新時代背景下國家審計監(jiān)督對地方經(jīng)濟建設的促進作用

黃美瀟 陳昕悅 王林（福建農(nóng)林大學金山學院 福建福州 350002）

黨的十九大指出：“中國特色社會主義進入新時代?！毙聲r代背景下，審計部門全覆蓋監(jiān)督，為經(jīng)濟建設添磚加瓦。從資金結余立場出發(fā)，科學合理更新預算安排；從細化保障、撥付渠道入手，實事求是進行數(shù)據(jù)核對；從資金下達、基礎設施建設等方面探索，優(yōu)化流程，盤活資金；通過審計監(jiān)督意見分析資金使用效益，建立健全評價體系?？梢哉f，國家審計監(jiān)督不僅是對經(jīng)濟主體的監(jiān)督檢查，更是對審計機關和審計法制體系的檢驗。

一、國家審計監(jiān)督

（一）國家審計監(jiān)督的概念。國家審計監(jiān)督是一項專職和專業(yè)行為，是獨立的、由專門機構和專職人員依法進行的，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的作用。其具體表現(xiàn)為：對財政收支的真實性、領導干部履行經(jīng)濟責任情況、對外援助項目等進行審計；對有關的重大政策措施貫徹落實情況進行跟蹤；參與起草財政經(jīng)濟及相關地方性法規(guī)、規(guī)章草案；對直接審計、調(diào)查和核查的項目依法評價，出具審計報告；培育監(jiān)督人才。

（二）新時代背景下的審計監(jiān)督。

1.中國特色審計監(jiān)督。

（1）審計監(jiān)督具有公開性。審計機關按年度編制報表，建立健全信息更新和政策解讀機制。圍繞年度重點，明確監(jiān)督的任務，由此強化升級有重點、多元化、全覆蓋的審計監(jiān)督政務公開機制，將審計監(jiān)督的聲音“下沉”至基層，講述監(jiān)督故事，弘揚審計使命[1]。從圖1可以看出，福建省政府2019年總計發(fā)布20 798條信息，其中，政務動態(tài)更新量占比74%，政務公開的質(zhì)量和實效大大提升，審計機關利用公開約束機制，讓人民監(jiān)督權力，使權力在陽光下運行。審計監(jiān)督為新時代政務公開健康發(fā)展提供了保障。

圖1 福建省政府2017—2019年信息發(fā)布量折線圖（數(shù)據(jù)來源：福建審計廳）

（2）審計監(jiān)督具有規(guī)范性。嚴格執(zhí)行審計人員持證上崗和資格管理制度。將規(guī)范化審計流程作為監(jiān)督人員培訓的必修課程，把國家審計內(nèi)容納入審計系統(tǒng)各類培訓大綱，開發(fā)和完善網(wǎng)絡法律課程，提升審計人員專業(yè)素養(yǎng)和能力。成立執(zhí)法責任制工作領導小組，全面落實執(zhí)法責任制。通過強化審計現(xiàn)場管理，使監(jiān)督管理規(guī)范到位。規(guī)范化的監(jiān)督機制，加快了審計公平化建設的進度。

2.審計監(jiān)督的原則。

（1）堅持依法審計。按照《法治建設第一責任人規(guī)定》的要求，審計機關強化第一責任人職責建設，將審計監(jiān)督的法治建設擺在重要位置，增強審計人員遵章履職能力、運用法治思維和法治方式開展工作的能力，使審計機關及其工作人員展現(xiàn)為人民服務的初心與使命。依法審計在制定重大決策、實施行政權利中充分凸顯“法律顧問”的形象[2]，為監(jiān)督全覆蓋奠定基礎。

（2）完善體制機制。機構改革后，新設立的審理法規(guī)處具有以下職責：①對于審計報告、審計決定書等審計業(yè)務文書進行內(nèi)容與數(shù)據(jù)把關；②全程參與審計業(yè)務會議；③及時梳理權責事項；④把握投資審計界限；⑤舉辦國家憲法周等普法活動；⑥線上貫徹落實“執(zhí)法+普法”雙重責任制，利用“三微一端”，全覆蓋宣傳渠道。

（3）以大局引領。2020年召開的審計工作會議強調(diào)“審計機關矢志不移，聚焦大局重心，高效發(fā)揮審計監(jiān)督的職能作用”。對專項資金往來必審，對政府收支必審，對核銷賬款、稅務保單必審。審計監(jiān)督堅持服務大局，全面統(tǒng)籌規(guī)劃，從大方向入手，著實改進細節(jié)工作。

