常的生產(chǎn)生活中，村莊的黨組織（村兩委）是管理和組織村民的權(quán)威力量。在共同締造的過(guò)程中，通過(guò)黨組織下沉的方式，在自然村中建設(shè)基層黨小組，以自然村為基本單元，在行政村內(nèi)通過(guò)以點(diǎn)帶面的形式逐步達(dá)到共同締造的鄉(xiāng)村治理新局面。黨小組的工作內(nèi)容和工作方式，在村民自治組織機(jī)制的建設(shè)中，起到了承上啟下的重要作用，既能減輕村委沉重的居務(wù)負(fù)擔(dān)，也能讓從上及下的政策措施更加清晰明了，在保障村民權(quán)益方面更具時(shí)效性；同時(shí)，收集民意、領(lǐng)導(dǎo)各村民組內(nèi)的村民理事會(huì)，對(duì)于類似人居環(huán)境建設(shè)方面的鄉(xiāng)村治理項(xiàng)目起著監(jiān)督監(jiān)管、維護(hù)運(yùn)營(yíng)等多重作用，是保障日后形成共建、共享、共治的長(zhǎng)效機(jī)制基石（見(jiàn)圖3）。

3晏崗村的實(shí)踐探索

晏崗村位于河南省信陽(yáng)市光山縣槐店鄉(xiāng)西部，距離光山縣城約8公里，東至鄉(xiāng)政府駐地3公里，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，交通便利（見(jiàn)圖4）；轄33個(gè)自然灣，24個(gè)村民組，1個(gè)新農(nóng)村社區(qū)，總面積約855公頃，全村現(xiàn)有戶籍人口780戶，共3006人。晏崗村作為首批河南省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)，總投資2905萬(wàn)元，主要針對(duì)道路建設(shè)、給排水、人居環(huán)境治理等13個(gè)項(xiàng)目。整體村莊規(guī)劃實(shí)施已基本完成。

3.1村莊治理現(xiàn)狀

在人居環(huán)境整治改造及美麗鄉(xiāng)村建設(shè)之中，晏崗村在資金投入及項(xiàng)目建設(shè)中基本已形成政府主導(dǎo)的村莊治理模式，外來(lái)力量的注入帶來(lái)了人居環(huán)境的改善和基礎(chǔ)設(shè)施的完善，但也帶來(lái)了新的問(wèn)題。

一是外部依賴性嚴(yán)重，政策實(shí)際決定了村莊的治理程度。無(wú)論是村兩委還是村民，對(duì)于村莊治理的現(xiàn)實(shí)需求都有一定程度的認(rèn)知，但在外部資本的干預(yù)下，兩者對(duì)于村莊的治理過(guò)程不具主導(dǎo)性，也不具責(zé)任意識(shí)，村莊的治理進(jìn)程更多取決于政府政策的傾斜度。在問(wèn)卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，關(guān)于公共產(chǎn)品的需求問(wèn)題，村民和村委會(huì)都有具體的整治建議和項(xiàng)目期望，例如希望加建休閑廣場(chǎng)，排布污水管網(wǎng)等；但是涉及到資金和未來(lái)發(fā)展方向等問(wèn)題，村民和村委會(huì)都認(rèn)為需要依托于政府的資金和意見(jiàn)；對(duì)自上而下的治理路徑有一定程度的思維慣性（見(jiàn)圖5）。

二是村莊內(nèi)部參與度低，責(zé)任意識(shí)薄弱。作為實(shí)際使用主體的村民參與程度低，對(duì)于村莊治理成果也就不具責(zé)任意識(shí)，對(duì)于后續(xù)維護(hù)管理帶來(lái)了更大挑戰(zhàn)。在走訪中筆者了解到，包括新農(nóng)村建設(shè)在內(nèi)的各類項(xiàng)目，村民僅僅參與了公示環(huán)節(jié)，對(duì)于項(xiàng)目的具體投資、施工周期等都沒(méi)有了解和關(guān)注，一定程度上來(lái)說(shuō)，村莊整治中的公眾參與基本處于空白狀態(tài)，而在實(shí)際的使用過(guò)程中，經(jīng)過(guò)筆者前期的駐村觀察，亂扔垃圾、破壞公共物品的行為屢見(jiàn)不鮮，村民普遍缺乏責(zé)任意識(shí)。

