理性選擇與制度同構(gòu)：省級(jí)政府“放管服”改革實(shí)施行為及誘因分析

鄭 燁, 姜蘊(yùn)珊, 任牡丹, 閻 波

(1.西北工業(yè)大學(xué) 人文與經(jīng)法學(xué)院， 陜西 西安 710072； 2.西北工業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院， 陜西 西安 710072；3.麻省大學(xué)安默斯特分校 公共政策學(xué)院， 美國(guó) 安默斯特 01003；4.西安交通大學(xué) 公共政策與管理學(xué)院， 陜西 西安 710049)

一、背景概述

黨的十八大以來，國(guó)家行政體制改革的核心就是簡(jiǎn)政放權(quán)。黨的十九大報(bào)告中明確提出，要“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”[1]。從國(guó)家長(zhǎng)期發(fā)展來看，持續(xù)大力推進(jìn)“放管服”改革，對(duì)于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，促進(jìn)就業(yè)以及加快新動(dòng)能成長(zhǎng)，增進(jìn)社會(huì)公平正義等都發(fā)揮了積極作用[2]。當(dāng)前，國(guó)家行政體制改革的總目標(biāo)仍然是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，而“放”“管”“服”則是建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的重要抓手。

2015年，自李克強(qiáng)總理在全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議上，首次提出“放管服”改革以來(1)詳見中央政府門戶網(wǎng)站，http:∥www.gov.cn/guowayuan/2015-05/15/content_2862198.htm.，各級(jí)地方政府積極貫徹落實(shí)“放管服”改革舉措。本文通過對(duì)相關(guān)網(wǎng)絡(luò)資料進(jìn)行整理后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，全國(guó)有31個(gè)省份都基本出臺(tái)了“放管服”改革實(shí)施文件，尤其是部分東部省份，如江蘇、浙江等及其下轄的地級(jí)市較早地制定和出臺(tái)了“放管服”改革實(shí)施方案；部分省份在“放管服”改革實(shí)施過程中“邊試、邊改、邊完善”，針對(duì)區(qū)域發(fā)展實(shí)際，多次對(duì)“放管服”改革實(shí)施文件進(jìn)行專門修訂。例如，廣東省在2015年出臺(tái)《廣東省人民政府關(guān)于印發(fā)2015年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》之后，分別在2016—2018年間，制定了“改革工作要點(diǎn)”指導(dǎo)文件，以及“重點(diǎn)任務(wù)及分工”工作方案，在2019年成立了專門性的改革協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組。此外，從“放管服”改革實(shí)踐模式來看，浙江省推出的“最多跑一次”改革、江蘇省出臺(tái)的“不用審批(服務(wù))”改革、安徽省的“兩單一表三配套”模式受到了學(xué)界和社會(huì)的熱切關(guān)注。

基于當(dāng)前實(shí)踐背景，本文的研究問題是，在全國(guó)各地深入推進(jìn)“放管服”改革的背景下，各地的具體實(shí)施做法到底是共性多，還是個(gè)性多？導(dǎo)致這一結(jié)果的可能解釋邏輯是什么？鑒于此，本文主要采用目標(biāo)—手段鏈分析法(Means-Ends Chain)和文本分析法，對(duì)國(guó)內(nèi)實(shí)施“放管服”改革的9個(gè)代表性省份進(jìn)行多案例研究，提煉共性舉措，并借鑒相關(guān)理論去揭示存在的原因。總之，本文期望對(duì)于上述問題的解決，有助于深化對(duì)“放管服”改革內(nèi)涵和框架要素的理解，對(duì)于今后進(jìn)一步完善和改進(jìn)“放管服”改革實(shí)施方案等具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、“放管服”改革實(shí)施的文獻(xiàn)回顧

“放管服”改革是一項(xiàng)獨(dú)具中國(guó)特色的改革創(chuàng)新實(shí)踐。本文通過對(duì)中國(guó)知網(wǎng)CSSCI數(shù)據(jù)庫(kù)的檢索后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，國(guó)內(nèi)學(xué)者圍繞“放管服”改革研究的成果還比較稀少，發(fā)表的相關(guān)文獻(xiàn)主要集中在2017—2018年，研究的主題主要集中在“放管服”改革的理論內(nèi)涵、行政審批制度改革、高等教育改革、價(jià)格領(lǐng)域改革、稅收領(lǐng)域改革等幾大領(lǐng)域。具體如圖1所示。

