旅游外交的形成、內(nèi)涵和變化

【內(nèi)容摘要】 ?旅游外交是一種新的外交形態(tài)，正在國(guó)際關(guān)系尤其是國(guó)際政治事務(wù)中扮演重要角色。它具有借助旅游的渠道或工具實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益、實(shí)施主體多元、表現(xiàn)形式多樣、理論基礎(chǔ)復(fù)雜等突出特征。從全球范圍來看，旅游外交形成于第二次世界大戰(zhàn)后，是大眾旅游快速發(fā)展的結(jié)果，也是全球化時(shí)代國(guó)際社會(huì)相互依存度不斷加深的產(chǎn)物，更是國(guó)家行為體與非國(guó)家行為體共同發(fā)揮作用的體現(xiàn)。未來五到十年，旅游外交的內(nèi)涵和態(tài)勢(shì)或?qū)l(fā)生變化：在基本目標(biāo)上，從國(guó)家利益的維護(hù)者轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦蛧?guó)際關(guān)系的推進(jìn)者;在實(shí)施主體上，從由國(guó)家行為體主導(dǎo)擴(kuò)展為由非國(guó)家行為體踐行;在實(shí)踐操作上，將探索基本目標(biāo)、實(shí)施主體、表現(xiàn)形式、理論基礎(chǔ)中尚未思考和有待深入思考的問題。中國(guó)的旅游外交形成于改革開放后，是“領(lǐng)域外交”的重要組成部分。中國(guó)首先提出這一概念，并提升到新時(shí)代國(guó)家戰(zhàn)略的高度加以推進(jìn)。這是中國(guó)把握自身和全球旅游發(fā)展及國(guó)內(nèi)、國(guó)際形勢(shì)變化做出的一項(xiàng)戰(zhàn)略選擇，不僅有助于中國(guó)特色大國(guó)外交布局的形成，也是對(duì)外交理論和實(shí)踐的創(chuàng)新。當(dāng)然，在對(duì)外交往活動(dòng)中如何進(jìn)一步實(shí)施旅游外交，仍面臨一系列挑戰(zhàn)。中國(guó)應(yīng)堅(jiān)持和平發(fā)展道路，努力經(jīng)略新型國(guó)際關(guān)系，理性利用客源資源，打造中國(guó)特色的旅游外交模式，更好地服務(wù)于中國(guó)特色的大國(guó)外交。

【關(guān)鍵詞】 ?全球化 ?旅游外交 ?旅游政治 ?中國(guó)外交

【作者簡(jiǎn)介】 ?項(xiàng)文惠，浙江工業(yè)大學(xué)之江學(xué)院教授（杭州 ?郵編310024）

【中圖分類號(hào)】 D822 ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A

【文章編號(hào)】 1006-1568-（2020）05-0102-17

【DOI編號(hào)】 10.13851/j.cnki.gjzw.202005006

在全球化時(shí)代，有相當(dāng)規(guī)模的人員因?yàn)楦鞣N原因進(jìn)行著方式不同的跨國(guó)流動(dòng)。其中，出入境旅游是相當(dāng)常見的類型之一，但出境旅游和入境旅游兩者蘊(yùn)含的意義截然相反。對(duì)出境旅游客源地而言，很容易把游客當(dāng)作籌碼，重視其杠桿作用;或以開放旅游目的地來擴(kuò)大合作伙伴，鼓勵(lì)本國(guó)旅游主體“走出去”，并在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行旅游開發(fā)、旅游投資等;或以提醒旅游目的地安全狀態(tài)來降溫旅游，變相實(shí)施限制甚至制裁。對(duì)入境旅游目的地而言，游客以外匯支出的方式消費(fèi)當(dāng)?shù)厣唐泛头?wù)，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐脑O(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及居民就業(yè)，因此，許多國(guó)家采取包括外交手段在內(nèi)的多項(xiàng)措施，保護(hù)和開拓入境旅游市場(chǎng)。“國(guó)際旅游已經(jīng)成為一種全球現(xiàn)象與難以避免的國(guó)際事實(shí)，” ?出入境旅游早已不是單純的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)活動(dòng)，而是日益卷入國(guó)際政治議程，逐漸成為一種新的外交形態(tài)，形成對(duì)傳統(tǒng)外交的補(bǔ)充。

旅游與外交本來并無直接聯(lián)系，兩者的結(jié)合主要源于第二次世界大戰(zhàn)后全球大眾旅游的興起及其地位和作用的日益彰顯。這導(dǎo)致許多國(guó)家不得不從國(guó)際政治的層面去關(guān)注國(guó)際旅游活動(dòng)，有意無意地賦予其外交的功能性或工具性特征，即借旅游渠道實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益或以外交力量促進(jìn)旅游發(fā)展。兩者不斷融為一體，既成為治國(guó)理政的選項(xiàng)之一，也豐富了外交的理論和實(shí)踐。那么，“旅游外交”是如何形成的？其內(nèi)涵及特征如何？已經(jīng)或正在發(fā)生哪些變化？本文擬從國(guó)內(nèi)外關(guān)于旅游外交的研究切入，回答這些問題。

一、關(guān)于旅游外交的研究

有關(guān)旅游與外交互動(dòng)的研究至少可追溯到20世紀(jì)七八十年代， ?而且主要圍繞旅游能否形成外交功能、旅游外交功能的表現(xiàn)、影響旅游的國(guó)際因素三大問題展開。

