“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系：模式調(diào)試及發(fā)揮路徑

摘 要：習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。”在這一體系中自治發(fā)揮核心作用，法治發(fā)揮保障作用，德治發(fā)揮輔助作用，三者有機(jī)結(jié)合構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理體系的優(yōu)化升級。在實踐中，鄉(xiāng)村治理模式供給要與鄉(xiāng)村類型需求相匹配，以常態(tài)和強(qiáng)化為劃分維度，鄉(xiāng)村治理模式有四種;以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會關(guān)系狀況為劃分維度，中國鄉(xiāng)村可劃分為四種類型，不同類型鄉(xiāng)村有不同的治理模式需求。根據(jù)不同類型鄉(xiāng)村的特點進(jìn)行治理模式調(diào)試，精神層面，培育公共精神，提升村民政治參與積極性;物質(zhì)層面，凝聚共同利益，化解分歧、平息糾紛;制度層面，強(qiáng)化制度供給，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理框架。

關(guān)鍵詞：三治結(jié)合;農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化;模式調(diào)試;善治

中圖分類號：D621 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2020）09-0047-03

2013年，浙江省桐鄉(xiāng)市率先開展自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理模式。經(jīng)過近幾年的發(fā)展探索，效果顯著，其影響很快在全國范圍內(nèi)傳開。2017年，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。”[1]2019年，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展做好“三農(nóng)”工作的若干意見》（以下簡稱《意見》），指出：要通過建立健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，發(fā)揮群眾參與治理主體作用，開展鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點和鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)創(chuàng)建，以增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理能力[2]。

一、治理模式與鄉(xiāng)村類型的模式調(diào)試

（一）“三治結(jié)合”治理模式類型

以A代表自治，B代表法治，C代表德治，1代表常態(tài)，2代表強(qiáng)化（如表1）。理論上講，以常態(tài)和強(qiáng)化為劃分維度可將“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式劃分為八種類型。由于全面依法治國是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要保障，任何治理實踐都需要法治作為保障。因此，“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理模式在實踐中有四種模式，即A1B2C1、A1B2C2、A2B2C1、A2B2C2。

（二）中國鄉(xiāng)村類型與特點

以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會關(guān)系狀況為劃分維度，中國鄉(xiāng)村可劃分為四種類型。（如表2）

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)社會關(guān)聯(lián)度高型鄉(xiāng)村。這一類型的鄉(xiāng)村主要特點是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，村民生活富裕。此外，通常這類型鄉(xiāng)村村民在深厚的宗族觀念基礎(chǔ)上經(jīng)濟(jì)聯(lián)系又比較緊密，社會關(guān)聯(lián)度高。在某種程度上人與人之間具有保持協(xié)調(diào)一致的傾向，在人與人日常交往過程中遵循“熟人社會”規(guī)則，因此該類型鄉(xiāng)村自治水平通常較高。在數(shù)量上這種類型的鄉(xiāng)村較少;在地域分布上，這種類型的鄉(xiāng)村主要分布在東南地區(qū)省份。當(dāng)然，若該類型鄉(xiāng)村在發(fā)展過程中出現(xiàn)問題，通常都比較嚴(yán)重。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)社會關(guān)聯(lián)度低型鄉(xiāng)村。這類型鄉(xiāng)村的主要特點是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，但人與人之間感情較為簡單、理性，血緣宗族觀念比較淡薄。在地域分布上，這類型鄉(xiāng)村多分布在中國北方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省區(qū)。在日常生活中，村民活動主要以家庭為單位，各家各戶各行其是，除了與自身利益相關(guān)的事務(wù)外，家庭之間無太多額外的來往，屬于“半熟人社會”。在人際交往處事方式上，以法理為處事原則。因此，在生產(chǎn)生活中經(jīng)常會出現(xiàn)各種利益糾紛。

