美國生物防御戰(zhàn)略分析

【內(nèi)容摘要】 ?為應(yīng)對生物安全風險，構(gòu)建系統(tǒng)有效的生物風險防范和防御機制，特朗普政府于2018年出臺了《國家生物防御戰(zhàn)略》。該戰(zhàn)略將自然形成的生物安全危機、恐怖分子實施的蓄意生物襲擊和意外發(fā)生的生物事故視為生物安全威脅的三大主要來源。該戰(zhàn)略還將生物風險防御分為生物威脅發(fā)生前、發(fā)生時和發(fā)生后三個階段五大核心工作進行應(yīng)對，即在平時確立生物威脅風險意識，確保擁有預(yù)防生物威脅的能力;生物威脅發(fā)生時要降低負面影響，建立快速反應(yīng)機制;生物威脅發(fā)生后則要能夠迅速進行災(zāi)后重建。該戰(zhàn)略意欲在強化縱向聯(lián)動與橫向協(xié)調(diào)、促進戰(zhàn)略實施和倡導(dǎo)“同一健康”理念方面有所作為。但是，新冠肺炎疫情在美國的肆虐暴露出該戰(zhàn)略的“同一健康”理念受到忽視、生物風險防御領(lǐng)導(dǎo)框架不合理、創(chuàng)新意識受到抑制、生物風險防御目標錯位等問題?？梢灶A(yù)見，美國政府會在一定程度上吸取本輪疫情的教訓(xùn)，對生物防御戰(zhàn)略進行糾偏，但其爭奪和維持生物領(lǐng)域霸權(quán)的目標不會改變。

【關(guān)鍵詞】 ?生物防御戰(zhàn)略 ?生物安全危機 ?生物恐怖主義 ?美國 ?新冠肺炎疫情

【作者簡介】 ?王萍，國防科技大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院國際關(guān)系與戰(zhàn)略系副教授（南京 ?郵編：210039）

【中圖分類號】 D771.235 ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】 A

【文章編號】 1006-1568-（2020）05-0138-19

【DOI編號】 10.13851/j.cnki.gjzw.202005008

隨著包括基因工程、細胞工程、酶工程和克隆技術(shù)、仿生技術(shù)在內(nèi)的現(xiàn)代生物技術(shù)的發(fā)展，基因武器、生物炸彈、生物傳感器、生物電子裝備、仿生導(dǎo)航等應(yīng)運而生，并將對未來社會產(chǎn)生巨大沖擊。美國作為當前國際秩序的主導(dǎo)者，一直高度關(guān)注和從事生物武器的發(fā)展與防護。2002年12月，小布什政府發(fā)布《抗擊大規(guī)模殺傷性武器國家戰(zhàn)略》， ?把抗擊生物武器納入國家安全戰(zhàn)略;2004年4月，時任總統(tǒng)小布什簽署《21世紀生物防御》行政命令。 ?2009年，奧巴馬政府推出《應(yīng)對生物威脅國家戰(zhàn)略》，提出指導(dǎo)美國保障生物安全的七大前提假設(shè)，界定聯(lián)邦政府和地方政府的職責，并確定了美國生物安全未來發(fā)展的七大目標。 ?2018年9月，特朗普政府發(fā)布《國家生物防御戰(zhàn)略》。 ?那么，為什么美國連續(xù)三任總統(tǒng)都高度重視生物防御？當前美國的國家生物防御戰(zhàn)略的主要內(nèi)容是什么？有什么特點？實施效果如何？在當前新冠肺炎疫情暴發(fā)并肆虐全球的背景下，有必要高度重視上述問題。

一、美國推出《國家生物防御戰(zhàn)略》的背景

2018年9月，特朗普簽署由美國國防部、國土安全部、衛(wèi)生與公共服務(wù)部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合起草的《國家生物防御戰(zhàn)略》，標志著美國已經(jīng)將生物防御戰(zhàn)略提升到了國家層次。與之前小布什政府和奧巴馬政府出臺的生物防御文件不同，《國家生物防御戰(zhàn)略》首次明確了美國生物威脅來源、防御體系的組織架構(gòu)和總體防御目標，奠定了美國國家生物防御戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。上述舉措足以顯現(xiàn)美國對生物防御戰(zhàn)略的重視。美國從國家層面制定生物防御戰(zhàn)略主要有三個原因。