第一，旅游能否形成外交功能。旅游與外交作為兩個(gè)不同的概念，本來不存在任何交集。這一度使人們對(duì)旅游能否形成外交功能難以達(dá)成共識(shí)。但隨著出入境旅游的發(fā)展，國(guó)家理應(yīng)把它當(dāng)作對(duì)外交往中的權(quán)力資源已成為共識(shí)。霍爾（Hall）認(rèn)為，旅游是外交、貿(mào)易、對(duì)外政策的一部分，是取得國(guó)際合法性、尊重威權(quán)制度的工具，是滿足領(lǐng)土要求的手段以及實(shí)現(xiàn)和平的動(dòng)力。 ?然而，僅從權(quán)力角度并不能完成旅游具有外交功能的闡述，還應(yīng)基于民間外交、公共外交、多軌外交、大外交等多種非傳統(tǒng)外交出現(xiàn)的背景，理解旅游納入外交范疇是對(duì)非傳統(tǒng)外交理論的豐富，符合建構(gòu)新外交形態(tài)的時(shí)代要求。 ?旅游外交能否形成，既應(yīng)思考旅游活動(dòng)如何服務(wù)于國(guó)家利益，也不能忽視外交力量對(duì)旅游的支撐功能。

第二，旅游外交功能的表現(xiàn)。如果旅游能夠形成外交功能，人們對(duì)其外交功能的認(rèn)識(shí)表現(xiàn)在正、反兩個(gè)方面。正面觀點(diǎn)認(rèn)為，旅游不僅有促進(jìn)和平的可能，而且還可以成為愈合國(guó)家間裂痕的推動(dòng)力; ?旅游導(dǎo)致外來游客與當(dāng)?shù)鼐用癖舜私佑|、相互理解與和平共處，能為世界帶來和平。反面觀點(diǎn)認(rèn)為，旅游一旦開始服務(wù)于國(guó)家利益，則完全可能成為新殖民主義或外交報(bào)復(fù)的工具， ?而且更是經(jīng)濟(jì)制裁和貿(mào)易限制的工具。 ?旅游外交的最終目標(biāo)是通過連接客源地與目的地的媒介作用，減少國(guó)家間偏見，促進(jìn)國(guó)家間形成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)的合作共贏。

第三，影響國(guó)際旅游的外部因素。對(duì)旅游的激勵(lì)或限制，通常是國(guó)家間政治關(guān)系的晴雨表及延伸， ?它既是實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的工具，也是國(guó)家利益博弈的產(chǎn)物。烏伊薩爾（Uysal）等通過分析中國(guó)國(guó)際旅游政策，強(qiáng)調(diào)國(guó)家間友好關(guān)系對(duì)國(guó)際旅游發(fā)展的意義。 ?布雷克與辛克萊爾（Blake and Sinclair）認(rèn)為，國(guó)際危機(jī)事件是影響國(guó)際旅游的主要因素。國(guó)際危機(jī)事件首先表現(xiàn)為不穩(wěn)定的政治因素，常見的有犯罪、暴亂、政變、恐怖活動(dòng)、戰(zhàn)爭(zhēng)等， ?也表現(xiàn)為國(guó)際金融危機(jī)以及地震、疾病等災(zāi)難性的不穩(wěn)定因素。 ?此外，區(qū)域性或全球性的公共政策也會(huì)影響出入境旅游。如歐盟針對(duì)氣候變化的相關(guān)立法，使本應(yīng)流入歐盟的游客流向其他旅游目的地; ?而歐盟與美國(guó)達(dá)成“開放航空區(qū)域”協(xié)議，則促進(jìn)了美國(guó)進(jìn)入歐盟的游客數(shù)量的增長(zhǎng)。 ?由此可見，外交力量應(yīng)成為旅游發(fā)展的前提條件。

二、旅游外交的形成及其條件

旅游盡管其本身歷史悠久，但是成為一種外交形態(tài)的時(shí)間卻并不遙遠(yuǎn)。從全球范圍來看，旅游外交形成于二戰(zhàn)后。

（一）旅游外交的形成

旅游作為一種最常見的人員流動(dòng)類型，幾乎與人類的文明一樣久遠(yuǎn)。近代旅游一度以西方為中心，包括18世紀(jì)的大旅游（Grand Tour）、19世紀(jì)早期的溫泉和海濱度假地以及托馬斯·庫(kù)克（Thomas Cook）建立的贏利性、商業(yè)化的旅行社。 ?到二戰(zhàn)前，以吃、住、行、娛、游、購(gòu)“六要素”構(gòu)成的旅游開始成長(zhǎng)為區(qū)域性的，具有一定經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化意義的產(chǎn)業(yè)。國(guó)家也逐漸介入其中，如立法中出現(xiàn)帶薪休假規(guī)定、設(shè)置旅游管理機(jī)構(gòu)、在目的地傳播客源地形象等。但此時(shí)旅游還沒有進(jìn)入大眾旅游時(shí)代，并明顯帶有功能性或工具性烙印。

隨著二戰(zhàn)后大眾旅游的迅速興起，以及旅游在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)中地位和作用的明顯上升，旅游與外交的互動(dòng)開始顯現(xiàn)。尤其是在全球化浪潮推動(dòng)下，國(guó)際旅游作為一種連接全球各地的媒介，在國(guó)際政治中具有積極作用，很快成為許多國(guó)家關(guān)注的對(duì)象和利用的資源。為了體現(xiàn)應(yīng)有的責(zé)、權(quán)、利，國(guó)際旅游被賦予越來越明顯的外交功能。如發(fā)達(dá)國(guó)家會(huì)根據(jù)發(fā)展中國(guó)家對(duì)游客的依賴程度，用客源管控的手段，開放或封鎖出境旅游市場(chǎng);并通過旅游輸出所謂“普世價(jià)值”，來實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治和其他訴求。發(fā)展中國(guó)家或?yàn)榈钟鞣降摹捌帐纼r(jià)值觀”采取閉關(guān)鎖國(guó)政策，或?yàn)樘嵴窠?jīng)濟(jì)采取促進(jìn)入境旅游市場(chǎng)的政策。兩者之間互動(dòng)、相融，出現(xiàn)了旅游外交化或外交旅游化態(tài)勢(shì)。一方面，旅游作為“一種政治的簡(jiǎn)單繼續(xù)”的觀念開始深入人心， ?旅游是服務(wù)于國(guó)家利益的特殊工具，在國(guó)際關(guān)系中發(fā)揮越來越重要的作用。另一方面，旅游的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)屬性及其價(jià)值不斷被自身實(shí)踐所揭示，各國(guó)圍繞游客權(quán)益維護(hù)、客源管控競(jìng)爭(zhēng)、旅游市場(chǎng)開放、旅游交往合作、旅游資源開發(fā)保護(hù)、旅游公共政策制定、旅游負(fù)面影響治理等進(jìn)行磋商、談判。尤其是在客源的重要意義被普遍認(rèn)知后，無論客源地還是目的地，都會(huì)利用客源進(jìn)行外交談判，圍繞客源管控與反管控的博弈日趨激烈。自此，一直存在但未被足夠重視的旅游進(jìn)入了國(guó)際政治的視野，并被納入一般國(guó)際關(guān)系或外交的范疇。 ?作為一種新的外交形態(tài)，旅游外交在全球范圍內(nèi)逐漸形成。

