比較視野下中東歐轉(zhuǎn)型國家住房政策移植失靈的表現(xiàn)、成因和啟示

聶 晨

(北京航空航天大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100191)

一、引 言

2014年末以來，隨著我國一線和部分二線城市房價(jià)的再次暴漲，居民的住房可支付能力進(jìn)一步惡化，住房政策和住房市場都受到了前所未有的重視。2016年12月的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，2017年11月十九大報(bào)告再次肯定了房住不炒成為中國住房政策的核心指導(dǎo)思想，表明了黨和政府讓住房回歸居住屬性的強(qiáng)烈意愿。考慮到我國市場化住房體系發(fā)展歷史較短，迫切需要學(xué)術(shù)界充分借鑒國際上相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

然而在這一過程中，我國更多地關(guān)注了西歐和美國等傳統(tǒng)工業(yè)國家，或者東亞新興經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，而一定程度上忽略了在轉(zhuǎn)型起點(diǎn)上和過程中都與我國具有相似之處的中東歐國家，其住房體系變遷的教訓(xùn)對(duì)我國具有重要的借鑒意義。首先，在住房體系轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)上，我國和中東歐國家具有相似的制度基礎(chǔ)，即公有住房體系都作為社會(huì)主義政治和經(jīng)濟(jì)體系的重要組成[1]：意識(shí)形態(tài)上，公有住房被視為社會(huì)主義下集體主義和平等的象征；實(shí)踐上，讓低租金住房和低價(jià)格的教育、醫(yī)療體系共同維持了以低工資為特點(diǎn)的生產(chǎn)優(yōu)先于消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)體系運(yùn)行。其次，具有相似的政策基礎(chǔ)，即都排斥住房私有和排斥市場機(jī)制，由中央計(jì)劃下國家主導(dǎo)負(fù)責(zé)住房投資、分配和補(bǔ)貼。最后，遭遇了相似的體系困境，即雖然公共租賃住房體系在建立初期發(fā)揮了積極作用，有利于修補(bǔ)戰(zhàn)爭對(duì)城市的破壞，并在一定程度上緩解了住房不足[2]，但隨后都逐漸出現(xiàn)了投資建設(shè)不足、數(shù)量短缺、建筑質(zhì)量低下、維護(hù)滯后、基本生活設(shè)施缺失、居住空間擁擠、規(guī)劃和管理的專業(yè)知識(shí)欠缺、配套基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，以及不平等加劇等問題[3]。同時(shí)，在住房體系轉(zhuǎn)型過程中，我國和中東歐國家首先在價(jià)值觀基礎(chǔ)上具有相似性，即都尋求實(shí)現(xiàn)住房福利化到市場化范式的轉(zhuǎn)變，建立類似西方的住房市場；其次，價(jià)值觀追求路徑具有相似性，都圍繞存量住房私有化、增量住房市場化兩大措施演進(jìn)；最后，在價(jià)值觀實(shí)現(xiàn)的約束上也具有一定的相似性，即一是私有化公房在住房市場中占有重要比例，二是私人租賃市場發(fā)展滯后，三是公共住房體系面臨重建，四是都有家庭支持的傳統(tǒng)。因此，對(duì)中東歐轉(zhuǎn)型國家住房體系變遷的討論，有助于我國在建立住房市場調(diào)控長效機(jī)制的過程中，探索如何結(jié)合我國實(shí)際有效借鑒國際經(jīng)驗(yàn)。

從20世紀(jì)90年代起，一些中東歐轉(zhuǎn)型國家在住房快速私有化后，開始移植了西歐國家政策的內(nèi)容，試圖建立類似西歐的住房體系。這一政策移植過程吸引了諸多國際組織和學(xué)者的關(guān)注，而這些關(guān)注主要分為兩個(gè)階段。第一階段，即20世紀(jì)90年代中期，強(qiáng)調(diào)趨同視角，以世界銀行(World Bank)、赫耶迪斯(Hegedus)和托西斯(Tosics)、巴克利(Buckley)等為主要代表，認(rèn)為中東歐國家以相似的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的“東歐住房模型”[4]為起點(diǎn)，經(jīng)歷相似的以私有化、分權(quán)化和去管制化為特點(diǎn)的轉(zhuǎn)型后，最終建立類似西歐國家的穩(wěn)定市場機(jī)制[5-6]，實(shí)現(xiàn)向另一種穩(wěn)定模式的轉(zhuǎn)型。同時(shí)，克拉彭(Clapham)根據(jù)轉(zhuǎn)型過程中政策移植內(nèi)容的趨同性，將轉(zhuǎn)型過程終點(diǎn)具體化為剩余化住房模式[7]。第二階段，即21世紀(jì)初，強(qiáng)調(diào)分異視角，其中以凱梅尼(Kemeny)和洛(Lowe)、岑科娃(Tsenkova)和特納(Turner)為代表，盡管也認(rèn)同中東歐住房體系轉(zhuǎn)型起點(diǎn)普遍相似，但一方面，關(guān)注轉(zhuǎn)型起點(diǎn)上中東歐內(nèi)部各國住房體系的特殊性[8-9]；另一方面，更注重轉(zhuǎn)型過程中中東歐國家分別移植了剩余化住房模式或者一般住房模式中的目標(biāo)和內(nèi)容。這一視角下，中東歐國家住房體系被認(rèn)為將實(shí)現(xiàn)從趨同到多樣(convergence-divergence)的范式轉(zhuǎn)型。