第一，謀求生物領(lǐng)域的霸權(quán)。生物武器將對戰(zhàn)爭模式產(chǎn)生重大影響，即將傳統(tǒng)戰(zhàn)爭“從肉體上消滅”或“在殺傷范圍內(nèi)”摧毀對手的火力比拼逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榫珳蚀驌魧κ趾痛笠?guī)模殺傷對手的不見硝煙的對抗。美國作為霸權(quán)國家，有著強烈的憂患意識、領(lǐng)先意識和控制意識，所謂信息優(yōu)勢、決策優(yōu)勢、行動優(yōu)勢和全譜優(yōu)勢均是上述意識的體現(xiàn)。隨著現(xiàn)代生物技術(shù)的發(fā)展，生物領(lǐng)域已被美國學(xué)術(shù)界和戰(zhàn)略界視為關(guān)系美國未來霸權(quán)的重要支點。2018年11月，美國政府問責局發(fā)布《國家安全：美國正在面對的長期新興威脅》的報告，將美國正在面對的新興威脅分為四大類，即競爭對手在政治和軍事領(lǐng)域取得的重大成就、先進的軍民兩用技術(shù)、具有戰(zhàn)略意義的武器、發(fā)生的重大事件和人口變動。 ?其中生物技術(shù)與人工智能、量子信息科學(xué)、自主無人系統(tǒng)等被共同列入先進的軍民兩用技術(shù)類別。此外，生物技術(shù)也被列入戰(zhàn)略性武器類別第一位的大規(guī)模殺傷性武器中，生物武器是公認的大規(guī)模殺傷性武器;在重大事件和人口變動類別中，傳染性疾病又位列第一，同時生物武器也可以制造傳染性疾病。這意味著生物威脅在這四大類新興威脅中均居于突出地位。由此可見，生物技術(shù)與生物武器在美國戰(zhàn)略界和決策者心目中占據(jù)了很高的地位。

作為美國國防創(chuàng)新核心機構(gòu)的國防高級研究計劃局（Defense Advanced Research Projects Agency， DARPA），在其2015—2019年生物技術(shù)領(lǐng)域的投資中，生物基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的投資逐漸減少，應(yīng)用研究領(lǐng)域的投資卻不斷上升，其中生物材料與裝備投資的比例提升最為明顯，生物醫(yī)學(xué)技術(shù)所占比例卻有明顯下降。值得一提的是，生物武器防御在2015—2018年無論是投資金額還是所占比例均呈現(xiàn)緩慢下降趨勢，但到了2019年，即《國家生物防御戰(zhàn)略》發(fā)布的第二年，這一投資卻急劇增加（見表1）。此外，通過分析DARPA下設(shè)的生物技術(shù)辦公室的項目和經(jīng)費可以發(fā)現(xiàn)，其主要研究戰(zhàn)地醫(yī)療和神經(jīng)科學(xué)，2016年后則側(cè)重于和生物戰(zhàn)相關(guān)的病原體和監(jiān)測威脅研究，該領(lǐng)域兩年內(nèi)發(fā)布的項目在新發(fā)布項目中所占的比例高達45%。

考慮到生物技術(shù)的戰(zhàn)略意義，美國《2017財政年度國防授權(quán)法》明確要求國防部長牽頭制定《國家生物防御戰(zhàn)略》及其有關(guān)的實施計劃。 ?盡管出于技術(shù)先導(dǎo)及加強與非政府部門合作的需要，2018年的《國家生物防御戰(zhàn)略》由衛(wèi)生與公共服務(wù)部（Department of Health and Human Service， HHS）牽頭，國家安全委員會（NSC）只在幕后負責協(xié)調(diào)工作，但這絲毫不能掩蓋美國的真實戰(zhàn)略目的，即打著“防御性”旗號大力研發(fā)具有軍民兩用性質(zhì)的先進生物技術(shù)，以搶占或鞏固美國在生物武器這一戰(zhàn)略領(lǐng)域的控制權(quán)。