(一)“放管服”改革的理論內(nèi)涵

李明征(2017)認(rèn)為，“簡(jiǎn)政放權(quán)”主要體現(xiàn)為取消行政審批權(quán)，把政府做不好的以及應(yīng)該交給市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)的事情交出去，是對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系的重新定位[3]?！胺殴芙Y(jié)合”，是指“放權(quán)”和“監(jiān)管”相結(jié)合，在“放”的同時(shí)，必須加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)的有效監(jiān)管，更好地發(fā)揮政府作用。“優(yōu)化服務(wù)”，是指各級(jí)政府及部門要寓管理于服務(wù)，向社會(huì)和市場(chǎng)提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)?！胺殴芊备母锸且粋€(gè)有機(jī)的整體，有破有立，有減有加，相輔相成(沈榮華，2017)[4]。具體實(shí)施是以簡(jiǎn)政放權(quán)為前提的，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，可以營(yíng)造良好環(huán)境，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，也能為更好的“管”和更優(yōu)的“服”創(chuàng)造條件(沈榮華，2019)[5]。

(二)“放管服”與行政審批制度改革

王叢虎(2019)等認(rèn)為，“放管服”改革—政府職能轉(zhuǎn)變—行政審批制度改革三者間的關(guān)系是，政府職能轉(zhuǎn)變聚焦在“放管服”改革上，其深入落實(shí)主要通過行政審批制度改革來體現(xiàn)[6]。宋林霖和趙宏偉(2017)指出，“放管服”改革成果通過政務(wù)服務(wù)中心平臺(tái)進(jìn)行展示，是企業(yè)和群眾感知改革最新成果的前沿陣地，必須進(jìn)行不斷升級(jí)，朝著社會(huì)化服務(wù)的方向發(fā)展前進(jìn)[7]。畢瑞峰和段龍飛(2018)通過對(duì)廣東中山市下轄的25個(gè)鎮(zhèn)區(qū)進(jìn)行調(diào)查分析，指出“放管服”改革背景下，全市事權(quán)下放以及鎮(zhèn)區(qū)基層政府事權(quán)承接過程中存在的問題，并給出了思考建議[8]。還有學(xué)者論證了“放管服”改革背景下行政審批制度改革亟需突破的重點(diǎn)問題，并提出了四方面的改革實(shí)施路徑[9]。

(三)“放管服”與高等教育改革

有學(xué)者指出，當(dāng)前，我國(guó)高等教育領(lǐng)域“放管服”在一定程度上存在著有些“放”得不配套、不協(xié)調(diào)，“管”得不科學(xué)、不到位，“服”得水平不高等問題，究其原因主要在于“放管服”內(nèi)涵認(rèn)知不清、上級(jí)部門統(tǒng)籌乏力、部門內(nèi)部治理效率不高等問題，因此需要更加精準(zhǔn)化地實(shí)施“放管服”才能實(shí)現(xiàn)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革的總目標(biāo)[10]。還有學(xué)者明確指出，高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展必須深化“放管服”改革，具體需要厘清高等教育領(lǐng)域“放管服”改革邏輯，重構(gòu)高校內(nèi)部權(quán)力主體間關(guān)系和監(jiān)督機(jī)制等[11]。權(quán)責(zé)清單制度的建立對(duì)于加速高等教育“放管服”改革，推進(jìn)大學(xué)內(nèi)部治理現(xiàn)代化而言，是一個(gè)值得探索的全新視角[12]。

(四)“放管服”與價(jià)格領(lǐng)域改革、稅收領(lǐng)域改革

針對(duì)價(jià)格領(lǐng)域的“放管服”改革，許光建等(2017)認(rèn)為，要理順“放管服”改革關(guān)系，強(qiáng)化市場(chǎng)價(jià)格監(jiān)管和反壟斷，充分發(fā)揮價(jià)格政策在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中的作用，實(shí)現(xiàn)價(jià)格治理的現(xiàn)代化[13]。王瑩瑩(2017)結(jié)合上海推進(jìn)價(jià)格改革的成效，提出了未來改革需要強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)、深化重點(diǎn)領(lǐng)域，在做好事前規(guī)則引領(lǐng)的同時(shí)，強(qiáng)化事中和事后監(jiān)管[14]。葛玉御(2017)針對(duì)稅收領(lǐng)域的“放管服”改革指出，稅收領(lǐng)域的“放管服”改革近年來在稅制設(shè)計(jì)、征管和納稅服務(wù)方面取得了明顯進(jìn)展，但也存在一些明顯問題[15]。何代欣(2018)從明確稅收服務(wù)“放管服”與營(yíng)商環(huán)境改善之間的關(guān)系、跨部門之間的協(xié)調(diào)配合等方面提出了優(yōu)化稅收“放管服”的策略[16]。