以上兩個(gè)階段的研究主要從縱向維度上討論政策移植的起點(diǎn)和過程，但是不足在于：一是較少關(guān)注住房政策移植的長期影響，二是較少從橫向維度上與政策移植目標(biāo)的西歐國家作對(duì)比，三是較少討論移植成功經(jīng)驗(yàn)或失敗的教訓(xùn)。這主要因?yàn)?，一方面，中東歐國家住房部門歷史上缺乏可以進(jìn)行比較的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)[10]；另一方面，中東歐轉(zhuǎn)型國家政策移植被認(rèn)為最終將再現(xiàn)西歐經(jīng)驗(yàn)，從而被住房研究忽視。

然而，政策的空間位移并沒有讓中東歐轉(zhuǎn)型國家再現(xiàn)西歐的經(jīng)驗(yàn)，也沒有實(shí)現(xiàn)住房體系范式向多樣化轉(zhuǎn)型。尤其在2008年全球金融危機(jī)沖擊下，中東歐住房部門出現(xiàn)了政策崩潰(policy collapse)[11]和失靈加劇的情況，不僅難以滿足居住需求，還威脅著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。在這樣的背景下，住房比較研究再次將目光轉(zhuǎn)向中東歐地區(qū)，分別對(duì)住房體系的三個(gè)組成部分，即住房自有[12]、公共住房[13]和私人租賃[14]進(jìn)行了比較研究。

基于此，本文以中東歐國家住房體系整體為研究對(duì)象，通過與作為政策移植目標(biāo)的西歐國家進(jìn)行對(duì)比，討論中東歐國家住房政策移植失靈的表現(xiàn)、成因以及對(duì)我國的啟示。而在比較住房研究的框架下，西方學(xué)者提出了評(píng)價(jià)住房政策產(chǎn)出三個(gè)主要領(lǐng)域：財(cái)政、金融和住房市場政策，并通過五個(gè)主要方面反映：健全的法律和發(fā)達(dá)機(jī)制框架、透明且有針對(duì)性的住房補(bǔ)貼、競爭性的公私住房管理、良好運(yùn)行的住房金融體系以及新房的有效供給[15]。而在中東歐國家轉(zhuǎn)型初期，岑科娃和巴克利等將以上五個(gè)方面與中東歐國家的住房改革相結(jié)合，細(xì)化為五個(gè)可操作的評(píng)價(jià)指標(biāo)[16-17]：住房有效配置、住房居住質(zhì)量、投資和生產(chǎn)的穩(wěn)定性、住房價(jià)格的分化、購房的可負(fù)擔(dān)性。為了更好實(shí)現(xiàn)以上研究目的，也為了更好在比較框架下實(shí)現(xiàn)中東歐國家與西歐國家的有效橫向?qū)Ρ?，本文將岑科娃和巴克利的評(píng)價(jià)體系與歐盟統(tǒng)計(jì)局、歐洲央行以及中東歐各國普查中可得的數(shù)據(jù)進(jìn)行了結(jié)合，選取了四個(gè)可操作的比較指標(biāo)，構(gòu)建了對(duì)中東歐轉(zhuǎn)型國家住房政策移植效果的評(píng)價(jià)體系：第一，住房價(jià)格指標(biāo)，體現(xiàn)市場配置能力以及投資和生產(chǎn)的穩(wěn)定性；第二，住房信貸規(guī)模指標(biāo)，反映金融市場的支持和限制程度；第三，住房可負(fù)擔(dān)性指標(biāo)，展現(xiàn)購房成本高低；第四，住房居住擁擠率和住房剝奪情況，代表居住空間數(shù)量和質(zhì)量情況。同時(shí)，在評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上，本文進(jìn)一步考慮結(jié)合中東歐轉(zhuǎn)型特點(diǎn)與政策移植理論的最新發(fā)展，從福利供給網(wǎng)絡(luò)中的政府、市場和家庭三個(gè)層面，分析住房政策移植失靈的原因：一方面，試圖對(duì)中東歐轉(zhuǎn)型國家住房體系的比較研究形成補(bǔ)充；另一方面，希望形成對(duì)我國住房市場治理的有效政策借鑒，實(shí)現(xiàn)黨和政府讓住房回歸居住屬性的強(qiáng)烈意愿，建立符合中國本土特點(diǎn)的住房市場的長效調(diào)控機(jī)制。