第二，應(yīng)對所謂主權(quán)國家生物武器攻擊和嚴峻的生物恐怖主義威脅。生物武器系統(tǒng)由病原體、保存病原體的容器、輸送戰(zhàn)劑的工具和疾病散布機制組成。與其他大規(guī)模殺傷性武器相比，生物武器因成本低廉、易于攜帶、投送隱秘、殺傷力大被稱為“窮人的核武器”。 ?對美軍來說，無論是海灣戰(zhàn)爭還是阿富汗戰(zhàn)爭都讓其士兵實實在在地感受到了生物武器陰云的存在。 ?與擔心主權(quán)國家對美國發(fā)動生物攻擊相比，美國更擔心恐怖分子利用生物武器攻擊美國，“9·11”恐怖襲擊事件后不久發(fā)生的“炭疽攻擊”事件更是強化了這種觀念。 ?美國戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的倡議者認為，冷戰(zhàn)實際上實現(xiàn)了一種以國家為中心的東西兩極間的平衡，即相互遏制但同時也是風險共擔和共避。而后冷戰(zhàn)時代卻形成了一種以非對稱戰(zhàn)爭為主導(dǎo)的形勢，即不限于大國與大國間的爭斗，美國也面臨國力較弱的小國甚至是非國家行為體所發(fā)動的恐怖戰(zhàn)爭的威脅。為此，之前的戰(zhàn)爭規(guī)則已無法適用，生物武器以其獨特的優(yōu)勢可能成為恐怖分子手中的利器。2011年10月，美國大規(guī)模殺傷性武器恐怖主義研究中心（WMD Terrorism Research Center）發(fā)布報告稱，美國在21世紀第一個十年雖然投入了650億美元用于生物恐怖主義防御，但仍然在諸多方面面臨大規(guī)模生物恐怖主義威脅的風險。 ?美國國土安全部2018年5月發(fā)布的一項名為《圣戰(zhàn)分子正在利用不斷升級的攻擊技術(shù)制造恐怖主義威脅》的公告稱，生物恐怖主義和對公共交通的攻擊是圣戰(zhàn)論壇中的最熱門話題。 ?國際恐怖分子對生物武器的關(guān)注讓美國政府高度緊張。

第三，美國國內(nèi)壓力集團對政府大力施壓。從2009年開始，美國民間團體開始倡議建立一個能夠統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)美國生物防御的全國性機構(gòu)，其中最有影響力的當屬2014年成立的“藍帶生物防御研究小組”智庫，該智庫兩位主席喬·利伯曼（Joe Lieberman）和湯姆·里奇（Tom Ridge）分別為前參議員和前州長，成員包括前衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長、前參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖等。該智庫于2019年9月更名為“兩黨生物防御委員會”。2014—2015年，該機構(gòu)共召集了四次會議，討論生物威脅感知、預(yù)防與保護、監(jiān)控與探測以及反應(yīng)與災(zāi)后重建。參加會議的有多位現(xiàn)任和前任國會議員、前政府官員、州與地方議會議員、智庫領(lǐng)導(dǎo)以及其他相關(guān)專家。 ?2015年，該機構(gòu)發(fā)布《生物國家級防御藍圖：優(yōu)化防御所需的領(lǐng)導(dǎo)力與重大改革》報告，強烈建議美國的生物防御戰(zhàn)略應(yīng)集中領(lǐng)導(dǎo)，并從協(xié)同、合作與創(chuàng)新三個角度分別闡述集中領(lǐng)導(dǎo)的重要性。 ?這份報告因主筆政治影響大、內(nèi)容敏感且具有戰(zhàn)略性而在美國引起較大反響。在上述背景下，美國政府推出了《國家生物防御戰(zhàn)略》。特朗普在該戰(zhàn)略出臺的當天發(fā)推文稱，“今天，我采取行動加強了我們國家對生物威脅的防御。有史以來第一次，聯(lián)邦政府制定了國家生物防御戰(zhàn)略，以全面應(yīng)對生物威脅！”

二、美國生物防御戰(zhàn)略的目標設(shè)定與威脅判斷

美國生物防御戰(zhàn)略的目標設(shè)定和威脅判斷集中體現(xiàn)在2018年版的《國家生物防御戰(zhàn)略》中。

（一）美國生物防御戰(zhàn)略的目標設(shè)定

美國生物防御戰(zhàn)略的基本目標是保護美國本土和民眾不受自然產(chǎn)生的病毒與病菌的威脅和生物武器攻擊。冷戰(zhàn)結(jié)束后，，在信息技術(shù)革命的推動下，大數(shù)據(jù)和計算生物學(xué)為生物科技發(fā)展注入了強大動力，基因工程技術(shù)取得突破性進展，由基因“讀取”發(fā)展到基因“編輯”和“編寫”。以生物存儲、生物計算為代表的“生物+”成為未來人類科技變革的重要內(nèi)容之一。任何技術(shù)都是一把雙刃劍，生物技術(shù)也不例外，它在提升人類生活品質(zhì)的同時，也有極其危險的一面，而且這種危險性隨著生物技術(shù)成本的降低而在上升。為此，美國的國家生物防御戰(zhàn)略將美國本土和民眾不受生物風險威脅視為基本目標。