（4）創(chuàng)新方法。科技強審是新時代更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中作用的重要保障，是推進審計技術現(xiàn)代化的重要支撐，是提高審計工作效率和質(zhì)量的重要手段。從圖2可以看出，2016—2019年福建省審計廳信息化建設的支出與投入呈對稱式分布，審計創(chuàng)新效果顯著，為審計人員減輕了工作負擔。

圖2 福建省審計廳2016—2019年信息化收入與支出統(tǒng)計圖

（三）審計監(jiān)督的表現(xiàn)。

1.通過審計監(jiān)督，落實有關政策（。1）采取“經(jīng)濟責任審計+預算執(zhí)行審計+專項審計+政策跟蹤審計”等模式，避免重復交叉監(jiān)督。部門間各司其職，形成“審前充分協(xié)商、審中協(xié)作配合、審后結果共用”的協(xié)調(diào)配合機制。（2）長汀縣審計局組織全體科級以上干部簽訂“陽光招生”承諾書，配合縣教育局和各學校做好招生工作。（3）對于拖欠職工工資的“老賴企業(yè)”，審計機關派出專項調(diào)查組，實時跟進還款進度，布置整改工作。同時下發(fā)監(jiān)督記錄儀，全程錄像，保障審計人員高質(zhì)量行使權力。對于屢勸不改的企業(yè)，移送司法機關處理，并向社會反饋審計進展，進一步強化審計機關的社會責任感（。4）稅務系統(tǒng)與審計監(jiān)督相互配合。完善政策答復和問題整改“兩個臺賬”，及時解決減稅降費中的堵點、難點。（5）為確保2020年決勝小康，審計監(jiān)督時刻關注扶貧進展，監(jiān)督評價資金使用效果。（6）針對醫(yī)療保險參保者權利與義務不對等、少報等問題頻發(fā)，對與醫(yī)保定點合作的醫(yī)療機構的就診、藥品管理、報銷費用等環(huán)節(jié)進行核查[3]。

2.加強應急監(jiān)管。開展疫情期間新建醫(yī)院的基礎設施建設專項審計，與群眾和媒體在線合力“把關”。開展紅十字會接受捐贈物資的數(shù)字化審核，要求紅十字會提供準確規(guī)范的清單，并逐一核實具體使用量，科學調(diào)配物資，與社會共享捐贈品。強化產(chǎn)品合規(guī)性、專項資金轉移支付、信貸延期歸還期限等監(jiān)管力度。

3.提出整改措施。根據(jù)審計監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的各類問題，提出針對性改進措施。截至2020年1月2日，審計整改率較2017年以前跟蹤審計監(jiān)督率提高7.8個百分點，審計建議采納率提升1個百分點。針對審計整改意見常常被“束之高閣”的現(xiàn)象，福建省審計廳采取“1+N”工作方案，廳長為總負責人的大組負責制。廳級領導擔任各大組組長，業(yè)務處處長和市區(qū)審計局局長擔任副組長兼各項目審計組組長，加強審計項目過程管控，使監(jiān)督意見落地執(zhí)行。

二、新時代背景下審計監(jiān)督促進地方經(jīng)濟建設的實踐

（一）取得的成效。

1.審計監(jiān)督促使減稅降費落地生根。審計監(jiān)督積極落實“先給后取，培植財源”政策。2019年前三季度，福建省減稅降費成果為443.74億元。廈門、福州、泉州新增減稅的力度分別為121.21億元、95.74億元和74.42億元，占全省新增減稅總量的71.3%。審計監(jiān)督促進普惠性舉措落地，從根本上解決民生問題，助推經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

2.審計監(jiān)督助推精準扶貧專項工作。積極開展精準扶貧專項審計。審計部門通過采用同步進點、交叉審計等方式，重點突出精準工作全過程、涉及精準幫扶措施實施情況、21項扶貧資金和追加23個省級扶貧開發(fā)重點縣的扶貧資金使用情況等內(nèi)容，審計機關與紀檢監(jiān)察機關協(xié)作配合，對扶貧領域腐敗零容忍，保障脫貧攻堅目標如期實現(xiàn)。據(jù)福建扶貧惠民資金網(wǎng)，2019年福建省扶貧支出654 013.49萬元，其中13.2%的專項資金用于扶持330 998戶建檔立卡家庭，全省建檔立卡戶人均專項資金約0.26萬元。審計監(jiān)督公示的不僅僅是溫度與情懷，還堅定了民眾脫貧必勝的信念。