綜上，當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)界圍繞“放管服”改革研究仍處于理論探索階段，研究主題大多集中在“放管服”實(shí)施的理論內(nèi)涵、具體領(lǐng)域等層面，研究方法主要體現(xiàn)在“以理說理”，而較少有針對(duì)不同省份文本的多案例比較。現(xiàn)有研究盡管較為深入細(xì)化的探討了“放管服”改革實(shí)施的理論和內(nèi)涵，但是在實(shí)踐中這仍然是一個(gè)亟待打開的“黑箱”，換而言之，實(shí)踐中地方政府是如何推動(dòng)“放管服”改革的，各級(jí)政府之間的實(shí)施目標(biāo)、建設(shè)舉措、保障機(jī)制等方面是共性多還是個(gè)性多，各級(jí)政府“放管服”改革實(shí)施背后的行為邏輯又是怎樣的。這些都是現(xiàn)有研究未能解決的問題，本文將力圖對(duì)這些問題進(jìn)行詳細(xì)解答。

三、“放管服”改革實(shí)施的研究設(shè)計(jì)

(一)“放管服”改革實(shí)施的省級(jí)基本概況

深入推進(jìn)“放管服”改革，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，對(duì)于保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康持續(xù)發(fā)展具有重要意義，也是當(dāng)前和今后一段時(shí)期政府職能轉(zhuǎn)變工作的撒手锏。自2015年“放管服”改革正式提出以來，國(guó)內(nèi)各級(jí)地方政府紛紛開始出臺(tái)相應(yīng)的建設(shè)方案和實(shí)施指導(dǎo)意見，積極推進(jìn)省市縣不同層級(jí)的“放管服”改革實(shí)踐工作。截止當(dāng)前，全國(guó)31個(gè)省份都已出臺(tái)了“放管服”改革實(shí)施方案，整體來看東部省份，如浙江、江蘇、廣東等較早地制定和出臺(tái)了實(shí)施方案，而中部地區(qū)和西部地區(qū)，如安徽、湖北、陜西等省份也較早地提出了“放管服”改革實(shí)施意見，并且在實(shí)踐中進(jìn)行了多輪修改和完善。

(二)“放管服”案例選取與研究方法

本研究通過檢索全國(guó)31個(gè)省份自治區(qū)及直轄市(未含中國(guó)香港、澳門、臺(tái)灣)的“放管服”改革實(shí)施方案，結(jié)果發(fā)現(xiàn)部分省份實(shí)施方案只有相關(guān)網(wǎng)絡(luò)報(bào)道，而未能檢索到方案具體內(nèi)容。因此，以當(dāng)前能夠成功檢索到的，以省委省政府名義頒布的政府正式文件為依據(jù)，本文選取了東、中、西部9個(gè)省份的“放管服”改革實(shí)施方案作為研究對(duì)象，具體的案例文本和數(shù)據(jù)來源如表1所示。

表1 我國(guó)9省“放管服”改革案例選取和數(shù)據(jù)來源

本研究之所以選擇這九個(gè)省份，是因?yàn)榻陙硭鼈冊(cè)凇胺殴芊备母锿苿?dòng)方面取得了一定的成效，方案內(nèi)容完備，具有共性的可比較維度。本文通過跨省份的多案例比較研究，主要采用目標(biāo)—手段鏈(Means-Ends Chain)分析和文本分析法，對(duì)抽取的九省“放管服”改革實(shí)施方案從實(shí)施目標(biāo)、“放”“管”“服”建設(shè)舉措、保障機(jī)制等幾個(gè)維度進(jìn)行深入比較，從中挖掘“放管服”改革實(shí)施行為中的共性要素和個(gè)性舉措，在此基礎(chǔ)上揭示“放管服”改革實(shí)施行為背后的誘因(詳見圖2)。

四、“放管服”改革實(shí)施行為的比較分析

(一)“放管服”改革實(shí)施目標(biāo)的比較

本文針對(duì)九省關(guān)于“放管服”改革實(shí)施總體目標(biāo)的比較分析如表2所示，可以看出，各省份大多提出了促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)降門檻，為公平營(yíng)商創(chuàng)條件，為群眾辦事增便利等目標(biāo)，體現(xiàn)了在目標(biāo)設(shè)置方面各省份具有趨同的特點(diǎn)。此外，少數(shù)省份也根據(jù)本省的發(fā)展實(shí)際設(shè)置了具有特色的個(gè)性化目標(biāo)，如安徽提出要解決影響創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造的突出體制機(jī)制問題、最大限度釋放創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造動(dòng)能；陜西、河南提出推動(dòng)各項(xiàng)改革從重?cái)?shù)量向提高含金量轉(zhuǎn)變，從“給群眾端菜”向“讓群眾點(diǎn)菜”轉(zhuǎn)變等?？傊?，九省“放管服”改革實(shí)施的共性目標(biāo)多于個(gè)性目標(biāo)，并且大多省份的二級(jí)目標(biāo)聚焦于進(jìn)一步深化精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)、不斷深化權(quán)責(zé)清單制度、全覆蓋“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管等方面，而對(duì)于簡(jiǎn)化企業(yè)開辦和注銷程序、加大審計(jì)及督查力度、加強(qiáng)認(rèn)證監(jiān)管等內(nèi)容在大多數(shù)省份的二級(jí)目標(biāo)中尚未出現(xiàn)，屬于部分省份的個(gè)性化目標(biāo)。