另外，從本質(zhì)上看，美國的生物防御戰(zhàn)略更重要的目標是奪取和維護美國在現(xiàn)代生物領(lǐng)域的霸權(quán)。考慮到生物科技變革將徹底改變未來的戰(zhàn)爭形態(tài)與作戰(zhàn)樣式，世界主要國家或國家集團均高度重視生物技術(shù)的發(fā)展，并制定了各自的戰(zhàn)略計劃，如歐盟頒布《工業(yè)生物技術(shù)路線圖》、印度推出《國家生物技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略》、俄羅斯通過《俄羅斯聯(lián)邦生物技術(shù)發(fā)展綜合計劃（2012—2020）》、德國政府發(fā)布《生物經(jīng)濟戰(zhàn)略》等。美國更是立足于已有的技術(shù)優(yōu)勢和市場，尋求生物領(lǐng)域的“全譜優(yōu)勢”。為在競爭中取勝，美國對生物技術(shù)研發(fā)的投入遠超其他國家，2015—2017年分別為684億美元（全球為1 629億美元）、721億美元（全球為1 700億美元）、746億美元（全球為1 776億美元）。 ?在增加投入的同時，美國還威脅其他國家與之配合。美國在《國家生物防御戰(zhàn)略》中明確提出，“如果多邊機構(gòu)和合作伙伴不予配合，將在必要時采取單方面行動?！??從這一點可以看出，獲取生物領(lǐng)域的霸權(quán)是美國生物防御戰(zhàn)略的根本目標。

（二）美國生物防御戰(zhàn)略對生物威脅來源的判斷

美國《國家生物防御戰(zhàn)略》在愿景部分提出“積極有效地預(yù)防、準備、應(yīng)對、恢復(fù)并減輕自然、意外或蓄意生物威脅帶來的風險” ，這表明了美國政府認定的生物威脅來源，即自然形成的突發(fā)性生物事件、意外出現(xiàn)和蓄意制造的生物威脅。

第一，自然形成的生物威脅。自然的生物威脅形成的原因有兩個，一是由于城市化進程加快、人類的交通日趨發(fā)達，導(dǎo)致動植物棲息地受到人類侵占，而衛(wèi)生體系的不健全又增加了突發(fā)性生物事件在全球快速傳播的風險;二是微生物抗藥性的增強，新型傳染病層出不窮，而且曾經(jīng)僅限于某一地域的傳染病借助交通和交流傳播的速度明顯加快。歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過多次災(zāi)難性的突發(fā)生物事件， ?第二次世界大戰(zhàn)后、特別是冷戰(zhàn)結(jié)束后，生物科技水平雖然已經(jīng)大幅提高，但突發(fā)的災(zāi)難性事件并沒有消失和減少。 ?2003年的“非典”（SARS）、2005—2007年的H5NI流感病毒、2009年的H1N1流感病毒以及當前的新冠肺炎病毒（COVID-19）就是明證。當前，國家間經(jīng)濟相互依賴日益加深，全球化下的人口流動和物資與商品流通已將全球納入網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，如果發(fā)生災(zāi)難性的生物突發(fā)事件，一國的國內(nèi)政治、國際關(guān)系和地緣政治結(jié)構(gòu)都將有可能隨之發(fā)生重大變化，并引發(fā)一系列的連鎖反應(yīng)，美國也難以置身事外。作為世界秩序的主導(dǎo)者，維持并增強其主導(dǎo)角色仍是美國的核心國家利益，因此，做好針對自然形成的突發(fā)性生物事件的預(yù)警與治理，自然是美國非常關(guān)心的事情。

第二，意外出現(xiàn)的生物威脅。出現(xiàn)這一情況的主要原因在于，不少國家的微生物病原體存儲不夠規(guī)范，安全管理也不嚴格，部分實驗室未能正確執(zhí)行生物防護與生物安保規(guī)程，導(dǎo)致實驗室內(nèi)出現(xiàn)感染或病原體被意外泄露到外部環(huán)境中。例如，2014年美國連續(xù)發(fā)生三起生物安全事件。據(jù)美國疾控中心通報，第一起事件系違規(guī)操作炭疽芽孢桿菌引起泄漏，第二起是違規(guī)操作引發(fā)禽流感病毒H9N2與高致病性的H5N1交叉感染事件，第三起是實驗室搬遷時偶然發(fā)現(xiàn)的病原體保存不當事件。 ?上述事件幸虧及時發(fā)現(xiàn)并得到妥善處理，否則有可能會引發(fā)災(zāi)難性后果。