（二）旅游外交形成的條件

旅游外交并非憑空產(chǎn)生，而是有其形成的動(dòng)力機(jī)制。它既是大眾旅游快速發(fā)展的結(jié)果，也是全球化時(shí)代國(guó)際社會(huì)相互依存不斷加深的產(chǎn)物，更是國(guó)家行為體與非國(guó)家行為體共同發(fā)揮作用的表現(xiàn)。

第一，大眾旅游快速發(fā)展是旅游外交形成的根本源泉。二戰(zhàn)后大眾旅游的興起是導(dǎo)致旅游和外交互相結(jié)合起來的催化劑。這主要是基于外來游客與當(dāng)?shù)鼐用窨赡艹霈F(xiàn)的接觸，把旅游天生具有的“和平面孔”運(yùn)用到國(guó)際關(guān)系的權(quán)力和對(duì)抗中，將其作為改變國(guó)家間原來交往方式和國(guó)際政治生態(tài)的潤(rùn)滑劑。 ?甚至連意識(shí)形態(tài)激烈斗爭(zhēng)、軍事力量緊張對(duì)峙的美蘇兩國(guó)都簽署了協(xié)議，試圖通過旅游來減少隔閡，緩和沖突。1980年的《馬尼拉世界旅游宣言》更期望旅游能解決全球性重大社會(huì)問題，如世界和平、新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序、生活水平提升等。冷戰(zhàn)結(jié)束后，人員的跨國(guó)流動(dòng)尤其是出入境旅游成為全球化最普遍的表現(xiàn)形式之一， ?旅游外交不僅朝著實(shí)施主體多元化、表現(xiàn)形式多樣性方向發(fā)展，而且由側(cè)重于國(guó)家之間交往，轉(zhuǎn)變?yōu)榧?、?jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多項(xiàng)功能于一體，“不僅能促進(jìn)商業(yè)繁榮，而且還能帶來和平、安全與理解” 。由此，旅游外交為國(guó)際社會(huì)廣泛而有效運(yùn)用。

《旅游走向2030年》預(yù)測(cè)，2010—2030年，全球出入境游客將以每年平均3.3%的速度持續(xù)增長(zhǎng)，在2030年有可能達(dá)18億人次。20世紀(jì)50年代以來，全球大眾旅游從起步到發(fā)展，旅游產(chǎn)業(yè)快速成長(zhǎng)，逐漸成為許多國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分和新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。2019年，全球旅游總收入5.8萬億美元，相當(dāng)于全球GDP的6.7%， ?旅游就業(yè)崗位約占全球就業(yè)崗位的10%。 ?國(guó)際旅游活動(dòng)所涉及的海外利益安全、主權(quán)國(guó)家權(quán)力、對(duì)外戰(zhàn)略、政治穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境等，更與外交存在著千絲萬縷的聯(lián)系。通過旅游渠道實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益已經(jīng)水到渠成。旅游外交應(yīng)運(yùn)而生，并將在各國(guó)尤其是出入境游客規(guī)模較大國(guó)家的對(duì)外交往中占據(jù)更重要的地位。

第二，國(guó)際社會(huì)依存加深是旅游外交形成的重要條件。“國(guó)際游客本身就代表著全球化” 。在這個(gè)“無邊界”或“去邊界”的世界以及人類相互依存不斷加深的時(shí)代，旅游除了依托性、敏感性、服務(wù)性等一般性特點(diǎn)外，其跨國(guó)性甚至全球性表現(xiàn)得愈發(fā)突出，以至于包括國(guó)家在內(nèi)的行為主體再難以置身于“涉旅”事務(wù)之外，相反會(huì)彼此受到影響。此類事例不勝枚舉。美國(guó)對(duì)其公民赴古巴的限制，重創(chuàng)古巴旅游;“9·11”恐怖襲擊事件對(duì)美國(guó)旅游市場(chǎng)造成重大沖擊，進(jìn)而影響到赴美游客的權(quán)益;“非典”給中國(guó)旅游經(jīng)濟(jì)帶來慘重?fù)p失，并波及全球80多個(gè)國(guó)家和地區(qū);新冠肺炎疫情給全球經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)以及民眾生命、健康安全造成了巨大影響，對(duì)出入境旅游更造成沉重打擊。

無論賦予旅游以外交功能，還是利用外交來促進(jìn)旅游，都離不開各國(guó)相互依存度持續(xù)加深這一重要條件。各國(guó)也期望通過旅游外交來處理“涉旅”事務(wù)，這既是打造“和平旅游”“綠色旅游”的需要，更是為了維護(hù)國(guó)際社會(huì)的穩(wěn)定、發(fā)展、合作、共贏。