3.經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)社會關(guān)聯(lián)度高型鄉(xiāng)村。造成該類型鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的原因是多方面的，一方面，該類型鄉(xiāng)村所處的位置通常較為偏僻，自然環(huán)境不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如：云南、貴州、西藏等省區(qū)。另一方面，在地方發(fā)展政策方面，長期依靠國家援助、優(yōu)惠政策，形成依賴性，地方政府并未找到能切實推進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效方法。雖然經(jīng)濟(jì)落后，但宗族觀念在這類鄉(xiāng)村中有著深厚的根基，同族人相互幫助，同氣連枝，“同宗同族一家親，打斷骨頭連著筋”。然而，深厚的宗族意識也是造成一些宗族仰仗族大勢重欺負(fù)其他小姓宗族的原因，尤其是在民族混居的鄉(xiāng)村及一村多姓的鄉(xiāng)村，不同民族間、不同宗族間較容易產(chǎn)生糾紛，濃厚的宗族意識甚至?xí)绊懙酱迕褡灾螌嵺`，對鄉(xiāng)村穩(wěn)定和發(fā)展具有較大的影響[3]。

4.經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)社會關(guān)聯(lián)度低型鄉(xiāng)村。該類型鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，且村民之間關(guān)系松散，關(guān)聯(lián)度低。此類型鄉(xiāng)村多位于偏遠(yuǎn)地區(qū)，自然資源匱乏，環(huán)境惡劣，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以第一產(chǎn)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)類型以個體經(jīng)濟(jì)為主。社會關(guān)系方面，不存在類似血緣或宗族的強(qiáng)力紐帶將村民整合在一起，村民之間關(guān)系淺淡，村民對鄉(xiāng)村公共事務(wù)關(guān)注度低，對鄉(xiāng)村自治政治參與態(tài)度冷漠，是典型的“陌生人社會”。

（三）鄉(xiāng)村類型與治理模式的匹配

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)社會關(guān)聯(lián)度高型鄉(xiāng)村：A1B2C1。完善法治建設(shè)，倡導(dǎo)良好的社會秩序。該類型鄉(xiāng)村治理思路是在維持當(dāng)前自治、德治水平的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善法治建設(shè)，加強(qiáng)法律制度供給，重視法治保障對維護(hù)鄉(xiāng)村秩序穩(wěn)定、促進(jìn)人際和諧的作用[4]。首先，要健全和完善法律法規(guī)。要及時出臺涉及村民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活等方面法律法規(guī)，提高農(nóng)民在生產(chǎn)和生活各方面的法治保障水平，以完善的法律法規(guī)作為村民維護(hù)自身權(quán)益的武器。其次，加強(qiáng)農(nóng)村普法工作?？赏ㄟ^定期在農(nóng)村開展法律咨詢、送法下鄉(xiāng)等活動，增進(jìn)村民對法律法規(guī)的了解，提高村民法律知識水平，培養(yǎng)村民知法守法意識，并逐步養(yǎng)成守法的習(xí)慣。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)社會關(guān)聯(lián)度低型鄉(xiāng)村：A1B2C2。法治為要，輔以德治。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)型鄉(xiāng)村時常面臨社會治安、環(huán)境污染、安全生產(chǎn)等方面的壓力。因此，要健全、完善農(nóng)村法律法規(guī)，提高鄉(xiāng)村治理法治化水平[5]。把法律法規(guī)切實應(yīng)用到維護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范市場運(yùn)作、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)、生態(tài)環(huán)境治理、化解農(nóng)村社會矛盾等現(xiàn)實問題上，引導(dǎo)村民尊法、學(xué)法、守法，并構(gòu)筑起鄉(xiāng)村法治的權(quán)威。注重德治建設(shè)，深入挖掘鄉(xiāng)村傳統(tǒng)道德典范，發(fā)揚(yáng)創(chuàng)新，教化人心，引導(dǎo)村民互敬互助、與人為善、守信重義。建立道德約束機(jī)制，廣泛開展好兒女、好媳婦等品德模范評選活動，開展尋找最美鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生、村官等活動。深入宣傳道德模范、身邊好人好事，弘揚(yáng)社會正能量，將互有間隔的人心聯(lián)結(jié)起來。