第三，蓄意制造的生物威脅。與上述兩種情況相比，美國更關(guān)心其對手蓄意制造的生物威脅。造成此類威脅主要有三種原因，一是因?qū)ι鐣粷M或性格原因蓄意制造的生物威脅事件。2001年美國發(fā)生的“炭疽病毒”事件屬于此類情況，在這次事件中，炭疽感染致病者的死亡率高達45%。而在不加治療的情況下吸入炭疽，感染致死率甚至接近100%。 ?如果一個城市受到炭疽的大范圍襲擊，大規(guī)模的人員死亡和巨額的資金投入有可能導(dǎo)致國家政治不穩(wěn)，還會對國際貿(mào)易和國際產(chǎn)業(yè)鏈造成沖擊。二是恐怖分子蓄意制造的生物威脅，這是美國認為的迫在眉睫的威脅。美國是國際恐怖襲擊活動的主要針對目標，為達到目的，恐怖分子會選擇任何武器進行襲擊。生物戰(zhàn)劑由于比化學(xué)武器殺傷力更大，比核武器更易于隱藏，且易于操作，因此備受恐怖分子青睞。在東京發(fā)動了神經(jīng)毒氣沙林襲擊事件的日本邪教奧姆真理教也有生物恐怖主義計劃，該組織的骨干分子曾于1992年前往扎伊爾，試圖獲取埃博拉病毒樣本。美國恐怖主義團體拉吉尼希斯（Rajhneeshees）曾考慮用鼠傷寒沙門氏菌作為武器影響美國俄勒岡州的地方選舉。另外據(jù)美國情報部門估計，被美國列為支持恐怖主義活動的七個國家中至少有五個被懷疑擁有發(fā)展生物武器的計劃。 ?三是國家行為體發(fā)動的蓄意生物攻擊。在蓄意制造的生物威脅中，美國尤為關(guān)注由國家行為體對美國構(gòu)成的生物威脅。冷戰(zhàn)期間，美國曾一度推動大規(guī)模的生物武器研發(fā)，尼克松政府之后仍打著疫苗研發(fā)的旗號從事生物武器研究，其深知生物武器的嚴重危害性，所以特別關(guān)注美國之外的國家行為體開發(fā)生物武器。美國認為，冷戰(zhàn)結(jié)束后任何其他國家都不可能在常規(guī)軍事力量方面壓倒美國從而對其構(gòu)成軍事挑戰(zhàn)，但是部分國家卻“擁有可能訴諸大規(guī)模殺傷性武器特別是生物和化學(xué)武器的資源和技術(shù)” 。美國認為，有可能蓄意制造生物威脅的國家既包括美國的地區(qū)對手（如伊朗），也包括美國的盟友（如以色列）;既有弱小國家，也有印度和巴基斯坦之類的擁有核武器的國家，而且印巴擁有的還是進攻性的生物武器研究計劃。

在國家行為體中，美國最擔心的是與其存在戰(zhàn)略競爭關(guān)系的大國研制生物戰(zhàn)劑。據(jù)美國情報部門稱，俄羅斯在蘇聯(lián)簽署《生物武器公約》的情況下仍推進第二代生物武器計劃。美國認為，蘇聯(lián)解體后俄羅斯并未認真履行《生物武器公約》。2017年，美國國務(wù)院的報告指責俄羅斯自1992年起提交的《生物武器公約報告》沒有充分說明其已徹底銷毀了生物武器，也不允許外國檢查人員進入關(guān)鍵軍事生物設(shè)施進行核查。 ?其實，具有諷刺意味的是，投入巨資研制生物戰(zhàn)劑的國家恰恰是美國。據(jù)俄羅斯衛(wèi)星網(wǎng)2018年10月報道，美國國防高級研究計劃局違反《生物武器公約》，花費數(shù)千萬美元利用昆蟲傳播基因修改病毒。俄新社2018年9月也報道，美國的一家生物研究所的前任高管爆料稱美國研制了大量生物武器，這些武器在性能上不亞于當年日本使用細菌戰(zhàn)的生物武器，具有非常大的殺傷力。

三、美國生物防御戰(zhàn)略的特點與實施路徑

美國生物防御戰(zhàn)略突出強調(diào)“同一健康”（One Health）理念、集中領(lǐng)導(dǎo)和創(chuàng)新，在實施路徑上將生物威脅劃分為威脅發(fā)生之前、發(fā)生之時和發(fā)生之后三個階段，細化應(yīng)對舉措。