二、中東歐轉(zhuǎn)型國家住房政策移植的范式：從趨同到多樣

中東歐國家住房改革始于20世紀(jì)90年代。表面上，是政府和國企難以繼續(xù)負(fù)擔(dān)住房建設(shè)、管理、維護(hù)和補(bǔ)貼成本[18]。而根本上，對(duì)內(nèi)，中東歐國家尋求扭轉(zhuǎn)生產(chǎn)、分配和消費(fèi)的不平衡，試圖讓低價(jià)私有化的且無負(fù)債的住房資產(chǎn)成為“休克療法”的緩沖器(shock-absorber)[19]，幫助居民在經(jīng)濟(jì)重建過程中應(yīng)對(duì)失業(yè)、物價(jià)上漲和收入下降等問題；對(duì)外，滿足國際組織和歐盟制定的市場規(guī)則，尋求融入歐盟經(jīng)濟(jì)體。在轉(zhuǎn)型過程中，中東歐各國的住房部門先后受到了國際貨幣基金組織、世界銀行、聯(lián)合國和歐盟等外部因素的強(qiáng)力干預(yù)。因此，受到西歐和美國盛行的新自由主義意識(shí)形態(tài)的影響，以及來自國際組織貸款的制約，中東歐各國遵循了世界銀行建議的“住房私有化模型”(Housing Privatization Model)[20]，同時(shí)又受到了同期歐盟推行的以政策緊縮(policy retrenchment)為核心的指導(dǎo)。

在20世紀(jì)90年代前期，中東歐國家進(jìn)行了第一階段的住房改革[21]。這一階段以快速和大規(guī)模的住房產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)型為特點(diǎn)，主要包括四個(gè)方面：一是“贈(zèng)予性私有化”，即向現(xiàn)有租戶以低價(jià)出售公共住房；二是資產(chǎn)返還，即向公房沒收前的所有者或其子嗣歸還住房；三是分散地方化，公共住房所有權(quán)從中央轉(zhuǎn)向地方政府；四是租賃轉(zhuǎn)型，由私有化的公共住房向保障住房轉(zhuǎn)型。

90年代后期，中東歐國家的住房改革進(jìn)入了第二階段。這一階段聚焦于從西歐國家進(jìn)行政策移植，通過對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)、法律、財(cái)政、金融體系進(jìn)行長期調(diào)整[22]，促進(jìn)住房體系向資本主義下市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定模式過渡[23]，并最終建立類似西歐國家成熟的住房市場。

經(jīng)過兩個(gè)階段的轉(zhuǎn)型，中東歐轉(zhuǎn)型國家普遍成為了住房自有國家，實(shí)現(xiàn)并都長期保持著遠(yuǎn)高于歐盟平均水平(69.5%)的住房自有比率(如圖1)，表面上實(shí)現(xiàn)了住房政策范式從中央計(jì)劃到市場導(dǎo)向、從供給驅(qū)動(dòng)到需求驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)型。