第三，國(guó)家行為體與非國(guó)家行為體共同發(fā)揮作用是旅游外交形成的具體原因。主權(quán)國(guó)家之所以是國(guó)際關(guān)系中最重要的行為體，源于國(guó)家的對(duì)外職能，而國(guó)際旅游所蘊(yùn)含的權(quán)益維護(hù)、交往合作、促進(jìn)和平、推動(dòng)發(fā)展等意義，基本吻合于主權(quán)國(guó)家的對(duì)外職能，是主權(quán)國(guó)家得以在國(guó)際旅游中履行外交職能的源泉。但由于跨國(guó)經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代科技的發(fā)展，國(guó)家的絕對(duì)主權(quán)和外交壟斷地位不斷遭到挑戰(zhàn)，需要國(guó)家行為體與非國(guó)家行為體共同發(fā)揮作用，才能應(yīng)對(duì)和處理包括旅游在內(nèi)的國(guó)際事務(wù)。一方面，旅游豐富了經(jīng)濟(jì)或社會(huì)活動(dòng)的內(nèi)容，并與之交織，內(nèi)容日趨龐雜，地位和作用不斷彰顯，也由此影響到外交政策， ?對(duì)出入境旅游的激勵(lì)或限制成為國(guó)家間關(guān)系不可分割的重要組成部分，需要國(guó)家從戰(zhàn)略層面予以高度重視。同時(shí)，旅游除了對(duì)客源地、目的地的正面影響外，其負(fù)面影響也在不斷凸顯，如“過度旅游”以及旅游資源開發(fā)過度、治理成本增加等， ?已成為區(qū)域性或全球性問題，形成對(duì)國(guó)際旅游甚至全球經(jīng)濟(jì)、社會(huì)秩序的挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對(duì)各種負(fù)面影響，需要主權(quán)國(guó)家開展旅游外交，進(jìn)行合作治理。另一方面，“涉旅”事務(wù)的龐雜化和具體化，在一定程度上限制了主權(quán)國(guó)家有關(guān)對(duì)外職能的充分履行，僅依靠國(guó)家這個(gè)單一主體已經(jīng)很難大包大攬，需要“涉旅”的非國(guó)家行為體尤其是外來游客與當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c。只有將國(guó)家行為體與非國(guó)家行為體結(jié)合起來，才能更好地處理“涉旅”事務(wù)。在外交轉(zhuǎn)型及其社會(huì)化大潮當(dāng)中， ?非國(guó)家行為體對(duì)外交的積極參與，催生出與旅游相匹配的新型外交形態(tài)。

三、旅游外交的內(nèi)涵及其特征

旅游外交的形成是外交社會(huì)化的表現(xiàn)，反映了國(guó)際社會(huì)對(duì)旅游的地位和作用的關(guān)注，但對(duì)旅游外交的研究才剛起步，甚至還存在是否有這一新外交形態(tài)的爭(zhēng)議。那么，什么是旅游外交呢？

（一）旅游外交的內(nèi)涵

邏輯學(xué)上的內(nèi)涵，指概念中所包括可能事物的總和。就旅游外交而言，國(guó)外沒有明確界定，而多從權(quán)力角度闡述旅游具有外交功能。中國(guó)提出了獨(dú)立的概念，而且大致存在兩種側(cè)重點(diǎn)不同的提法。一種從外交等同于“談判”“和平”的傳統(tǒng)視角，把旅游外交界定為國(guó)家為維護(hù)自身的旅游權(quán)益，用和平方式處理“涉旅”事務(wù)的外交行為，恰如鄭巖所言，“旨在通過促進(jìn)國(guó)家間游客的往來、保護(hù)本國(guó)游客在他國(guó)的合法權(quán)益”不受損害。 ?這反映了旅游在外交中的延伸和拓展。另一種則基于功能主義的界定，突出旅游影響外交政策、促進(jìn)和平的作用，認(rèn)為旅游外交是國(guó)家在旅游中產(chǎn)生的行為，包括參加國(guó)際旅游組織和會(huì)議、互設(shè)旅游辦事處或進(jìn)行旅游合作交流， ?尤其是外來游客與當(dāng)?shù)鼐用竦慕佑|及其程度。兩種提法的側(cè)重點(diǎn)不同，分別強(qiáng)調(diào)旅游外交的旅游特點(diǎn)和外交特點(diǎn)，也基本涉及概念所需的主體、對(duì)象、內(nèi)容、形式等，但均沒有充分認(rèn)識(shí)到外交的內(nèi)涵和外延已經(jīng)發(fā)生深刻變化。

外交作為古老的政治工具和常設(shè)制度，是主權(quán)國(guó)家和平處理國(guó)際關(guān)系的活動(dòng)。尤其在現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家體系確立以來，“國(guó)家中心”“職業(yè)主義”“高度集權(quán)”更是外交的主要特點(diǎn)。但在全球化和信息化時(shí)代，外交轉(zhuǎn)型勢(shì)不可擋，外交更加公開化、民主化、社會(huì)化、虛擬化， ?出現(xiàn)了與傳統(tǒng)外交在目標(biāo)、代理機(jī)構(gòu)、價(jià)值原則、組織體制、運(yùn)行機(jī)制等方面存在差異的非傳統(tǒng)外交。 ?同時(shí)，國(guó)際形勢(shì)正在發(fā)生深刻變化，龐雜的國(guó)際事務(wù)、復(fù)雜的安全問題導(dǎo)致傳統(tǒng)外交廣度擴(kuò)大、深度延伸，需要圍繞服務(wù)于國(guó)家利益的基本目標(biāo)，在專業(yè)領(lǐng)域和相應(yīng)部門實(shí)施豐富多樣、各具特色的對(duì)外交往，“領(lǐng)域外交”由此興起， ?旅游外交就是其中的一種。在此背景下，審視全球化時(shí)代的旅游外交，應(yīng)充分考慮這些特點(diǎn)，即在界定旅游外交的內(nèi)涵時(shí)，既遵循邏輯學(xué)一般規(guī)則，考慮主體、對(duì)象、內(nèi)容、形式等，更應(yīng)將“涉旅”領(lǐng)域的特有屬性納入，凸顯功能性或工具性的一面。本文將旅游外交的內(nèi)涵界定為：旅游外交是服務(wù)于國(guó)家利益以及國(guó)際關(guān)系，在傳統(tǒng)外交之外相關(guān)行為體圍繞旅游權(quán)益維護(hù)、旅游作用發(fā)揮，運(yùn)用多種形式或構(gòu)建多種機(jī)制，從事“涉旅”政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等外交活動(dòng)的總和。