3.審計監(jiān)督聚焦反腐倡廉。在反腐問題上，福建省審計廳嚴守“政治紅線”，做到筑牢初心，真正為民。通過審計監(jiān)督，及時向社會公布違法違紀案件，讓貪污腐敗無處遁形。2014—2016年福建省共查獲3 062起貪污案件，其中涉案金額百萬元以上占比10.2%，追繳贓款贓物總計3.46億元。

4.審計監(jiān)督密切追蹤環(huán)境保護。審計監(jiān)督跟蹤環(huán)保專項資金，同時瞄準“生態(tài)+經(jīng)濟”模式，推進河流污染綜合管理工作。通過對財政資金用途的專項審計，2017年工業(yè)固體廢物生產(chǎn)量共減少為5 461.57萬噸，節(jié)約了大量原本需花費在處理上的預算資金。南平市光澤縣審計局的計算機團隊對轄區(qū)內(nèi)自然資源的數(shù)據(jù)進行收集，通過技術攻關，建立專業(yè)化平臺，打通部門壁壘，形成實時變化趨勢圖。通過“綠色審計”網(wǎng)絡，環(huán)境審計的力度不斷加大，“清新福建”的形象不斷深入人心。

5.審計監(jiān)督推動數(shù)字福建創(chuàng)新發(fā)展。隨著“大數(shù)據(jù)”技術的廣泛使用和智能化創(chuàng)新發(fā)展，為實現(xiàn)大數(shù)據(jù)高效率解決問題，簡化被審計單位的辦事流程，福建省審計廳搭建審計數(shù)據(jù)中心和云服務平臺，完善信息基礎設施建設。相關部門在平臺上按步驟注冊，及時錄入數(shù)據(jù)。審計部門若對被審計單位電子數(shù)據(jù)真實性質(zhì)疑時，便可提出測試方案，在線監(jiān)督被審計單位人員按照方案的要求進行測試，為審計工作保駕護航。福州市審計局以第二屆“數(shù)字中國”建設峰會為契機實施監(jiān)督全覆蓋，依托大數(shù)據(jù)管理平臺，實現(xiàn)對市本級財政及部門預算執(zhí)行、社保資金、涉農(nóng)扶貧資金等統(tǒng)計分析，進一步夯實大數(shù)據(jù)審計基礎，實施智慧審計。

（二）審計監(jiān)督的難點剖析。

1.非稅收入監(jiān)管存在短板。國地稅合并后，福建省稅務局2019年征收185.18億元其他非稅收入。面對龐大的資金數(shù)額，審計監(jiān)督的不足主要體現(xiàn)在：一是審計廳與非稅收入時點無法成功承接。非稅收入在稅務局已實現(xiàn)款票分離[3]，但監(jiān)督分析時效性不夠。在數(shù)字信息化背景下依舊不能實現(xiàn)當日傳輸信息，只有在月末結賬后審計機關才能獲取相關信息。收繳方式的合法性與可行性有待觀察，審計廳無法實時監(jiān)控稅務局開具票據(jù)的真實性，甚至對留存于稅務局的空白票據(jù)不明使用情況，為后期差錯埋下“隱患”。二是非稅收入的“輸出”存在短板。納入征收范圍的支出功能不健全，業(yè)務辦理環(huán)節(jié)“一刀切”，審計監(jiān)督的難度增大。稅務局將非稅收入的收繳職權一體化后，一定程度上規(guī)避了資金惡意外流、公款私用等現(xiàn)象，但在處理財政支出方面卻顯得捉襟見肘。因為無法將權責對接，稅務部門缺乏權限，不能“越界”查看財政支出明細項目單。也因此，對方單位開具的支出需求，稅務部門在規(guī)定工作日內(nèi)打款的“灰犀牛事件”頻發(fā)。為政府非標準和隨機行為提供物質(zhì)條件的是非稅收入，若非稅收入不規(guī)則擴大，可能會阻礙政府全面決策和宏觀調(diào)控的有效實施，審計廳處于該環(huán)節(jié)的末端，事后監(jiān)督，審計風險增大。

2.扶貧審計局限資金監(jiān)督。審計監(jiān)督著力于專項資金是否存在漏洞，監(jiān)測使用情況，評估方式單一，無法將審計工作與精準到戶的扶貧事業(yè)相互聯(lián)通，是目前迫切需要解決的問題之一。

3.環(huán)境審計面臨困難和挑戰(zhàn)。據(jù)銳思數(shù)據(jù)庫，2007年福建省環(huán)境保護支出為97 019萬元，到2016年這一數(shù)字已上升到1 303 500萬元，年均財政支出中環(huán)保經(jīng)費逐年提高，環(huán)境保護處于超負荷的關鍵時期，環(huán)境審計面臨著困難和挑戰(zhàn)。