同時(shí)，中東歐轉(zhuǎn)型國家的住房政策移植曾被認(rèn)為是能夠促使住房模式從趨同走向多樣化的道路[24]。盡管都以存量住房私有化和增量住房市場化為目標(biāo)，以及存在地區(qū)差異，但因?yàn)橹袞|歐轉(zhuǎn)型國家分別選擇移植了英語國家的剩余住房模式和歐洲大陸國家的一般住房模式的內(nèi)容，出現(xiàn)了兩類轉(zhuǎn)型方向：第一類，包括了匈牙利、羅馬尼亞和斯洛文尼亞為代表的大部分中東歐轉(zhuǎn)型國家，較快進(jìn)入了住房自有率接近甚至超過90%(如圖1)，而租賃住房只占5%左右的“超級(jí)住房自有社會(huì)”。同時(shí)，公共住房由地方政府供給，數(shù)量上被邊緣化，且僅面對(duì)弱勢群體，體現(xiàn)了剩余化模式特點(diǎn)。第二類，主要包括捷克、波蘭和斯洛伐克三個(gè)國家，住房私有化進(jìn)程相對(duì)緩慢，盡管也進(jìn)入了住房自有率70%到80%之間的住房自有社會(huì)，但繼續(xù)保有了占住房結(jié)構(gòu)10%以上的租賃部門。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)多渠道供給租賃住房，且覆蓋中等到低收入群體，體現(xiàn)出一般模式的特點(diǎn)。表1對(duì)比了作為中東歐國家中剩余模式典型的羅馬尼亞，以及一般模式的代表波蘭，展現(xiàn)了不同政策移植后兩國住房體系在自有住房比例、公共住房占比以及公共住房目標(biāo)選擇、申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)、供給來源、租金標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)上差異。

表1 羅馬尼亞和波蘭公共住房體系的對(duì)比

三、中東歐轉(zhuǎn)型國家住房政策移植失靈的表現(xiàn)

盡管中東歐轉(zhuǎn)型國家表面上遵循了從趨同到多樣化的轉(zhuǎn)型范式，但是剩余化政策的空間轉(zhuǎn)移并沒有促使大部分中東歐轉(zhuǎn)型國家建立起該模式下繁榮的住房市場，讓住房資產(chǎn)成為家庭福利的基石；同時(shí)，一般化政策內(nèi)容的學(xué)習(xí)也沒有促進(jìn)捷克、波蘭和斯洛伐克建立類似歐洲大陸國家的一般性住房模式下穩(wěn)定的住房市場，也并未讓住房成為家庭的社會(huì)權(quán)利。而與兩類移植路徑形成鮮明對(duì)比的是，中東歐轉(zhuǎn)型國家的住房體系在總體上呈現(xiàn)出普遍性的住房市場不穩(wěn)定、金融市場不發(fā)達(dá)、購房困難加劇以及居住條件惡化的失靈問題；而具體到各轉(zhuǎn)型國家之間，住房體系則呈現(xiàn)出了不同程度的房價(jià)起伏、金融支持差異、購房過度負(fù)擔(dān)率波動(dòng)，以及住房剝奪等問題。下面根據(jù)本文第一部分構(gòu)建的評(píng)估體系，依靠住房價(jià)格變動(dòng)、住房信貸規(guī)模、住房可負(fù)擔(dān)性、住房擁擠的代際差異與住房剝奪情況這四個(gè)主要指標(biāo)，在比較視野下展現(xiàn)中東歐轉(zhuǎn)型國家住房政策移植失靈的表現(xiàn)。

(一)住房價(jià)格長期劇烈波動(dòng)

在中東歐各轉(zhuǎn)型國家中，無論移植了剩余化住房模式還是一般化住房模式，都沒有建立起成熟和穩(wěn)定的市場，而住房價(jià)格在過去十年間出現(xiàn)了遠(yuǎn)超歐盟平均水平的波動(dòng)。下圖2展現(xiàn)了2006年到2016年之間，歐盟平均住房價(jià)格指數(shù)在97.28(2013年)到107.78(2016年)區(qū)間內(nèi)運(yùn)行，而中東歐各國住房價(jià)格則出現(xiàn)了大幅度的波動(dòng)。以移植了剩余化住房模式的愛沙尼亞為例，2007年住房價(jià)格指數(shù)達(dá)到了165.03，而2009年受全球金融危機(jī)重創(chuàng)后出現(xiàn)暴跌到十年谷底的88.06，到2016年到達(dá)了新的高峰169.34，波動(dòng)范圍是歐盟均值的近8倍。同時(shí)，盡管一般住房模式以房價(jià)穩(wěn)定為特點(diǎn)，但移植了一般住房模式的捷克，在有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的2008年到2016年之間，指數(shù)變化的幅度仍然達(dá)到了歐盟均值的兩倍。房價(jià)的長期波動(dòng)，不僅讓住房部門難以支持經(jīng)濟(jì)增長，反而會(huì)加劇經(jīng)濟(jì)震蕩，進(jìn)而威脅政治和社會(huì)穩(wěn)定。而在住房體系本身，價(jià)格波動(dòng)影響了住房資源的有效分配。在供給側(cè)，影響住房投資和建設(shè)；在需求側(cè)，讓住房難以成為家庭資本累積的有效途徑，以及普遍的社會(huì)權(quán)利存在。