（一）美國生物防御戰(zhàn)略的主要特點

第一，以“同一健康”理念作為戰(zhàn)略引領(lǐng)。20世紀70年代前后，人們一度認為已經(jīng)通過疫苗、抗生素等手段戰(zhàn)勝了傳染病，影響人類健康的頭號殺手已經(jīng)是癌癥、心血管疾病等慢性病癥， ?然而，之后傳染病又屢屢卷土重來。微生物學(xué)界最新的研究表明，人類同微生物之間的關(guān)系是永久性的共生與協(xié)同進化。微生物不僅始終都存在于人類的體內(nèi)，而且也同世界上所有生命形態(tài)的演化有關(guān)，甚至氣候變化、生態(tài)環(huán)境也同傳染性疾病有著密切聯(lián)系。 ?進入21世紀以來，有關(guān)人士都意識到，有必要在應(yīng)對21世紀的全球衛(wèi)生挑戰(zhàn)過程中聯(lián)合起來，從而推動了這場“同一健康”國際化運動。他們認為，人類、動物、植物的健康以及各類生態(tài)系統(tǒng)的活力都是密切相關(guān)的，對動物、植物和生態(tài)系統(tǒng)健康的威脅將會對經(jīng)濟與社會造成破壞，損害人類的健康與福祉。在這一理念之下，合作成為關(guān)鍵詞，因為只有通過多個領(lǐng)域，在地區(qū)、國家與全球?qū)用嫔瞎餐?，才能迅速而有效地緩解生物威脅。 ?應(yīng)該說，《國家生物防御戰(zhàn)略》之所以能夠最終成型，與“同一健康”這種生物科學(xué)領(lǐng)域的新觀念是分不開的;要想實現(xiàn)有效而全面的生物防御戰(zhàn)略，就必須圍繞“同一健康”的要義，在國家內(nèi)部推動多層級、多部門、多學(xué)科、多領(lǐng)域的協(xié)作，同時與其他國家和地區(qū)展開密切合作，否則戰(zhàn)略效能很難得到充分發(fā)揮。實際上，美國在新冠肺炎疫情期間之所以出現(xiàn)種種失當之舉，在很大程度上正是因為其在實際應(yīng)對過程中背離了這一理念。

第二，以集中領(lǐng)導(dǎo)實現(xiàn)生物風險防御縱向聯(lián)動與橫向協(xié)調(diào)。這是確保該戰(zhàn)略得以成功實施的前提條件。自小布什政府以來，缺乏集中領(lǐng)導(dǎo)是美國生物防御計劃飽受詬病之處。從1975年《生物武器公約》生效一直到20世紀末，美國雖然頒布了規(guī)范生物武器介質(zhì)與毒素運送的相關(guān)法案，但并沒有制定正式的生物防御計劃，直到小布什政府時期，尤其是“炭疽攻擊”事件的發(fā)生令美國政府下定決心出臺《21世紀生物防御》計劃，明確相關(guān)部門的職責。在奧巴馬執(zhí)政時期，美國于2009年和2012年分別出臺了有關(guān)生物威脅的應(yīng)對和監(jiān)測戰(zhàn)略，進一步拓展了生物防御的涵蓋范圍，將人類、動物、植物健康，聯(lián)邦、州等地方政府，私營部門、非政府組織以及國際上的伙伴國家都納入生物威脅防御體系。經(jīng)過十多年的發(fā)展，生物威脅防御的覆蓋面被進一步擴大，盡管這的確有必要，但也出現(xiàn)了責任不清的問題。例如，部分生物威脅防御責任被分到了19個不同的部或署、3個行政辦公室、50名政府官員身上，權(quán)力邊界不清，責任不明。對此，2015年兩黨生物委員會的研究報告警告這種碎片化問題，認為美國仍然缺乏一項將從預(yù)防到恢復(fù)的所有環(huán)節(jié)全部都包含在內(nèi)的全面生物防御戰(zhàn)略。