表2 我國(guó)9省“放管服”改革實(shí)施的總體目標(biāo)

(二)“放”：簡(jiǎn)政放權(quán)舉措的比較

本文列舉了九省在簡(jiǎn)政放權(quán)方面的具體實(shí)施舉措以及一級(jí)共性舉措的數(shù)量。在簡(jiǎn)政放權(quán)方面，共性舉措包含了包括深入推進(jìn)行政審批改革、深入推進(jìn)投資改革、扎實(shí)做好職業(yè)資格改革以及持續(xù)推進(jìn)商事制度改革等七大方面。在七項(xiàng)共性舉措之下，部分省份也根據(jù)本省的實(shí)際情況提出了具有地方特色的二級(jí)舉措。比如，在深入推進(jìn)行政審批改革中，甘肅提出了全面梳理和編制公共服務(wù)事項(xiàng)清單；內(nèi)蒙古則提出了消除審批服務(wù)中的模糊條款及理順不動(dòng)產(chǎn)登記管理體制等。在持續(xù)推進(jìn)商事制度改革中，陜西提出了繼續(xù)推進(jìn)注冊(cè)資本登記制度改革，甘肅提出了加快推進(jìn)省市場(chǎng)信用信息公示系統(tǒng)互聯(lián)互通、加快企業(yè)信用體系建設(shè)等扶持小微企業(yè)發(fā)展的個(gè)性化舉措?？傮w來看，在簡(jiǎn)政放權(quán)維度下，九省“放管服”改革實(shí)施的共性舉措較多，通過對(duì)各項(xiàng)一級(jí)舉措所包含的二級(jí)舉措數(shù)量中可以發(fā)現(xiàn)，持續(xù)推進(jìn)商事制度改革、深入推進(jìn)行政審批改革、深入推進(jìn)投資改革是當(dāng)前各省簡(jiǎn)政放權(quán)實(shí)施的重點(diǎn)工作任務(wù)。此外，各項(xiàng)舉措內(nèi)容均是當(dāng)前全面深化改革的熱點(diǎn)，反映了地方政府改革的趨勢(shì)，與國(guó)務(wù)院出臺(tái)的深化“放管服”改革實(shí)施文件呼應(yīng)(詳見表3)。

表3 我國(guó)9省“放管服”簡(jiǎn)政放權(quán)實(shí)施舉措的比較

(三)“管”：放管結(jié)合、監(jiān)管創(chuàng)新的比較

本文通過對(duì)九省在放管結(jié)合、監(jiān)管創(chuàng)新舉措方面的比較分析認(rèn)為，在放管結(jié)合、監(jiān)管創(chuàng)新方面，九省的共性舉措共包括實(shí)施公正監(jiān)督、推行綜合監(jiān)督、探索審慎監(jiān)督、促進(jìn)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)等四個(gè)方面，且推行綜合監(jiān)督是九省共同實(shí)施的監(jiān)管舉措。部分省份也根據(jù)本省的實(shí)際情況提出了個(gè)性化的舉措，其中河北提出了加強(qiáng)公共資源交易改革監(jiān)管機(jī)制。與簡(jiǎn)政放權(quán)相類似的，許多省份在共性舉措下提出了頗具特色的二級(jí)舉措，如在探索審慎監(jiān)督中，內(nèi)蒙古提出了加強(qiáng)對(duì)壟斷行業(yè)監(jiān)管、梳理執(zhí)法類職權(quán)事項(xiàng)；在促進(jìn)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)中，湖北提出了大力推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)等。從整體上來看，在放管結(jié)合、監(jiān)管創(chuàng)新維度下，九省“放管服”改革實(shí)施的共性舉措居多，并且通過對(duì)共性舉措的分析可以發(fā)現(xiàn)，各共性舉措需要不同政府部門之間配合完成，體現(xiàn)了部門間的合作治理(詳見表4)。

表4 我國(guó)9省“放管服”放管結(jié)合、監(jiān)管創(chuàng)新的實(shí)施舉措比較

(四)“服”：優(yōu)化政務(wù)服務(wù)的比較

表5是優(yōu)化政務(wù)服務(wù)舉措的比較分析結(jié)果，本文認(rèn)為，在優(yōu)化政務(wù)服務(wù)方面，九省出臺(tái)的共性舉措包括提高“雙創(chuàng)”服務(wù)效率、提高公共服務(wù)供給效率、提高政府服務(wù)效率等四個(gè)方面。更多省份在共性舉措之下提出了特色的二級(jí)舉措，如在提高“雙創(chuàng)”服務(wù)效率中，內(nèi)蒙古提出了建設(shè)小微企業(yè)信息互聯(lián)共享機(jī)制；在提供更有利的營(yíng)商環(huán)境中，陜西和內(nèi)蒙古提出了加快建設(shè)營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系等?？偠灾?，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)維度下的九個(gè)省份實(shí)施的共性舉措較多，這也體現(xiàn)出各省份的“服”舉措突出以群眾利益為中心的重要思想，以“互聯(lián)網(wǎng)+”等新興技術(shù)手段作為支撐，不斷提升公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。