圖2 2006年第四季度—2016年第四季度歐盟和部分中東歐轉(zhuǎn)型國家住房價(jià)格指數(shù)變化趨勢

(二)住房金融市場不發(fā)達(dá)

盡管中東歐轉(zhuǎn)型國家在第二階段的改革中聚焦于修補(bǔ)包括金融市場在內(nèi)的機(jī)制因素，然而，經(jīng)過20多年的轉(zhuǎn)型，各國住房金融市場仍然處于不發(fā)達(dá)的狀態(tài)。如圖3所示，截至2011年，無論是與剩余化模式代表的英國發(fā)達(dá)的住房金融，還是與一般化模式下的德國適度發(fā)展的住房金融相比，中東歐各轉(zhuǎn)型國家住房抵押貸款的規(guī)模都較小。其中，以移植剩余化模式后住房金融體系最發(fā)達(dá)的愛沙尼亞為例，住房貸款僅占該國GDP比例(36.7%)，不到英國水平的44%；同時(shí)，移植了一般化模式后住房金融體系最發(fā)達(dá)的波蘭，其住房貸款占GDP的比重(19.6%)也僅為學(xué)習(xí)目標(biāo)德國的43%的水平。

不發(fā)達(dá)的住房金融體系削弱了住房貸款對(duì)居民購房需求的支持，又制約著住房供給增長。一方面，阻礙居民通過增量新房市場實(shí)現(xiàn)住房需求；另一方面，影響了存量二手住房在市場上變現(xiàn)。因此，限制住房供需的同時(shí)，也導(dǎo)致了中東歐轉(zhuǎn)型國家的住房體系普遍出現(xiàn)了意味著住房市場失靈的“有資產(chǎn)、無市場”(property without markets)問題，以及私有化公房居民的“有房產(chǎn)、無現(xiàn)金”(cash poor)的困境。如圖4所示，從總體對(duì)比上看，與歐盟平均水平以及學(xué)習(xí)目標(biāo)國相比較，無論移植了剩余還是一般的住房模式，中東歐轉(zhuǎn)型各國的居民獲得住房貸款支持的程度都低于歐盟的平均水平(26.9%)，以及作為學(xué)習(xí)目標(biāo)的英國(36.1%)和德國(26.2%)。

圖3 2011年英國、德國與中東歐轉(zhuǎn)型國家住房抵押貸款占GDP的比例比較

具體對(duì)比可見，中東歐轉(zhuǎn)型國家內(nèi)部政策移植的效果也存在較大的差異。例如，在同樣移植了剩余模式的國家中，愛沙尼亞有19.4%的居民居住在有貸款的自有住房中，而羅馬尼亞僅有0.9%的人口獲得住房貸款支持。這主要是因?yàn)檎咭浦驳那度胄缘牟痪狻Ｊ紫?，市場化進(jìn)度差異。愛沙尼亞是中東歐國家中市場化機(jī)制建設(shè)最快速的國家，同時(shí)80%的住房貸款均以外幣形式發(fā)出[25]，這在促進(jìn)住房金融規(guī)模擴(kuò)展的同時(shí)，也在一定程度上成為市場的不穩(wěn)定因素，導(dǎo)致了房價(jià)的劇烈波動(dòng)。而羅馬尼亞，市場機(jī)制建設(shè)相對(duì)較慢，同時(shí)在更強(qiáng)的家庭主義的影響下，居民更傾向于依靠代際合作建房。在1992年到2002年之間，羅馬尼亞估計(jì)有13%的城市住房和59%的農(nóng)村住房均是自建[26]。其次，具體政策執(zhí)行差異。在私有化措施方面，愛沙尼亞自1995年起允許地方政府以市場價(jià)格出售公有住房；而羅馬尼亞則是推行贈(zèng)與性的公房私有化。在公有住房歸還和改造方面，愛沙尼亞為租戶向公有化前的住房所有者購買該住房，以及所有者改造該住房提供國家擔(dān)保貸款；而羅馬尼亞在歸還政策上執(zhí)行較為緩慢，也缺少類似的金融支持。