（二）旅游外交的特征

作為一種新的外交形態(tài)，旅游外交除了外交的一般特點(diǎn)外，還有自身特有的“涉旅”屬性。具體而言，旅游外交具有四個(gè)突出特征。

第一，旅游外交的落腳點(diǎn)在于旅游，以借助旅游實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益為目標(biāo)。一方面，旅游外交的中心問題和核心內(nèi)容是處理旅游中的紛爭(zhēng)與合作。這既包括游客權(quán)益、客源管控、旅游影響等方面的紛爭(zhēng)與治理，也包括旅游領(lǐng)域的市場(chǎng)開放、對(duì)外交往、公共政策等方面的談判與合作。另一方面，外交的主要目的是確保國(guó)家目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)， ?而國(guó)家利益優(yōu)先又是國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，由此決定了國(guó)家應(yīng)介入旅游，而且除了處理旅游中的紛爭(zhēng)和推進(jìn)合作之外，更應(yīng)將旅游作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的一種工具。事實(shí)上，旅游的功能性或工具性特征總是存在于國(guó)家之間的事務(wù)以及國(guó)際關(guān)系之中，尤其在一些敏感問題上具有獨(dú)特的作用。 ?因此，旅游外交的基本目標(biāo)必然服務(wù)于國(guó)家利益，即為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益，借助并充分運(yùn)用旅游這一渠道。

第二，旅游外交實(shí)施主體的多元化。全球化推動(dòng)了國(guó)際行為體的多元化，國(guó)際組織、民間團(tuán)體、企業(yè)甚至個(gè)人等非國(guó)家行為體因?yàn)榫哂姓{(diào)動(dòng)外交資源及其積極性的潛力，漸成國(guó)際關(guān)系的活躍因素。盡管國(guó)家仍然是旅游外交的主體，但實(shí)施者已包括各種各樣的非國(guó)家行為體。 ?這些非國(guó)家行為體為旅游外交構(gòu)建了多邊對(duì)話平臺(tái)和協(xié)商機(jī)制，是實(shí)施旅游外交不可或缺的主體。至于“第二軌道”“第三軌道”的旅游外交，前者具有非官方或半官方的性質(zhì)，包括旅游團(tuán)體、旅游企業(yè)、官方臨時(shí)組織或派遣的交流團(tuán)組等; ?后者指純民間的出入境旅游，使團(tuán)隊(duì)和散客在與當(dāng)?shù)鼐用竦慕佑|中，形成對(duì)目的地的感知，同時(shí)獲得當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)自己及客源地的感知。這種感知會(huì)加深、改變甚至顛覆原來的認(rèn)知，最終可能影響彼此的印象與交往。這是其他外交形態(tài)所無法替代的特征。

第三，旅游外交表現(xiàn)形式的多樣性。本文所說的表現(xiàn)形式的多樣性指在實(shí)施旅游外交時(shí)，不會(huì)也不可能局限于某種特定的路徑，相反是交織、重疊、并存、兼容的。它既可以是促進(jìn)和平的，也不排除閉關(guān)排外的;既可以借助經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易的方式，也不排除運(yùn)用文化、形象的手段;既可以是單軌的，也不排除多軌的;既可以是個(gè)體的，也不排除群體的;既可以是雙邊的，也不排除多邊的;這些都是旅游外交的表現(xiàn)形式和實(shí)施手段。但無論運(yùn)用一種或幾種形式，都可以歸之于激勵(lì)、限制、合作三種。前者表現(xiàn)在市場(chǎng)開放、友好訪問、公共政策制定、負(fù)面影響治理等，特點(diǎn)是溫和的，彼此釋放善意。中者表現(xiàn)在安全提醒、核發(fā)簽證、客源管控、市場(chǎng)封鎖等，特點(diǎn)是強(qiáng)硬的，互相施加壓力。后者主要有博覽會(huì)、旅游年、戰(zhàn)略協(xié)議、跨境合作區(qū)、邊界和平公園等，是旅游外交的主流形式，特點(diǎn)是互利的，目的在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家之間以及國(guó)際社會(huì)的共贏，如2017年世界旅游組織第22屆大會(huì)發(fā)布的《“一帶一路”旅游合作成都倡議》，不僅有效提高了沿線國(guó)家和地區(qū)旅游目的地的影響力，鞏固合作基礎(chǔ)，也有利于推動(dòng)“一帶一路”倡議的實(shí)施。

第四，旅游外交理論的復(fù)雜性。旅游外交主要受現(xiàn)實(shí)主義、自由主義、建構(gòu)主義的理論影響，極具復(fù)雜性。因服務(wù)于國(guó)家利益的基本目標(biāo)一時(shí)不會(huì)發(fā)生變化，現(xiàn)實(shí)主義在其中仍占主導(dǎo)地位。但許多旅游外交的個(gè)案，不僅揭示出隱藏在背后的不平等話語和權(quán)力關(guān)系， ?而且會(huì)帶來負(fù)面影響，實(shí)際上損害了彼此的利益，現(xiàn)實(shí)主義面臨挑戰(zhàn)，由此形成了自由主義所尋求的互利、合作的背景。建構(gòu)主義對(duì)文化、觀念和身份的認(rèn)同，又為旅游外交的努力方向提供了理論支撐和知識(shí)源泉。旅游外交理論的復(fù)雜性對(duì)旅游外交的實(shí)施提出了更高的挑戰(zhàn)和要求。