3.2村莊治理路徑——縱向到底

3.2.1創(chuàng)新資金政策縱向路徑，破解鄉(xiāng)村建設(shè)難題

晏崗村現(xiàn)行治理資金基本都為政府補(bǔ)貼撥款，而資金的下發(fā)由于牽扯到各個(gè)部門(mén)，常常出現(xiàn)資金下發(fā)時(shí)間長(zhǎng)、項(xiàng)目無(wú)法落實(shí)等現(xiàn)象。共同締造工作組希望通過(guò)加強(qiáng)村莊基層與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的溝通和協(xié)商，整合涉農(nóng)資金，簡(jiǎn)化資金落實(shí)程序，減少資金內(nèi)卷化現(xiàn)象，來(lái)打通資金政策到底的通道。另一方面，通過(guò)村莊自籌資金及社會(huì)企業(yè)扶農(nóng)項(xiàng)目的介入，拓寬資金來(lái)源，多元化治理主體。在晏崗村的實(shí)踐中，企業(yè)作為治理主體有兩種參與方式：一是以阿里巴巴為代表的扶農(nóng)項(xiàng)目，通過(guò)建立電商孵化基地，提升村民個(gè)體收入；二是本地企業(yè)通過(guò)土地租賃等方式提升村集體收入（見(jiàn)圖6、圖7）。

在此基礎(chǔ)上，工作組注重資金政策結(jié)合現(xiàn)實(shí)時(shí)序進(jìn)行轉(zhuǎn)變，杜絕地方政府從大包大攬到袖手不管的兩級(jí)分化情況；提出了縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村三級(jí)的分管權(quán)限，完善村集體的資金使用監(jiān)管機(jī)制，建立長(zhǎng)效的資金管理機(jī)制，保障資金落實(shí)。

3.2.2治理理念是關(guān)鍵，共同締造共識(shí)縱向到底

為保證共同締造理念的治理成效，在晏崗村的實(shí)踐過(guò)程中，針對(duì)相關(guān)部門(mén)偏向績(jī)效導(dǎo)向，思想認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變反而滯后的現(xiàn)狀，工作組轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的治理評(píng)價(jià)指標(biāo)，以機(jī)制的建設(shè)作為考核指標(biāo)，治理實(shí)施作為共同締造的工作抓手和工作方法，改變以往重結(jié)果、輕過(guò)程的傳統(tǒng)考核思想，將治理機(jī)制完善過(guò)程、組織機(jī)制運(yùn)行狀況作為考核重點(diǎn)（見(jiàn)表3）。

3.2.3監(jiān)督監(jiān)管、放權(quán)賦能兩條主線縱向到底

晏崗村現(xiàn)行的監(jiān)督監(jiān)管體系處于政府長(zhǎng)期“包辦狀態(tài)”，參與主體單一。因此工作組提出共同締造引導(dǎo)下的長(zhǎng)效機(jī)制，即以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自我監(jiān)督作為主力，完善監(jiān)督監(jiān)管的多方參與機(jī)制。提出縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村三級(jí)監(jiān)督監(jiān)管方式，以村莊自我監(jiān)督為基礎(chǔ)，作為自我監(jiān)督監(jiān)管的有生力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為承上啟下的重要中介，一方面強(qiáng)化監(jiān)管到村，另一方面及時(shí)向縣及以上政府提供項(xiàng)目建設(shè)、財(cái)務(wù)支出等量化信息；縣及以上層級(jí)政府需要改變指導(dǎo)員身份，將工作重心“從前往后”，以監(jiān)管評(píng)估為重點(diǎn)，確保村民自治組織的運(yùn)行通暢性，保證監(jiān)督監(jiān)管的長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。

與此同時(shí)，引導(dǎo)政府部門(mén)適當(dāng)放權(quán)賦能，首先通過(guò)組織理事會(huì)議事會(huì)議、線上信息平臺(tái)溝通等方法提升村兩委、村民組織的議事能力、決策能力，來(lái)逐步增強(qiáng)村莊的自組織能力；其次明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府放權(quán)賦能范圍，如涉及資金、政策落實(shí)的仍需嚴(yán)格把控，而涉及民意民需的則進(jìn)一步加強(qiáng)村莊的自組織能力（見(jiàn)表4）。

3.3村莊治理路徑——橫向到邊

3.3.1結(jié)合鄉(xiāng)村特點(diǎn)，村組兩級(jí)橫向到邊

因目前村兩委作為村務(wù)的實(shí)際管理者，成員相對(duì)單一（村兩委實(shí)際只有4名主要工作成員），且行政性質(zhì)強(qiáng)，村民和村兩委間存在不信任的現(xiàn)象，而現(xiàn)行理事會(huì)沒(méi)有具體事務(wù)作為抓手，名存實(shí)亡。因此工作組引導(dǎo)村民成立了村民理事會(huì)，并針對(duì)參與難、運(yùn)行難的問(wèn)題，對(duì)理事會(huì)成立時(shí)序做出規(guī)劃。先行成立村民議事理事會(huì)、監(jiān)督理事會(huì)和建筑施工理事會(huì)，將運(yùn)行機(jī)制落實(shí)到共同締造的實(shí)施項(xiàng)目之中，確保理事會(huì)下沉落地。并擬定了各個(gè)理事會(huì)的具體章程，界定了不同理事會(huì)的職能范圍（見(jiàn)圖8、圖9）。