圖4 2015年歐盟、英國、德國與中東歐轉(zhuǎn)型國家居住在有房貸的住房自有中的人口占比的比較

(三)居民購房困難加劇

在中東歐國家轉(zhuǎn)型初期，由于新建住房質(zhì)量更好，地理位置優(yōu)越，價(jià)格較為昂貴，加上居民工資較低，出現(xiàn)比西歐國家高的房價(jià)收入比。但考慮到房價(jià)收入比在房價(jià)大幅波動(dòng)下并不適用，以及各轉(zhuǎn)型國家的地區(qū)和城鄉(xiāng)差異性、居民收入不均衡等因素，歐盟為了更好進(jìn)行跨國比較，引入了住房過度負(fù)擔(dān)率(Housing cost overburden rate)指標(biāo)，將住房花費(fèi)超過可支配收入的40%定義為住房負(fù)擔(dān)過重。

從靜態(tài)視角看，如圖5所示，截至2014年，中東歐大部分國家(除了愛沙尼亞和立陶宛)的貸款人群都經(jīng)歷著高于歐盟平均水平(7.5%)的購房困難。尤其是羅馬尼亞，有40.9%的貸款購房人群都出現(xiàn)了過度負(fù)擔(dān)問題。而與羅馬尼亞同樣移植了剩余化模式的愛沙尼亞和立陶宛，其購房困難程度略低于歐盟平均水平，這里可以被解釋為政策移植的效果一定程度上被地方化因素所影響：第一，改革之前，前蘇聯(lián)軍隊(duì)撤出為兩國留下了大規(guī)模的住宅[27]；第二，在改革過程中，兩國租戶向公有化前的住房所有者購房都獲得了一定程度的金融貸款和補(bǔ)償；第三，在改革之后，兩國政府都對(duì)租房市場進(jìn)行了適度干預(yù)[28]，讓私人租賃市場能支持部分低收入群體的居住，一定程度上緩解了居民的購房需求和購房壓力。

圖5 2014年歐盟和中東歐國家貸款購房人群住房過度負(fù)擔(dān)率(%)

而從動(dòng)態(tài)視角看，如圖6所示，從2007年到2014年，在歐盟，剩余化住房模式代表的英國以及一般化住房模式典型的法國的住房過度負(fù)擔(dān)率均展現(xiàn)出輕微的下降趨勢。而在移植了剩余模式內(nèi)容的羅馬尼亞，住房過度負(fù)擔(dān)率則呈現(xiàn)出快速上漲的趨勢；2014年的住房過度負(fù)擔(dān)率已經(jīng)達(dá)到了2007年的近5倍；同時(shí)，在學(xué)習(xí)一般模式的斯洛伐克，除了受全球金融危機(jī)影響的2008年，住房過度負(fù)擔(dān)率也長期在20%以上高位運(yùn)行，呈現(xiàn)出明顯的上漲趨勢。這意味著在住房可負(fù)擔(dān)性方面，政策內(nèi)容的移植并沒有讓中東歐轉(zhuǎn)型國家實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)目標(biāo)國的水平，而是共同經(jīng)歷著較嚴(yán)重的購房困難，并出現(xiàn)了不同程度的困難加劇的問題。

圖6 2007—2014年歐盟、英國、法國和部分中東歐轉(zhuǎn)型國家貸款購房人群住房過度負(fù)擔(dān)率(%)的變化

(四)居住條件持續(xù)惡化

中東歐國家房價(jià)長期波動(dòng)，加上缺乏信貸支持，以及購房困難的加劇，除了限制對(duì)住房的投資和建設(shè)之外，也影響了大部分居民居住水平的改善。如圖7所示，截止到2012年，中東歐轉(zhuǎn)型國家的套均住宅面積都低于歐盟平均水平(96平方米)。其中，平均面積最低的羅馬尼亞僅有43.9平方米，不到歐盟平均水平的一半。而考慮到較小的居住面積可能導(dǎo)致居住數(shù)量不足和居住質(zhì)量低下的問題，無論在引入體現(xiàn)居住數(shù)量的住房過度擁擠率(overcrowding rate)指標(biāo)(見圖8)后，還是采用了比較居住質(zhì)量的指標(biāo)，即體現(xiàn)住房室內(nèi)漏水、缺乏淋浴和衛(wèi)生間等基本生活設(shè)施情況的住房剝奪率(Housing deprivation)指標(biāo)(見圖9)后，從總體上看，在移植了剩余模式的轉(zhuǎn)型國家中，這兩個(gè)指標(biāo)均都高于學(xué)習(xí)目標(biāo)英國；而在移植了一般化模式的轉(zhuǎn)型國家中，這兩個(gè)指標(biāo)也顯著高于學(xué)習(xí)目標(biāo)德國。其中，在學(xué)習(xí)了剩余化模式的保加利亞、克羅地亞、匈牙利、羅馬尼亞以及學(xué)習(xí)了一般化模式的波蘭，青年群體中住房過度擁擠的比率都超過了50%，展示了居住條件在代際間的惡化趨勢。