表5 我國(guó)9省“放管服”優(yōu)化政務(wù)服務(wù)實(shí)施舉措的比較

(五)“放管服”實(shí)施保障機(jī)制的比較

在對(duì)九省“放管服”改革實(shí)施的總體目標(biāo)及三個(gè)維度下舉措分析的基礎(chǔ)上，本文也對(duì)改革實(shí)施的保障機(jī)制進(jìn)行了深入分析?？偟膩砜?，各省份都提出了“放管服”改革實(shí)施的保障機(jī)制，多數(shù)省份都提出了加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、嚴(yán)格督導(dǎo)檢查、鼓勵(lì)探索創(chuàng)新、強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)配合等共性化保障機(jī)制。還有部分省份提出了個(gè)性化的改革實(shí)施保障機(jī)制，如內(nèi)蒙古和安徽提出了筑牢“放管服”改革的法治保障基石；內(nèi)蒙古提出了要加強(qiáng)考核評(píng)價(jià)和加強(qiáng)指導(dǎo)支持等。通過上述分析得出，九省在保障機(jī)制制定中，以共性保障機(jī)制居多，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和嚴(yán)格督導(dǎo)檢查是普遍公認(rèn)的保障機(jī)制，而加強(qiáng)考核評(píng)價(jià)也作為“放管服”改革實(shí)施的重要保障條件，但是在大多數(shù)省份的實(shí)施方案中并未體現(xiàn)出來(詳見表6)。

表6 我國(guó)9省“放管服”改革實(shí)施的保障機(jī)制

(六)“放管服”改革整體特征分析：目標(biāo)—手段數(shù)量的差異性檢驗(yàn)

盡管我國(guó)各省的發(fā)展階段和資源稟賦差別很大，但是九省“放管服”改革在實(shí)施過程中，從總體目標(biāo)到“放”“管”“服”具體舉措，再到保障機(jī)制，均表現(xiàn)出高度趨同的特點(diǎn)。為了進(jìn)一步比較九省在“放管服”改革的目標(biāo)—手段五個(gè)維度方面的具體數(shù)量差異，采用非參數(shù)檢驗(yàn)方法進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，結(jié)果如表7所示。

表7的結(jié)果表明，各省在制定改革的目標(biāo)—手段數(shù)量方面看似存在明顯差異，比如廣東、浙江等省非常重視“放”，而河北和內(nèi)蒙更加注重“服”，而且有的省份目標(biāo)—手段數(shù)量多，而有的數(shù)量少。但是Kruskal-Wallis檢驗(yàn)結(jié)果表明，九省在目標(biāo)—手段數(shù)量方面并不存在顯著差異，顯著性水平為0.615(P<0.05)，這就進(jìn)一步反映出九省在“放管服”改革實(shí)施中呈現(xiàn)出殊途同歸的趨勢(shì)。究其原因何在，本文將借鑒制度同構(gòu)理論，對(duì)上述結(jié)果表現(xiàn)進(jìn)行深入闡釋。

表7 我國(guó)9省“放管服”改革實(shí)施的目標(biāo)—手段數(shù)量

五、“放管服”改革實(shí)施行為的誘因闡釋

制度同構(gòu)理論(Institution Isomorphism Theory)是由保羅·J·馬焦和沃爾特·W·鮑威爾(Paul J. Maggio & Walter W. Powell)兩位學(xué)者共同提出的[17]。該理論最初要解決的核心問題是回答為何組織的結(jié)構(gòu)和實(shí)踐越來越趨同，推動(dòng)組織同質(zhì)化、促使組織結(jié)構(gòu)和行為趨同的內(nèi)在動(dòng)因是什么。該理論認(rèn)為，同構(gòu)強(qiáng)調(diào)了一種“約束性過程”，這一過程促使集群內(nèi)部某一(些)個(gè)體在面臨同樣環(huán)境下與其他個(gè)體變得相似。同構(gòu)主要包括制度性同構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)性同構(gòu)，前者主要依賴強(qiáng)制性機(jī)制(Mandatory)、模仿性機(jī)制(Imitation)、規(guī)范性機(jī)制(Normative)的交互作用，促進(jìn)不同組織間的同質(zhì)化伴隨時(shí)間推移而不斷增加，而后者強(qiáng)調(diào)的是同質(zhì)化與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之間存在的因果關(guān)系。由于中國(guó)是中央集權(quán)的單一制國(guó)家，各地省委省政府是具備集體理性并且能夠做出理性選擇行為的組織，其決策行為是對(duì)中央戰(zhàn)略部署的理性回應(yīng)。整合制度同構(gòu)理論，本文認(rèn)為九省實(shí)施“放管服”改革行為趨同的內(nèi)在動(dòng)因包括：強(qiáng)制性機(jī)制、模仿性機(jī)制、規(guī)范性機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，這些機(jī)制之間的互動(dòng)交替促使各省級(jí)政府做出理性選擇行為，進(jìn)而導(dǎo)致在改革實(shí)施過程中呈現(xiàn)行為趨同的現(xiàn)象(詳見圖3)。