3.3.2注重民意民愿，治理效果橫向到邊

工作組駐村之前，在晏崗村的建議箱中沒(méi)有一封村民的建議信，村民的意愿沒(méi)有有效的反饋渠道，因此工作組鼓勵(lì)實(shí)行“村民建議、村民自治組織提議、村兩委商議、全體村民大會(huì)決議”的決策機(jī)制。在最為困難的收集意見(jiàn)階段，利用騰訊“為村”等社會(huì)企業(yè)的互聯(lián)網(wǎng)對(duì)農(nóng)項(xiàng)目，搭建線上交流平臺(tái)，簡(jiǎn)化流程，村民對(duì)于村莊事務(wù)進(jìn)行實(shí)時(shí)反饋，經(jīng)自治組織向村兩委進(jìn)行提議，村兩委商議可行性和必要性，最后由村民代表大會(huì)進(jìn)行決策。在整個(gè)流程中，村兩委、工作組也可借助線上平臺(tái)及時(shí)發(fā)布治理進(jìn)展、意見(jiàn)征詢等信息，通過(guò)不同階段村民的共同參與，激發(fā)村民“主人翁”意識(shí)，保證治理效果橫向到邊，一方面確保治理效果，另一方面，也減少后期治理成果的維護(hù)和監(jiān)管成本（見(jiàn)圖10）。

3.3.3著手小微空間，制度建設(shè)橫向到邊

晏崗的人居環(huán)境改造雖然已經(jīng)取得了一定成效，基礎(chǔ)設(shè)施較為完備，但村民參與程度低，工程投資大，村民的生活?yuàn)蕵?lè)需求也沒(méi)有得到實(shí)際的滿足。所以工作組在晏崗村的共同締造實(shí)踐中，鼓勵(lì)村民參與小微空間的改造，希望以此為抓手，建立自下而上、公眾參與的治理制度。以晏崗村晏崗組的公共空間改造為例，通過(guò)對(duì)村民的意見(jiàn)普查，明確居民對(duì)于公共空間的集聚和娛樂(lè)訴求，由晏崗組議事理事會(huì)選址，村民大會(huì)表決，對(duì)晏崗組內(nèi)的小片荒蕪用地提出改造意見(jiàn)，規(guī)劃師根據(jù)意見(jiàn)繪制效果圖、平面圖等易懂易明的非技術(shù)性圖紙，由晏崗組村民自行選擇方案。再上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行意見(jiàn)征詢和資金協(xié)調(diào)工作，最終由晏崗村施工理事會(huì)組織晏崗組的本地工匠負(fù)責(zé)施工（見(jiàn)圖11）。在整個(gè)流程之中，注重自治組織、規(guī)劃師、村民、政府的職能轉(zhuǎn)變（見(jiàn)表5）。最終形成了村民提議—村民使用—村民管護(hù)的良性自治，也保證了治理成果的實(shí)效性和滿意度（見(jiàn)圖12）。

如上文所說(shuō)，晏崗村的實(shí)踐基于共同締造的大框架，探索縱向橫向兩條路徑，打破了由上至下的單一治理路徑，通過(guò)可實(shí)施可參與的項(xiàng)目引領(lǐng)村民參與，提升村民自治意識(shí)，將自上而下的制度與自下而上的村民訴求更加緊密地結(jié)合起來(lái)，因地制宜地形成雙向治理路徑，希望構(gòu)建自組織、自治理、自運(yùn)行的鄉(xiāng)村治理格局。

4結(jié)語(yǔ)

晏崗村的共同締造實(shí)踐改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中自上而下、政府主導(dǎo)的機(jī)制，將規(guī)劃師、村民、政府、社會(huì)團(tuán)體等多元主體納入到鄉(xiāng)村治理的工作之中，并以村民自治為鄉(xiāng)村自治的基礎(chǔ)，為激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)的自生動(dòng)力提供了具體的實(shí)踐方式。通過(guò)營(yíng)建基于國(guó)情的基層黨組織引領(lǐng)共同締造的機(jī)制建設(shè)，鄉(xiāng)村的建設(shè)可以順應(yīng)縱向到底、橫向到邊的兩條路徑，營(yíng)造村社協(xié)同、村民參與的鄉(xiāng)村治理新局面。鄉(xiāng)村問(wèn)題涉及到了我國(guó)的基本國(guó)情國(guó)策，而鄉(xiāng)村治理需要擺脫環(huán)境空間治理的單一路徑，倡導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的重建，這就決定了鄉(xiāng)村治理需要依托于公眾的參與協(xié)同，依托于地方政府行為邏輯的重構(gòu)，希望本文能夠?yàn)橹筻l(xiāng)村治理的探索提供借鑒。

注：

①“鄉(xiāng)政村治”：十一屆三中全會(huì)后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)村兩委對(duì)農(nóng)民個(gè)體進(jìn)行管理和約束，同時(shí)諸如民主選舉、村委公開(kāi)等村民自治活動(dòng)展開(kāi)，形成了“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理模式。

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