從一定程度上說，2018年美國《國家生物防御戰(zhàn)略》正是對上述問題的修正，目的是要實現(xiàn)集中指揮。為此，《國家生物防御戰(zhàn)略》首先建立了內(nèi)閣級的生物防御指導(dǎo)委員會，由作為內(nèi)閣部長之一的衛(wèi)生與公共服務(wù)部部長擔任主席。 ?戰(zhàn)略的設(shè)計者認為，只有確立了政府高層的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在戰(zhàn)略的實施過程中才能全面考量所有相關(guān)職能部門各自的責任與完成情況，從而對風險意識、備戰(zhàn)準備與需求以及應(yīng)對危機的能力作出客觀評價，找出存在的差距，實現(xiàn)縱向聯(lián)動。其次是加強橫向協(xié)調(diào)。新戰(zhàn)略除了延續(xù)之前聯(lián)邦政府的責任，還將州政府和其他層級的政府、學(xué)界、私營部門甚至相關(guān)個人都考慮在內(nèi)，要求其在生物威脅的探測、預(yù)防、準備、反應(yīng)與恢復(fù)過程中都能做到信息共享、責任共擔，協(xié)調(diào)一致行動。除此之外，這里的多方協(xié)調(diào)還意味著生物戰(zhàn)略不僅是國家安全的一部分，也是國土安全、公共衛(wèi)生安全與經(jīng)濟安全的一部分。由此，這項戰(zhàn)略被作為一項大的工程，消除了層層上報的等級制，行動的展開也不再是完全圍繞某一個或幾個機構(gòu)，而是發(fā)動來自政界、學(xué)界、企業(yè)界的各方相關(guān)人士的力量，靈活變通地應(yīng)對所有可能的生物威脅。 ?最后是集中領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)，這有助于將各類生物、各種可能出現(xiàn)的威脅以及各利益相關(guān)方考慮在內(nèi)。與之前主要關(guān)注恐怖分子或所謂“流氓國家”對致命病毒的利用相比，新的生物防御戰(zhàn)略首次將如埃博拉病毒等自然中出現(xiàn)的生物威脅也提升到了同等的高度。

第三，以創(chuàng)新推動戰(zhàn)略實施。美國國家安全事務(wù)委員會官員蒂姆·莫里森（Tim Morrison）稱，新的生物防御戰(zhàn)略與之前戰(zhàn)略的重要不同之處在于對創(chuàng)新的依賴，鼓勵私營部門的參與，盡可能利用技術(shù)力量應(yīng)對生物防御挑戰(zhàn)。 ?美國之所以在軍事、經(jīng)濟等方面都遠超世界其他各國，關(guān)鍵之一就在于鼓勵創(chuàng)新，生物防御也不例外。兩黨生物委員會2015年的報告就用了專門一章論述明確領(lǐng)導(dǎo)責任的目的之一在于鼓勵創(chuàng)新。這里所說的創(chuàng)新首先體現(xiàn)在對生物技術(shù)的高度重視上。 ?當然，美國生物防御戰(zhàn)略中所強調(diào)的創(chuàng)新還不止這些。除了在生物防御技術(shù)研發(fā)中積極創(chuàng)新、在科學(xué)和技術(shù)領(lǐng)域設(shè)立專門的創(chuàng)新基金之外，政府在組織防御的過程中也應(yīng)當具備創(chuàng)新意識和創(chuàng)新手段，同時還鼓勵所有的利益相關(guān)方在確立戰(zhàn)略愿景時使用創(chuàng)新思維?？梢?，《國家生物防御戰(zhàn)略》中的創(chuàng)新概念有多層含義，即開發(fā)新的技術(shù)與系統(tǒng)，鼓勵具備創(chuàng)新技術(shù)的團體與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者有針對性地應(yīng)對生物防御與健康能力需求，應(yīng)用創(chuàng)新的思想、工具與產(chǎn)品將利益相關(guān)方組織起來，追求創(chuàng)新的手段，尋求有創(chuàng)新精神的合作伙伴，在國內(nèi)外實現(xiàn)該戰(zhàn)略的目標。

（二）實施路徑

在美國生物防御戰(zhàn)略三個實施階段中包括五大核心目標，即在平時確立生物威脅風險意識，確保擁有預(yù)防生物威脅的能力;在威脅發(fā)生時降低負面影響，建立快速反應(yīng)機制;在威脅發(fā)生后則要能夠迅速進行災(zāi)后重建工作。