3.經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)社會關(guān)聯(lián)度高型鄉(xiāng)村：A2B2C1。突出自治，輔以法治。首先，盤活經(jīng)濟(jì)，增加村民經(jīng)濟(jì)收入是該類型鄉(xiāng)村治理的當(dāng)務(wù)之急。一方面，政府要積極有為，通過制度、政策輸出扶助鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中央和地方要加大對該類型鄉(xiāng)村的政策支持力度，實施“以城帶鄉(xiāng)”。通過資源下鄉(xiāng)、項目推送等方式，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供更多的機(jī)遇，刺激鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，提高村民自治水平。推進(jìn)以村民小組或自然村為基本單元的村民自治探索，以村民自治為手段，探索符合當(dāng)?shù)貙嶋H狀況的致富新方法。其次，推進(jìn)法治建設(shè)是實現(xiàn)鄉(xiāng)村長遠(yuǎn)發(fā)展的重要保障。支持、鼓勵宗族文化在鄉(xiāng)村治理實踐中發(fā)揮作用，但宗族文化作用的發(fā)揮要在合理的范圍內(nèi)進(jìn)行，宗族文化不能成為鄉(xiāng)村自治、法治發(fā)展的阻礙，更不能成為大姓家族欺負(fù)小姓家族的助推劑。

4.經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)社會關(guān)聯(lián)度低型鄉(xiāng)村：A2B2C2。三治并用，全面發(fā)展。該類型鄉(xiāng)村發(fā)展自治并不是簡單地減少地方政府對鄉(xiāng)村的干預(yù)，而是要通過資金支持、政策照顧等舉措為鄉(xiāng)村發(fā)展奠定基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得進(jìn)展的基礎(chǔ)上，培育村民自治的主體意識、公民意識、權(quán)利意識。推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，健全、完善鄉(xiāng)村法治體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會要加強(qiáng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)，加強(qiáng)普法工作力度。倡導(dǎo)德治，弘揚(yáng)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)美德，為鄉(xiāng)村振興提供良好的文化氛圍。樹立文明新風(fēng)，將共同的歷史傳統(tǒng)打造成凝聚人心的紐帶。

二、“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的現(xiàn)實挑戰(zhàn)與應(yīng)對舉措

（一）“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

由于我國發(fā)展歷程的影響，農(nóng)村發(fā)展一直滯后于城市發(fā)展。在城鄉(xiāng)發(fā)展差距逐漸加大的背景下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村存在的一些問題阻礙了“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系效能的發(fā)揮。

1.農(nóng)村空心化，自治能力不足。由于國家支持，城市新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化建設(shè)得到不斷推進(jìn)，城市發(fā)展水平逐漸提高，城市逐漸吸引越來越多的農(nóng)村人口來到城市謀生，形成農(nóng)民工群體。曾幾何時，“到外面闖一闖，城市才是掙錢的地方”成為村民們尋找增加經(jīng)濟(jì)收入的共識。這造成農(nóng)村人口逐漸流失，農(nóng)村逐漸空心化。偌大的一個村莊卻沒有太多人，尤其是年輕人，留在農(nóng)村的大多是老人、孩子。學(xué)者林善浪、紀(jì)曉鵬等曾對9個省份100多個農(nóng)村的人口流動情況進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)這些地區(qū)的農(nóng)村人口凈流出率高達(dá)50%[6]。這一現(xiàn)象嚴(yán)重制約了農(nóng)村的發(fā)展，大量人口外流，造成鄉(xiāng)村治理實施難度增加，農(nóng)村基層自治工作很難得以有序開展，這使得許多農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃只能停留在政策層面。