四、旅游外交的變化

旅游外交服務(wù)于國(guó)家利益，更受國(guó)家對(duì)外戰(zhàn)略的指引。許多國(guó)家以及相關(guān)行為體也非常重視這一新的外交形態(tài)，但全球化決定了旅游外交不會(huì)一成不變。未來五到十年，其內(nèi)涵和態(tài)勢(shì)或?qū)l(fā)生如下變化。

第一，在基本目標(biāo)上，旅游外交將從國(guó)家利益的維護(hù)者轉(zhuǎn)變?yōu)樾滦蛧?guó)際關(guān)系的推進(jìn)者。不可否認(rèn)，旅游外交的形成固然豐富了外交的理論和實(shí)踐，并在國(guó)家之間以及國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮著重要作用，有時(shí)甚至可能還會(huì)影響國(guó)家政治或國(guó)際關(guān)系的格局，但旅游外交的母體是外交。外交的本質(zhì)在于國(guó)家間為實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益而進(jìn)行的博弈，在于確保國(guó)家目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。 ?旅游外交服務(wù)于國(guó)家利益的基本目標(biāo)，正是從外交的母體中孕育、萌發(fā)的。尤其在現(xiàn)實(shí)主義者眼里，旅游外交雖多以“和平面孔”出現(xiàn)，但不會(huì)也不可能完全改變外交固有的一些特征。

然而，在全球化時(shí)代，隨著人類復(fù)合依存度日益深化、社會(huì)信息化不斷提高，旅游外交在服務(wù)于國(guó)家利益的同時(shí)，除了仍帶有外交和解與對(duì)抗的兩面性之外，越來越多地兼顧人類共同利益，并以推進(jìn)國(guó)際社會(huì)的合作共贏為努力方向。一方面，以構(gòu)建人類命運(yùn)共同體為目標(biāo)模式的新型國(guó)際關(guān)系正在不斷推進(jìn)，合作共贏為其核心理念。合作是實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的主要方式，還是國(guó)家處理對(duì)外關(guān)系的重要目標(biāo)和價(jià)值觀，通過合作實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益的共增共贏是外交的重要任務(wù)。 ?對(duì)于旅游外交來說，旅游所特有的溝通與連接特點(diǎn)，體現(xiàn)并發(fā)揮在外交的合作中，有助于國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)與共贏。另一方面，諸如游客權(quán)益、客源管控、旅游影響、市場(chǎng)開放、對(duì)外交往、公共政策等諸多“涉旅”事務(wù)是國(guó)際社會(huì)面臨的共同問題，國(guó)際社會(huì)理應(yīng)團(tuán)結(jié)一致，共同應(yīng)對(duì)。為此，世界旅游組織秘書長(zhǎng)瑞法依（Taleb Rifai）“希望全球各國(guó)聯(lián)合起來，采取更加統(tǒng)一、更有成效的行動(dòng)，來破解發(fā)展對(duì)環(huán)境造成的傷害、應(yīng)對(duì)全球安全挑戰(zhàn)，使旅游更好地促進(jìn)人們的心靈相通。” ?顯然，在實(shí)施旅游外交時(shí)，摒棄畫地為牢、各自為政的思維，堅(jiān)持“涉旅”事務(wù)也是人類共同利益的理念，以合作促發(fā)展，以發(fā)展謀共贏，是其未來的目標(biāo)。

第二，在實(shí)施主體上，旅游外交將從由國(guó)家行為體主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橛煞菄?guó)家行為體踐行。在全球化時(shí)代，隨著現(xiàn)代主權(quán)體系不斷受到挑戰(zhàn)，國(guó)家不再是旅游外交唯一的行為主體;相反，各種各樣的非國(guó)家行為體對(duì)“涉旅”事務(wù)的影響越來越明顯，已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)在處理旅游紛爭(zhēng)和合作時(shí)必須考慮的因素，這類行為體不僅被視為旅游外交的主體，而且因其重要性增加而被特別重視，甚至把旅游外交完全等同于公共外交。 ?今后，隨著國(guó)際行為體多元化趨勢(shì)更加明顯，非國(guó)家行為體的成長(zhǎng)環(huán)境會(huì)更好，地位也會(huì)趨于上升。這一情形反映在旅游外交中，將表現(xiàn)為“第一軌道”作用下降，“第二軌道”尤其是“第三軌道”作用上升的趨勢(shì)。

在理論上，無論國(guó)家的實(shí)力地位以及國(guó)際影響力如何強(qiáng)大，都無法從根本上左右旅游這一經(jīng)濟(jì)或社會(huì)活動(dòng)的格局，故而不得不把國(guó)際組織、民間團(tuán)體、企業(yè)甚至個(gè)人等非國(guó)家行為體納入旅游外交的范疇。另一方面，旅游可簡(jiǎn)化為游客，游客是旅游的主體。 ?考慮到全球化時(shí)代旅游的客源規(guī)模大、有規(guī)律的跨國(guó)流動(dòng)以及溝通性和互動(dòng)性的特點(diǎn)，游客在旅游外交中發(fā)揮越來越大的作用是大勢(shì)所趨，也是外交繼續(xù)轉(zhuǎn)型與社會(huì)化的需要。同時(shí)，大眾旅游的普及性降低了“第三軌道”旅游外交的門檻，越來越多的普通游客直接參與旅游外交，肩負(fù)外交使命。