而具體到轉(zhuǎn)型國家之間，居住條件差異最大的都是移植了一般化模式的國家。其中，斯洛文尼亞兩項(xiàng)指標(biāo)略低于歐盟平均水平，而羅馬尼亞的兩項(xiàng)指標(biāo)分別是歐盟指標(biāo)的3倍和4倍。兩國間不均衡的住房數(shù)量和質(zhì)量也可以被地方化因素所解釋：文化上，羅馬尼亞更傾向于大家庭共同居??；經(jīng)濟(jì)上，羅馬尼亞在歐盟中貧困率和收入不平等比率都高于斯洛文尼亞；政策上，羅馬尼亞缺乏明確且連續(xù)的住房政策，且繼續(xù)尋求世界銀行等國際組織支持，而斯洛文尼亞在轉(zhuǎn)型過程中作為東歐最重視歸還政策執(zhí)行的國家，對(duì)租戶向國有化前的房東或者子嗣購買該住房提供了金融支持，同時(shí)在改革后一定程度上重視對(duì)舊房的翻新改造、租金補(bǔ)貼和發(fā)展公共住房[29]。

圖7 2012年歐盟和中東歐各國平均每套住宅面積(單位：平方米)

圖8 2017年歐盟、英國、德國和中東歐各國總?cè)丝诤颓嗄耆后w中住房過度擁擠率(%)

圖9 2016年歐盟、英國、德國和中東歐各國居住在嚴(yán)重剝奪的住房中的人口比率(%)

綜上可見，經(jīng)過20多年的住房改革，中東歐各國并沒能再現(xiàn)剩余化模式或一般化模式的住房體系，各項(xiàng)指標(biāo)都沒有達(dá)到學(xué)習(xí)目標(biāo)國的標(biāo)準(zhǔn)。盡管少數(shù)中東歐轉(zhuǎn)型國家因?yàn)樵诘鼗蛩氐挠绊?，部分指?biāo)接近或超過了歐盟平均水平，但根據(jù)政策失靈的最新共識(shí)：“即使少數(shù)目標(biāo)達(dá)成，但倡導(dǎo)者追求的根本目標(biāo)并未完全實(shí)現(xiàn)”[30]，因此中東歐國家出現(xiàn)了政策移植失靈問題，并呈現(xiàn)出總體上問題普遍，具體上問題碎片化的特點(diǎn)。

圍繞政策移植和失靈，已經(jīng)產(chǎn)生出大量文獻(xiàn)。例如被廣泛使用的多羅維茨(Dolowitz)和馬什(Marsh)模型提出的三個(gè)影響政策移植失靈的因素：無知的(uninformed)、不完全(incomplete)的以及不適當(dāng)(inappropriate)的政策轉(zhuǎn)移[31]。而因?yàn)榻陙砣蚧绊懙脑鰪?qiáng)，傳統(tǒng)解釋被批評(píng)為因果聯(lián)系過于簡單線性，較少考慮微觀層面，加上需要以積極輸入國和愿意輸出國為假設(shè)，政策學(xué)習(xí)中較少關(guān)注對(duì)失敗教訓(xùn)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等，政策移植理論衍生出新的發(fā)展方向[32]?？紤]到東歐國家轉(zhuǎn)型過程中，外部受到國際組織的推動(dòng)，內(nèi)部復(fù)雜多樣，本文采用近年來被廣泛引用的麥克康奈爾模型[33]中政策失靈的三分類：政治失靈(political failure)，即移植政策被政府扭曲；程序失靈(programme failure)，即技術(shù)和內(nèi)在缺陷阻止政策目標(biāo)達(dá)成；過程失靈(process failure)，即缺乏政策過程協(xié)商及最后落實(shí)的能力。筆者通過這三分類并結(jié)合福利供給網(wǎng)絡(luò)組成中的政府、市場和家庭三個(gè)層面來分析移植失靈的原因。

(一)政府層面——政治失靈

除了宏觀上中東歐各轉(zhuǎn)型國家所處的不穩(wěn)定的政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境之外，各國政府缺乏明確和長期的住房意識(shí)形態(tài)，重視一次性的“移”而相對(duì)忽視長期的“植”，讓住房部門幾乎被市場主導(dǎo)。