第一，生物威脅發(fā)生前的生物防御工作。一是強化風險意識，為在生物防御工程范圍內(nèi)的所有決策提供信息支持。美國政府認為，解決美國面臨的生物威脅首先要確保決策是在對風險準確的預(yù)測與評估基礎(chǔ)上做出的，這就決定了風險意識是防止生物危害事件的前提。為此，美國生物防御戰(zhàn)略要求各部門中涉及生物安全的單位加強協(xié)調(diào)，對可能出現(xiàn)的生物威脅做好監(jiān)測工作，并實現(xiàn)信息共享。 ?在監(jiān)測和信息共享的基礎(chǔ)上整合專家隊伍，通過建模的方式對獲得的生物威脅情報進行系統(tǒng)分析，從而做到理性評估和準確預(yù)測。二是確保形成預(yù)防生物危害事件的能力。這些預(yù)防能力主要包括三個方面，其一，形成預(yù)防、減少和阻斷自然發(fā)生的傳染病傳播的能力。提升全球衛(wèi)生安全合作的能力，能夠與其他國家或組織進行高效的生物安全合作，防止地區(qū)生物危害事件擴大化。為提升《國家生物防御戰(zhàn)略》要求的這一能力，美國政府于2019年發(fā)布了《全球衛(wèi)生安全戰(zhàn)略》，為其與其他國家的衛(wèi)生合作提供規(guī)范和指南。 ?其二，防止國家和非國家行為體獲得生物武器或與武器相關(guān)技術(shù)和材料的能力。在這一點上，美國有意將防止核擴散的經(jīng)驗運用到生物武器領(lǐng)域，不過生物武器與核武器區(qū)別很大，核武器造價極高，放射性核材料獲取難度大，但生物武器的開發(fā)成本和原料獲取要容易得多，相當一部分原料可以從市場上合法購買。其三，強化降低生物事故風險的能力。由于生物技術(shù)的特性，生物事故有可能造成極為嚴重的后果。因此，美國的生物防御戰(zhàn)略高度重視實驗室和其他生物研究設(shè)施安全制度的建立和落實，盡可能降低意外事故的風險。此外，該戰(zhàn)略還力求在保障生物科學(xué)研究與創(chuàng)新的前提下，在全球范圍內(nèi)加大對相關(guān)生物研究和計劃的指導(dǎo)與監(jiān)管，既鼓勵合作，也防止對生物技術(shù)的濫用。

第二，生物威脅發(fā)生時的生物防御工作。此階段的工作也可分為兩部分。一是確保處于隨時備戰(zhàn)狀態(tài)，減少生物危害事件造成的影響。生物危害事件發(fā)生后的首要任務(wù)是遏制事件升級，把損失降到最低。為此，《國家生物防御戰(zhàn)略》要求相關(guān)部門完成如下任務(wù)：確保生物科技部門能夠為生物防御提供有效保障;確保公共與動物衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施處于健康良好狀態(tài);開發(fā)、應(yīng)用并不斷更新危機預(yù)防、反應(yīng)與恢復(fù)的計劃與能力;開發(fā)、應(yīng)用并升級風險信息交流計劃，推動持續(xù)的信息交流，加速反應(yīng)行動，告知公眾，并設(shè)法緩解公眾的不安與恐懼情緒;借助醫(yī)療措施加強備戰(zhàn)，以挽救生命;借助社區(qū)減災(zāi)措施限制疾病的傳播范圍;提升備戰(zhàn)能力，加強環(huán)境凈化;加強備戰(zhàn)以便在美國全境（包括海外領(lǐng)地）采取行動，協(xié)同合作;加強全球備戰(zhàn)，以形成全球反應(yīng)與恢復(fù)能力。 ?二是建立限制突發(fā)生物危害事件影響的快速響應(yīng)機制。這首先需要信息共享和知情，不允許瞞報情況的發(fā)生?！秶疑锓烙鶓?zhàn)略》為此要求事件應(yīng)對部門匯總并共享生物威脅與生物危害事件信息，以使各級政府與非政府組織、私營部門以及國際團體做出恰當?shù)臎Q策與應(yīng)對行動。為震懾生物威脅事件的制造者，《國家生物防御戰(zhàn)略》還要求采取行動，展開調(diào)查，使用一切可用的手段使肇事者承擔責任。

第三，生物威脅發(fā)生后的生物防御工作。這時的重心工作是促進災(zāi)后重建，以恢復(fù)社區(qū)、經(jīng)濟和環(huán)境。這一階段的工作要達到以下四個目標：推動關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施能力的提高，促進美國重新恢復(fù)活力;確保在聯(lián)邦政府和其他各級政府、國際社會、非政府組織、私營部門的恢復(fù)行動中協(xié)調(diào)一致，快速、高效實現(xiàn)目標;提供恢復(fù)支援，采取行動減少危害，并提升自我恢復(fù)能力;減少國際生物危害事件在全球經(jīng)濟、衛(wèi)生與安全方面造成的連鎖反應(yīng)。