第三，在實(shí)踐操作上，旅游外交將繼續(xù)探索基本目標(biāo)、實(shí)施主體、表現(xiàn)形式、理論基礎(chǔ)中尚未思考和有待深入思考的問題。在基本目標(biāo)上，雖然旅游外交服務(wù)于國(guó)家利益的戰(zhàn)略定位十分明確，但應(yīng)研究的是如何協(xié)調(diào)其維護(hù)國(guó)家利益與推進(jìn)新型國(guó)際關(guān)系的統(tǒng)一。在實(shí)施主體上，主體多元、重心下移已是大勢(shì)所趨，但國(guó)家仍然是旅游外交關(guān)鍵的行為主體。應(yīng)研究如何發(fā)揮國(guó)家主體的作用，如何引導(dǎo)非國(guó)家行為體參與，如何從法律、制度、政策等層面對(duì)非國(guó)家行為體進(jìn)行引導(dǎo)、規(guī)范、管理、監(jiān)督、約束。在表現(xiàn)形式上，旅游外交可以歸之于激勵(lì)、限制、合作三種模式。三種模式中，合作模式最符合構(gòu)建合作共贏的新型國(guó)際關(guān)系，但在實(shí)際操作中，每種模式作用如何，在什么情況下選擇哪一種模式，并不十分明確。在理論基礎(chǔ)上，現(xiàn)實(shí)主義、自由主義、建構(gòu)主義固然為旅游外交提供了支撐，但其支撐路徑是什么、如何在體制和機(jī)制層面安排、如何豐富外交的理論和實(shí)踐等，回應(yīng)卻乏善可陳，理應(yīng)重新發(fā)現(xiàn)。毫無疑問，隨著未來旅游外交的深入，這些內(nèi)容將是擺在國(guó)際社會(huì)面前的難題。

此外，未來旅游與外交的互動(dòng)應(yīng)體現(xiàn)出“法制”和“合作”的特征，用公平的規(guī)則、明確的機(jī)制來增強(qiáng)彼此互動(dòng)。但是目前僅取得階段性成果?！恶R尼拉世界旅游宣言》具有里程碑意義，明確提出“發(fā)展旅游的根本目的是提高生活質(zhì)量并為所有的人創(chuàng)造更好的生活”。這固然是人類參與以及發(fā)展旅游的行為準(zhǔn)則，但都聚焦在旅游本身尤其是可持續(xù)發(fā)展問題上，而對(duì)如何凸顯旅游在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化中的作用并沒有詳細(xì)闡述。實(shí)施者雖然包括國(guó)家以及各種非國(guó)家行為體，但是缺乏頂層設(shè)計(jì)，尚難以借助既有的合作平臺(tái)解決旅游外交問題，雙邊、多邊合作機(jī)制也有待強(qiáng)化。未來如何創(chuàng)設(shè)系統(tǒng)性的法律制度、合作機(jī)制，用來協(xié)調(diào)國(guó)家之間在“涉旅”事務(wù)中的責(zé)、權(quán)、利，仍然任重而道遠(yuǎn)。

五、中國(guó)旅游外交的地位及其運(yùn)用

中國(guó)在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)有“旅游外交”的提法， ?而2015年國(guó)家旅游局在全國(guó)旅游工作會(huì)議報(bào)告中提出的旅游行業(yè)要“主動(dòng)作為，主動(dòng)發(fā)聲，服務(wù)國(guó)家整體外交”， ?被公認(rèn)為首次被明晰的官方概念。2016年國(guó)務(wù)院發(fā)布《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，提出新時(shí)代要全面實(shí)施旅游外交戰(zhàn)略， ?標(biāo)志著對(duì)它的定位已由旅游部門的事務(wù)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。旅游從外交邊緣走向外交前沿，開始作為對(duì)外交往的重要組成部分加以實(shí)施，這是中國(guó)把握本國(guó)及全球旅游發(fā)展和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化做出的一項(xiàng)戰(zhàn)略抉擇。在經(jīng)歷前些年的調(diào)整變化后，中國(guó)的旅游外交如今處在怎樣一種狀態(tài)，如何運(yùn)用好這一服務(wù)于國(guó)家利益的工具，是新時(shí)代中國(guó)國(guó)際問題研究面臨的課題之一。

（一）中國(guó)旅游外交的地位

中國(guó)的旅游是在改革開放后發(fā)展起來的，對(duì)旅游的理解則經(jīng)歷了兩次重要轉(zhuǎn)變。改革開放以前，旅游工作先由國(guó)務(wù)院直管，再歸外交部領(lǐng)導(dǎo)，充當(dāng)著外事接待的角色，被看作是外交的延伸和補(bǔ)充， ?具有一定的政治色彩。1978年以后，鄧小平同志多次對(duì)發(fā)展旅游事業(yè)發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)“旅游業(yè)要變成綜合性的行業(yè)”“旅游事業(yè)大有文章可做”等， ?肯定了旅游對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。1979年召開的全國(guó)旅游工作會(huì)議提出，旅游應(yīng)從“政治接待型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟(jì)創(chuàng)匯型”，這是第一次重要轉(zhuǎn)變的標(biāo)志，重點(diǎn)在將旅游作為關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的一項(xiàng)不可缺少的綜合性經(jīng)濟(jì)事業(yè)，定義為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的組成部分。其中，創(chuàng)匯、利用外資、發(fā)展入境旅游又是重中之重。第二次重要轉(zhuǎn)變主要源自中國(guó)加入世界貿(mào)易組織后出境旅游的迅速發(fā)展，尤其是出境游客在2014年首次突破1億人次，并在2018年超過入境游客。這兩次重要轉(zhuǎn)變，在確立旅游是戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)地位的同時(shí)，不斷賦予旅游以外交的功能，使之具有了旅游外交的意義，并體現(xiàn)出鮮明的中國(guó)特色。

第一，旅游外交作為一個(gè)概念，由中國(guó)首先提出，并經(jīng)過不斷升華，已上升為新時(shí)代的國(guó)家戰(zhàn)略，成為“領(lǐng)域外交”的又一重要載體。這不僅有助于中國(guó)全方位、多層次、立體化特色大國(guó)外交布局的形成，而且豐富了旅游外交的理論和實(shí)踐，是對(duì)傳統(tǒng)外交的補(bǔ)充和創(chuàng)新，具有引領(lǐng)世界潮流的意義。