2.部分鄉(xiāng)村道德文化陷入消沉。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人民的物質(zhì)生活水平不斷得到提高，村民對精神文化生活的需求也不斷提升，村民日益希望得到豐富多彩的文化生活，以陶冶情操、愉悅身心。當(dāng)前我國各地鄉(xiāng)村文化建設(shè)情況參差不齊，一些地區(qū)鄉(xiāng)村道德文化建設(shè)財政支出不能滿足村民對文化發(fā)展的需求。中國傳統(tǒng)文化底蘊(yùn)深厚，但當(dāng)前鄉(xiāng)村道德文化建設(shè)存在挖掘不深、組織建設(shè)滯后的困境。首先，對傳統(tǒng)文化的重視度不夠，面對大量的外來文化，許多優(yōu)秀的傳統(tǒng)道德對于當(dāng)前社會發(fā)展?fàn)顩r竟顯得格格不入。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文化受到侵蝕，鄉(xiāng)村出現(xiàn)一些不良現(xiàn)象，如：打牌賭錢、偷盜等惡劣行為。就組織硬件來看，鄉(xiāng)村僅有的公共娛樂設(shè)施也規(guī)模有限、形式單一，如：農(nóng)村公共活動健身設(shè)備。此外，在農(nóng)村傳統(tǒng)美德挖掘教育方面沒有做到常態(tài)化，大多流于形式。以鄉(xiāng)村愛國電影放映為例，這次播放后，下次播放不知何時。

3.部分村民法律意識薄弱。當(dāng)前鄉(xiāng)村治理工作有待推進(jìn)，在鄉(xiāng)村發(fā)展過程中有違法治精神的現(xiàn)象時有發(fā)生。村民按照自己的意愿投票選舉出村民自治委員會，但在實踐過程中時常有賄選行為。再者，某些鄉(xiāng)村干部知識水平低，對于法律知識掌握不到位，在鄉(xiāng)村事務(wù)管理過程中科學(xué)決策能力不足。此外，鄉(xiāng)村法律監(jiān)督不到位，對于村干部工作監(jiān)督缺乏力度。因此，許多鄉(xiāng)村在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督方面有待加強(qiáng)。從村民方面看，部分村民缺乏法治思維，對法律知識掌握不夠。村民之間發(fā)生矛盾糾紛首先想到的是私了，不善于通過法律途徑尋找問題的解決之道。

（二）“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系功效發(fā)揮路徑

筆者認(rèn)為，面對鄉(xiāng)村治理難題，構(gòu)建“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，應(yīng)從以下三個方面發(fā)揮效用，即思想觀念上厚植公共精神;物質(zhì)利益上化解矛盾，凝聚共識;制度建設(shè)上強(qiáng)化制度供給。

1.厚植公共精神，提升凝聚力。所謂公共精神是指集體中的個體成員產(chǎn)生的公共理性，個體成員以利他方式關(guān)心集體利益的態(tài)度及行為，具體表現(xiàn)為獨立的個體對“私人領(lǐng)域”的超越和對公共生活的積極參與。鄉(xiāng)村村民公共精神面貌決定了村民對公共事務(wù)的態(tài)度和參與狀況，同時影響著村民自治委員會的群眾根基。讓村民參與自己喜歡及與之利益相關(guān)的鄉(xiāng)村公共實踐活動是培育、厚植村民公共精神的重要途徑。村民自治委員會可發(fā)揮“領(lǐng)航員”的作用，主動牽頭組織鄉(xiāng)村公共實踐活動，鼓勵村民參與，如：“農(nóng)村廣場舞”“農(nóng)村秧歌隊”等。通過參與這些公共實踐活動，一方面豐富了村民文化生活。另一方面，通過這些實踐活動可以培養(yǎng)村民善于合作的習(xí)慣、關(guān)心集體的公共精神，增強(qiáng)人與人之間的信任、理解、寬容。同時，公共精神的形成又進(jìn)一步促進(jìn)鄉(xiāng)村社會的整合，為鄉(xiāng)村政治、社會及其他領(lǐng)域工作的開展打下良好的基礎(chǔ)，營造有利的條件。