(一)強(qiáng)制性機(jī)制：源自自上而下的權(quán)威壓力

強(qiáng)制性機(jī)制源于上級(jí)中央政府的權(quán)威壓力的作用。貝里等(Berry，1999)認(rèn)為推動(dòng)政策和創(chuàng)新實(shí)踐擴(kuò)散的重要因素是“自上而下”的垂直控制和政治規(guī)范[18]。由于中央政府權(quán)威壓力的存在，省級(jí)政府在制定和出臺(tái)“放管服”改革實(shí)施方案的時(shí)候必須遵從上級(jí)要求，要與中央精神和國(guó)家大政方針保持一致，杜絕政治逾越。通常認(rèn)為，中國(guó)的威權(quán)體制促使下級(jí)地方政府官員為了政治晉升和保全官位更加樂于服從上級(jí)政府的指令和要求[19-20]。現(xiàn)有體制下中央政府或有關(guān)部委機(jī)構(gòu)制定的政策方案等在下級(jí)部門或地方政府執(zhí)行過程中有著較高程度的趨同性[20-21]。

國(guó)務(wù)院先后印發(fā)的《2015年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》、《全國(guó)深化簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》等指導(dǎo)文件，在一定程度上推進(jìn)了地方政府“放管服”改革實(shí)施的進(jìn)程。具體而言，各類中央政策文件可以直接成為省級(jí)地方政府在推動(dòng)改革時(shí)的法律依據(jù)，而且中央高層下發(fā)的政策文件具有較強(qiáng)的約束力，在一定程度上限制了省級(jí)政府的多樣化執(zhí)行，從而形成了各省之間的強(qiáng)制性趨同。省級(jí)地方政府一般不敢犯錯(cuò)或者觸怒中央，更傾向于被強(qiáng)制性服從。盡管上文中提到個(gè)別省份制定了少量個(gè)性化的“放管服”改革實(shí)施舉措，但這也是對(duì)上級(jí)命令施行的一種自上而下的結(jié)構(gòu)性調(diào)試和服從，是對(duì)中央精神的直接或間接響應(yīng)。

(二)模仿性機(jī)制：源自垂直與水平的學(xué)習(xí)動(dòng)力

克里斯和保羅(Chris & Paul，2005)的觀點(diǎn)指出，模仿機(jī)制是一種能夠幫助行為主體在高度不確定環(huán)境下做出決策和采取適當(dāng)行動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)緩解措施[21-22]。九省“放管服”改革實(shí)施方案之所以會(huì)出現(xiàn)趨同，除了強(qiáng)制性機(jī)制以外，也會(huì)受到模仿性機(jī)制的影響，這種模仿來源于向中央政府部門和其他同級(jí)政府部門“優(yōu)秀”的做法進(jìn)行學(xué)習(xí)，是一種潛在的垂直與水平交互的動(dòng)力機(jī)制。模仿性機(jī)制包括表現(xiàn)為垂直方向的模仿和水平方向的模仿兩個(gè)方面。

具體而言，一方面在“放管服”改革實(shí)施的早期，由于面臨環(huán)境不確定和實(shí)施路徑較模糊的背景下，率先制定“放管服”改革實(shí)施方案的部分省份會(huì)更多趨同于中央政府文件，如廣東省在2016年直接轉(zhuǎn)發(fā)了《國(guó)務(wù)院2016年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》。通過9省實(shí)施方案的文本對(duì)比后發(fā)現(xiàn)，各省的實(shí)施目標(biāo)、建設(shè)舉措和保障機(jī)制等方面大多是仿效中央發(fā)布的《推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》、《全國(guó)深化簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》的框架，對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，然后出臺(tái)各省的實(shí)施方案以降低操作風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，根據(jù)沃克等學(xué)者(Walker,2011)的研究發(fā)現(xiàn)，為了降低創(chuàng)新成本和風(fēng)險(xiǎn)，地方政府之間通常會(huì)相互學(xué)習(xí)并仿效其他同級(jí)政府的成功經(jīng)驗(yàn)[23]。實(shí)踐中，后續(xù)出臺(tái)“放管服”改革文件的省份勢(shì)必會(huì)到率先出臺(tái)的省份進(jìn)行交流學(xué)習(xí)，而后制定和出臺(tái)相關(guān)實(shí)施文件，這也導(dǎo)致不同省份之間的實(shí)施文件存在趨同。