第二，中國(guó)奉行獨(dú)立自主的和平外交政策，也將這一外交政策寫在旅游外交的實(shí)施中。理論上，中國(guó)的旅游外交注重旅游的和平意義。正如習(xí)近平主席所指出，“旅游是傳播文明、交流文化、增進(jìn)友誼的橋梁……是增強(qiáng)人們親近感的最好方式?！??在2016年首屆世界旅游發(fā)展大會(huì)上，李克強(qiáng)總理發(fā)表了題為《讓旅游成為世界和平發(fā)展之舟》的主旨演講，再次向全世界傳遞了“旅游是人與人最直接、最自然的交流方式，是開放的窗口、友誼的紐帶、和平的使者”的信息。 ?在實(shí)踐中，因服務(wù)于國(guó)家利益，中國(guó)曾采取過安全提醒、客源管控等旅游外交的限制手段，但更多是讓其承擔(dān)和平發(fā)展使命，看重激勵(lì)尤其是合作模式（如與許多國(guó)家舉辦旅游年活動(dòng)等），為高層次合作對(duì)話提供廣闊平臺(tái)，是推進(jìn)中國(guó)與相關(guān)國(guó)家合作共贏的重要手段。

第三，中國(guó)出入境旅游發(fā)展迅猛。其中，出境游客自2014年突破1億人次以來，連年遞增;2019年達(dá)1.55億人次，保持世界第一大出境旅游客源國(guó)地位。另?yè)?jù)世界旅游組織數(shù)據(jù)顯示，全球出境消費(fèi)的1/5源自中國(guó)游客出境旅游消費(fèi)。 ?出境客流和消費(fèi)能力共同構(gòu)筑了中國(guó)旅游外交的強(qiáng)大基礎(chǔ)和不竭源泉，使中國(guó)旅游外交的獨(dú)立性、自主性增強(qiáng)，并使中國(guó)實(shí)施“客源外交”有了可能。

（二）中國(guó)旅游外交的運(yùn)用

適應(yīng)全球旅游外交內(nèi)涵和態(tài)勢(shì)的變化，中國(guó)新時(shí)代的旅游外交應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以推進(jìn)。

第一，堅(jiān)持和平發(fā)展道路。當(dāng)今世界，民族主義、民粹主義、逆全球化思潮不斷有新的表現(xiàn)，一些國(guó)家之間的矛盾摩擦處于相對(duì)緊張狀態(tài)，但和平發(fā)展依然是時(shí)代的主題。旅游外交不僅“吹來了和平的種子”，使用著“和平的語言”， ?又具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的作用，從而為和平發(fā)展的時(shí)代主題增添了新的注腳。中國(guó)不僅要豐富和完善對(duì)旅游外交的認(rèn)知和思維，積極抓住和用好這一服務(wù)于國(guó)家利益的工具，而且更應(yīng)有意識(shí)地放大和創(chuàng)造其促和平、強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、惠民生的效果。在將旅游外交作為中國(guó)特色大國(guó)外交重要路徑的同時(shí)，應(yīng)慎重選擇旅游外交的模式，尤其是適度使用限制模式。

第二，經(jīng)營(yíng)新型國(guó)際關(guān)系。中國(guó)加速崛起的現(xiàn)實(shí)和趨勢(shì)，讓國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)的認(rèn)知發(fā)生了變化，一些本來很正常的旅游投資和項(xiàng)目，卻被一些特定國(guó)際勢(shì)力視為“新殖民主義變體” 。如中國(guó)在冰島的旅游開發(fā)，被污蔑為只保證了中國(guó)在北極地區(qū)的利益。但是這些指責(zé)忽視了以相互尊重、平等互利、合作共贏為特點(diǎn)的旅游外交與“新殖民主義”有著根本區(qū)別的事實(shí)。發(fā)展新型國(guó)際關(guān)系，確保國(guó)家之間和平共處、相互尊重、合作共贏，是實(shí)施旅游外交最有效的保障。中國(guó)在實(shí)施旅游外交時(shí)，應(yīng)更加自覺地堅(jiān)持和平發(fā)展、開放包容、互利互惠、合作共贏，充分展示旅游的柔性、親切、尊重、雙贏的一面，力爭(zhēng)旅游資源和成果的共建、共享，凝聚相關(guān)國(guó)家以及國(guó)際社會(huì)的共識(shí)，打造長(zhǎng)期、穩(wěn)定、可持續(xù)的雙邊和多邊合作機(jī)制，形成旅游外交的命運(yùn)共同體。

第三，理性利用客源資源。游客是旅游外交尤其是“客源外交”的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，被預(yù)測(cè)為有可能從階段性的外交手段轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期性的經(jīng)貿(mào)工具， ?甚至有人提出應(yīng)把簽證作為客源管控的有效工具。 ?中國(guó)曾多次進(jìn)行客源管控或開放，如授予一些國(guó)家被批準(zhǔn)的旅游目的地國(guó)家（approved destination status， ADS）地位;或限制，如為反對(duì)韓國(guó)部署薩德系統(tǒng)，中國(guó)發(fā)布赴韓旅游警示，各旅行商下架赴韓旅游產(chǎn)品。中國(guó)加入世界貿(mào)易組織以來，出境游客大規(guī)模上升引發(fā)某些國(guó)家的強(qiáng)烈擔(dān)憂;有人公開指責(zé)中國(guó)采取人海戰(zhàn)術(shù)，將游客當(dāng)作武器和戰(zhàn)略資源，令周邊地區(qū)無可奈何。 ?中國(guó)應(yīng)適應(yīng)這一變化，冷靜面對(duì)形勢(shì)發(fā)展，通過換位思考來調(diào)整戰(zhàn)略思維和政策選擇，適當(dāng)讓利，積極妥善地化解矛盾。當(dāng)然，中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)位居全球第二并在繼續(xù)提升，綜合實(shí)力也一路攀升，對(duì)此也不必過于低調(diào)謹(jǐn)慎，應(yīng)充分發(fā)揮客源優(yōu)勢(shì)，通過旅游合作強(qiáng)化利益共享，理性實(shí)施客源外交。

[責(zé)任編輯：樊文光]