4.大數(shù)據(jù)審計存在威脅。由于數(shù)據(jù)自身的復雜特性，審計部門監(jiān)督共享的同時，動態(tài)或靜態(tài)存儲的隱私“暴露”于大眾視野里，帶來潛在風險。審計監(jiān)督公開化趨勢促使信息透明度加強，但對于數(shù)據(jù)保護的意識尚未形成。

三、對審計監(jiān)督工作的改進建議

（一）提升監(jiān)督輻射面。提升輻射面是審計監(jiān)督全覆蓋的根本要求。首先，做好審計全覆蓋準備。審計機關應明晰自身監(jiān)督的優(yōu)勢與特色，結合非稅收入匹配對應方案，開展內(nèi)部調(diào)查，重視稽核監(jiān)督的重要性。同時結合外部調(diào)查，建立數(shù)據(jù)模型，對比分析非稅收入監(jiān)管對稅務局乃至全省經(jīng)濟增長的影響。可嘗試成立專業(yè)小組，在非稅收入稽核上有所作為。通過摸索不同審計思路，找到最優(yōu)解。其次，建立審計稅務互聯(lián)平臺。該平臺開辟遠程監(jiān)控功能，稅務工作人員處理非稅收入業(yè)務時，連線審計專項負責小組成員，對有異議的數(shù)據(jù)及時詢問。下發(fā)電子票據(jù)，工作人員據(jù)實填制票據(jù)，減輕審計機關每月審核工作量。一方面便于稅務局傳輸憑證至辦理業(yè)務人員；另一方面避免紙質(zhì)空白票據(jù)長期滯留在稅務局內(nèi)。在平臺導入相關法律條款模塊，鼓勵稅務局工作人員自主學習，定期開展法律知識競賽，使非稅收入征繳前端合法化。再次，將人員與資金力量投入到完善平臺基礎設施建設中，培養(yǎng)軟件開發(fā)人才，提升審計監(jiān)督的“基建速度”。通過“雙隨機、一公開”制度，智能生成的報表與稅務局的電子憑證比對，詳細列明差錯的問題所在。最后，減少支出上浪費，改善資源的動態(tài)分配。提升公共產(chǎn)品的附加值，追根溯源規(guī)避支出的盲目性，加強管理，緩解審計監(jiān)督壓力。

（二）開拓扶貧審計思路。開展精準扶貧審計是國家審計的重點任務。一方面深入農(nóng)戶，積極開展調(diào)研，通過采用能準確識別特定貧困人口功能的扶貧動態(tài)管理系統(tǒng)，解決精準扶貧工作中存在的具體問題，另一方面把握“精準”二字，積極制定符合地方特色的監(jiān)督條例，推動精準扶貧目標實現(xiàn)。

（三）借助內(nèi)部反腐，提高監(jiān)督效率。推動被審計單位積極開展內(nèi)部審計，自查自糾，通過常態(tài)化機制，持續(xù)改進單位內(nèi)部風險管理體系，規(guī)范內(nèi)部控制以及運營流程，將風險控制在可接受的水平。內(nèi)部腐敗案件的減少，定會營造風清氣正的氛圍，減輕審計監(jiān)督的工作強度。

（四）加快環(huán)境監(jiān)督框架構建。多主體監(jiān)督，對污染嚴重的企業(yè)強化追責，審計、社會、輿論三方通力合作，消除審計盲區(qū)，確定目標、對象和范圍及工作重點，治理維度全覆蓋，推動全省綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展。督促企業(yè)掌握核心技術或轉型發(fā)展或改進生產(chǎn)流程，追求“綠色”生產(chǎn)，把環(huán)境污染風險降至最低，為綠色事業(yè)做出貢獻。

（五）化解大數(shù)據(jù)審計風險。由于數(shù)據(jù)自身的復雜特性，數(shù)據(jù)背后蘊含著數(shù)以萬計的信息。審計部門監(jiān)督共享的同時，動態(tài)或靜態(tài)存儲的隱私“暴露”于大眾視野里，帶來潛在風險。審計廳應與專業(yè)數(shù)據(jù)管理機構進行溝通和咨詢，識別、分析、評估風險，據(jù)此進行風險管理決策。開發(fā)區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)審計，保密傳輸，確保經(jīng)濟安全、可持續(xù)發(fā)展。堅持新發(fā)展理念，轉變監(jiān)督的觀念、內(nèi)容、方法，促進經(jīng)濟建設水平、成果、效率、質(zhì)量與素質(zhì)的提高。