(三)規(guī)范性機(jī)制：源自慣性與共謀的雙重合力

保羅和沃爾特(Paul & Walter，1983)指出規(guī)范性同構(gòu)主要源于專業(yè)化(Specialization)，包括了組織內(nèi)部接受過專業(yè)化教育的成員、合法化的共同認(rèn)知基礎(chǔ)，以及能夠快速傳播新模式的跨組織的專業(yè)化網(wǎng)絡(luò)的存在[17]。經(jīng)過專業(yè)化訓(xùn)練的組織工作人員會(huì)形成一種共同的思維和觀念，用于指導(dǎo)組織和員工沿襲相同或相似的路徑發(fā)展，我們把這種現(xiàn)象稱之為是“慣性的路徑依賴”[20]。此外，在規(guī)范化形成過程中，也會(huì)出現(xiàn)不同地方政府之間的“共謀”，這種共謀現(xiàn)象是中國(guó)特有的行政體制背景下的制度環(huán)境產(chǎn)物，是一種制度化了的非正式行為，有著深厚堅(jiān)實(shí)的合法性基礎(chǔ)[20-21]。

在實(shí)踐中，“放管服”改革實(shí)施的“慣性路徑依賴”主要表現(xiàn)在，諸多“放管服”改革實(shí)施舉措實(shí)質(zhì)是“新瓶裝舊酒”的做法，沿襲了歷屆政府職能轉(zhuǎn)變綜合改革的一些做法，而使得現(xiàn)有改革舉措形成了“自我強(qiáng)化”機(jī)制，同時(shí)在特定發(fā)展階段產(chǎn)生了正向積極效果。編辦、發(fā)改委、工商局等核心部門為了穩(wěn)固部門權(quán)威和現(xiàn)有利益更傾向于采納和借鑒傳統(tǒng)的改革舉措，這也使得“放管服”改革各省實(shí)施舉措之前具有較強(qiáng)的相似性。但是沿襲過去的做法也會(huì)導(dǎo)致“放管服”改革實(shí)施過度采納過去的做法，可能欠缺與時(shí)俱進(jìn)的創(chuàng)新舉措。

省級(jí)政府各部門之間在制定“放管服”改革實(shí)施方案過程中也會(huì)存在“共謀”行為?！胺殴芊备母飯?zhí)行的過程是一個(gè)跨部門之間的合作治理網(wǎng)絡(luò)形成的過程，會(huì)涉及到不同執(zhí)行部門的利益。實(shí)際上，不同部門改革主體之間的狀態(tài)并非零和博弈的均衡狀態(tài)，而是存在明顯的報(bào)酬遞增的“路徑依賴”現(xiàn)象，如九省改革實(shí)施文件中都明確提出了要大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”等平臺(tái)服務(wù)模式，這就意味著會(huì)不斷強(qiáng)化政策供給投入，使得改革的各執(zhí)行部門的既得利益會(huì)增加，不同部門之間會(huì)樂于此狀而進(jìn)行“共謀”，這也導(dǎo)致后來者會(huì)積極效仿和采納先前省份改革實(shí)施舉措的“最優(yōu)”狀態(tài)，而出現(xiàn)目標(biāo)和手段趨同。

(四)競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制：源自縱橫交織的混合動(dòng)力

從競(jìng)爭(zhēng)層次上可以把政府競(jìng)爭(zhēng)劃分為縱向競(jìng)爭(zhēng)和橫向競(jìng)爭(zhēng)[24]?？v向競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)調(diào)處于垂直關(guān)系上的央地政府之間圍繞立法、行政、司法等各種政治權(quán)力與經(jīng)濟(jì)利益的劃分和調(diào)整而展開的競(jìng)爭(zhēng)；橫向競(jìng)爭(zhēng)是水平關(guān)系上同級(jí)地方政府之間圍繞各種經(jīng)濟(jì)、政治資源等展開的競(jìng)爭(zhēng)，縱向和橫向競(jìng)爭(zhēng)之間是高度相關(guān)、相互兼容的關(guān)系[24]。本研究認(rèn)為，縱橫交織的混合驅(qū)動(dòng)力促進(jìn)各省份之間在“放管服”改革實(shí)施過程中相互趕超。