2.凝聚共同利益，化解利益沖突。處理好村民的利益是鄉(xiāng)村治理實踐的重要環(huán)節(jié)。從某種程度上講，利益決定人的動機(jī)和行為。馬克斯·韋伯曾指出：“一切行為的背后總有個人的這種利益?！盵7]如果拋開利益因素來分析人的行為，很多分析結(jié)論是不準(zhǔn)確的。利益是政治產(chǎn)生的基礎(chǔ)，所有政治活動的展開、政治現(xiàn)象的產(chǎn)生，其核心都是利益，而鄉(xiāng)村治理實踐的本質(zhì)是一種政治行為。村民之間的利益分歧尤其是經(jīng)濟(jì)利益分歧是當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)村治理深入發(fā)展的重大阻礙。只有利益相協(xié)調(diào)時，村民才會關(guān)心鄉(xiāng)村公共事務(wù)，才會有意愿參與鄉(xiāng)村自治實踐。凝聚共同利益、消解利益分歧的主要路徑是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法治建設(shè)。發(fā)展和壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，拓寬村民收入渠道，尤其是發(fā)展鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中村民經(jīng)濟(jì)利益的協(xié)調(diào)、融合。

3.強(qiáng)化制度供給。在“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系中自治、法治屬于正式制度，德治屬于非正式制度。鄉(xiāng)村治理制度供給的強(qiáng)化應(yīng)以制度建設(shè)推進(jìn)和制度配合提升為途徑，以滿足鄉(xiāng)村發(fā)展的制度需求。制度建設(shè)方面，提升鄉(xiāng)村自治水平，盡量減少對村民生產(chǎn)生活的不必要干預(yù)，盡可能將村民生產(chǎn)生活的管理權(quán)下放給村民委員會，讓村民按照自己的意愿和需求安排自己的事情;推進(jìn)法治，強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理法律法規(guī)的建設(shè)和普及，將鄉(xiāng)村治理法律法規(guī)的完善與鄉(xiāng)村生產(chǎn)發(fā)展相協(xié)調(diào)，加快新問題領(lǐng)域的立法工作;加強(qiáng)德治，弘揚(yáng)道德精神，建立道德約束機(jī)制，提升鄉(xiāng)村德治水平。制度配合方面，自治水平的發(fā)展需要法治的保障，自治水平的提升減輕鄉(xiāng)村治理對法治的壓力;鄉(xiāng)村法治為鄉(xiāng)村德治的發(fā)展提供制度保障，鄉(xiāng)村德治作為一種軟性約束能夠彌補(bǔ)法治功能的不足之處。

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“The Combination of Governance from Three Aspects” Rural Governance System： Mode Debugging and Development Path

SUN Chongqing

（Heilongjiang Provincial Academy of Social Sciences（Peoples Government of Heilongjiang Province）， Harbin 150028， China）

Abstract： General Secretary Xi pointed out in the report of the 19th National Congress of the Communist Party of China： "it is necessary to improve the rural governance system combining autonomy， rule of law and rule of virtue." In this system， autonomy plays a core role， the rule of law plays a supporting role， and the rule of virtue plays an auxiliary role. The organic combination of the three constitutes the optimization and upgrading of rural governance system. In practice， the supply of rural governance models should match the needs of rural types， there are four types of rural governance models based on the dimensions of normality and reinforcement; China's rural areas can be divided into four types according to the level of economic development and social relations， and different types of villages have different demands for governance models. According to the characteristics of different types of rural governance mode debugging， spiritual level， cultivate public spirit， enhance the enthusiasm of villagers' political participation; material level， condense common interests to resolve differences and settle disputes; system level， strengthen system supply， and build rural governance framework.

Key words： The Combination of Governance from Three Aspects， Agricultural and Rural Modernization， Mode Debugging， Good Governance

收稿日期：2019-12-04

作者簡介：孫崇慶（1993-），男，山東臨沂人，碩士研究生，從事行政學(xué)研究。