一方面，在縱向競(jìng)爭(zhēng)中，省級(jí)政府為了獲取更多優(yōu)惠政策和經(jīng)濟(jì)特權(quán)等，會(huì)與中央之間圍繞政策執(zhí)行進(jìn)行不斷的利益博弈，以幫助其在同級(jí)政府的橫向競(jìng)爭(zhēng)中占有優(yōu)勢(shì)地位，增加地方政府官員晉升的機(jī)會(huì)[21]。如在“放管服”改革實(shí)施文件中，多個(gè)省份都提出了要進(jìn)行試點(diǎn)改革，并且強(qiáng)調(diào)要大膽探索、總結(jié)推廣改革經(jīng)驗(yàn)。另一方面，在橫向競(jìng)爭(zhēng)中，省級(jí)政府會(huì)選擇從自身利益出發(fā)，在利益博弈過程中與其他省級(jí)政府之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。為了避免在競(jìng)爭(zhēng)中失敗，地方政府通常會(huì)快速采納競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的創(chuàng)新，即樂于模仿同級(jí)政府做法，借此降低創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)和成本，同時(shí)會(huì)輔以少數(shù)的個(gè)性化舉措來試圖超越競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手[25]。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)政府績(jī)效考核和人事制度管理背景下，地方政府官員會(huì)聰明地選取“標(biāo)桿”作為學(xué)習(xí)榜樣和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，盡可能降低其在競(jìng)爭(zhēng)中失利的可能性[21]。基于縱橫競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的考量，在“放管服”改革實(shí)施進(jìn)程中最終出現(xiàn)了省與省之間改革目標(biāo)和實(shí)施舉措等行為趨同的結(jié)果。

六、結(jié)論與建議

當(dāng)前，我國(guó)在全面深化改革的背景下，各級(jí)地方政府都在積極推進(jìn)“放管服”改革實(shí)施，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。本文以國(guó)內(nèi)東中西部地區(qū)九省出臺(tái)的“放管服”改革實(shí)施文本作為研究對(duì)象，采用目標(biāo)—手段鏈分析和文本分析法對(duì)“放管服”改革的實(shí)施目標(biāo)、實(shí)施舉措、保障機(jī)制等維度進(jìn)行了深入比較，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，盡管各省份在資源稟賦和發(fā)展階段存在較大的差異，但是在“放管服”改革的實(shí)施目標(biāo)、實(shí)施舉措、保障機(jī)制制定等方面卻存在較大的“趨同性”。這種趨同性是地方政府“理性選擇行為”的結(jié)果，而理性選擇行為的產(chǎn)生主要源于制度同構(gòu)中的強(qiáng)制性機(jī)制、模仿性機(jī)制、規(guī)范性機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制的共同作用，前兩種機(jī)制是促使中央戰(zhàn)略向地方政府“自上而下”遷移的重要?jiǎng)恿?，而后兩種機(jī)制促成了各省“放管服”改革實(shí)施政策文本和方案的不斷完善。總之，以上四種機(jī)制形成了一個(gè)“放管服”改革實(shí)施的穩(wěn)固的政策執(zhí)行系統(tǒng)，這也是對(duì)當(dāng)前九省“放管服”改革行為趨同的較好解釋。

本文基于以上研究結(jié)論，進(jìn)一步提出針對(duì)地方政府推進(jìn)“放管服”改革的相關(guān)建議。第一，既然中國(guó)特有的政治體制和制度環(huán)境孕育了地方政府的理性選擇行為，促使“放管服”改革的目標(biāo)手段出現(xiàn)了“行為趨同”，這就需要進(jìn)一步深入思考“放管服”改革的本質(zhì)與以往政府行政體制改革間的異同，突出“放管服”改革的時(shí)代特色。第二，“放管服”改革的實(shí)施要盡可能精準(zhǔn)設(shè)置短期、中期和長(zhǎng)期目標(biāo)，制定改革實(shí)施的滾動(dòng)路線圖，經(jīng)常性的關(guān)注改革實(shí)施的“總體目標(biāo)—實(shí)施路徑”之間的匹配程度及相關(guān)目標(biāo)和舉措的可操行。既要關(guān)注改革的成效，也要聚焦改革過程中存在的各種問題，確保改革投入、過程、產(chǎn)出之間的均衡。第三，讓“放管服”改革實(shí)施的保障機(jī)制發(fā)揮實(shí)效，強(qiáng)化改革的激勵(lì)和問責(zé)制度，明確不同部門的具體職責(zé)分工，適時(shí)引入公眾參與，加強(qiáng)外部公眾監(jiān)督機(jī)制，充分激發(fā)企業(yè)等市場(chǎng)主體在資源配置中的決定性作用。第四，“放管服”改革實(shí)施要勇于創(chuàng)新和優(yōu)化現(xiàn)有的制度環(huán)境，打破制度同構(gòu)四種機(jī)制形成的“穩(wěn)固政策執(zhí)行系統(tǒng)”，鼓勵(lì)政策試點(diǎn)和制度創(chuàng)新，找準(zhǔn)改革的真實(shí)訴求，在政府職能轉(zhuǎn)變不斷深化的過程中，正確處理好政府與市場(chǎng)、公眾之間的良性互動(dòng)關(guān)系，確保改革實(shí)效。