在對(duì)住房體系分類的討論中，政府對(duì)住房的定位及其在福利政體的嵌入程度是關(guān)鍵所在。然而中東歐國家在轉(zhuǎn)型過程中奉行了一次性政策(one-off policy)，一方面，拋棄社會(huì)主義體系下住房意識(shí)形態(tài)的同時(shí)，實(shí)用性和工具性地將住房自有定義為“休克療法”服務(wù)的臨時(shí)性緩沖器；另一方面，受到國際貨幣基金組織、世界銀行、聯(lián)合國和歐盟等外部因素的強(qiáng)力干預(yù)，受制并依賴于外部引入的為轉(zhuǎn)型初期服務(wù)的短暫措施。而在轉(zhuǎn)型后，中東歐國家政府沒有普遍建立適應(yīng)本國特點(diǎn)的住房意識(shí)形態(tài)來填補(bǔ)執(zhí)行休克療法，以及外部干預(yù)減弱后對(duì)住房定位、作用和發(fā)展的空白，將主導(dǎo)位置讓渡給市場。例如，在中東歐各國中，羅馬尼亞缺乏長期和明確的住房政策，仍然尋求國際組織支持，而導(dǎo)致了住房金融發(fā)達(dá)程度、居民購房能力和居住條件指標(biāo)都處于較低水平。因此，缺乏自主和持續(xù)的住房意識(shí)形態(tài)，不僅會(huì)導(dǎo)致政策內(nèi)容的切割性移植，也會(huì)造成移植內(nèi)容執(zhí)行的扭曲。

(二)市場層面——程序失靈

中東歐國家通過執(zhí)行快速而大規(guī)模的私有化，迅速進(jìn)入了住房自有社會(huì)。但是，過快的住房改革步伐以及國際組織的干預(yù)與本土滯后的機(jī)制建設(shè)之間的矛盾阻礙了移植目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

首先，在金融市場方面，主要的機(jī)構(gòu)被外資主導(dǎo)，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而奉行西歐的房貸申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，讓供給側(cè)的中小開發(fā)商，以及需求側(cè)有迫切住房需求的中低收入的居民難以獲得貸款支持。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，各轉(zhuǎn)型國家政府被要求通過削減財(cái)政赤字來歸還國際貨幣基金組織等國際組織的貸款，影響了各國政府對(duì)發(fā)展住房金融市場的支持，以及對(duì)家庭購房首付和房貸利率的補(bǔ)貼。

其次，在住房市場方面，市場結(jié)構(gòu)單一、供給渠道有限、價(jià)格昂貴的新建住房成為了單一供給主體。除了金融支持不力之外，由于在土地登記、產(chǎn)權(quán)界定、房產(chǎn)估值和抵押、稅收、交易成本、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移等各方面都未發(fā)展出有效的政策規(guī)范框架，加上存量建筑質(zhì)量老化，缺乏有效管理和維護(hù)，導(dǎo)致了：第一，移植的政策在二手住房市場難以發(fā)揮作用。盡管價(jià)格較低，但市場化程度滯后，難以與新建住房形成有效競爭；第二，私人租賃住房市場難以發(fā)展，成為了數(shù)量不足、質(zhì)量低下、非正規(guī)的完全逐利的“自由”市場；第三，公共住房盡管照搬了剩余化或者一般化模式的內(nèi)容，但由于缺乏機(jī)制支持和資金補(bǔ)貼，都經(jīng)歷著數(shù)量不足和質(zhì)量低下的問題，既未能發(fā)揮安全網(wǎng)的作用，更難以成為社會(huì)權(quán)利存在，結(jié)果是大量滿足條件的申請(qǐng)者停留在排隊(duì)名單上。例如，愛沙尼亞通過對(duì)購房和租房市場進(jìn)行了一定干預(yù)，住房金融發(fā)達(dá)程度、居民購房能力和居住條件方面的指標(biāo)都較為接近或者超過了歐盟的平均水平。

而中東歐國家住房機(jī)制建設(shè)滯后的結(jié)果是，一方面，由新建住房主導(dǎo)的住房市場規(guī)模難以擴(kuò)大，容易出現(xiàn)價(jià)格大幅波動(dòng)；另一方面，新生住房市場成為少數(shù)富裕階層“房炒不住”的投資工具，帶來了城市中貧富分區(qū)現(xiàn)象加劇，讓轉(zhuǎn)型后的住房市場成為了階層間收入不平等和住房不平等現(xiàn)象的放大器。

(三)家庭層面——過程失靈

在政府缺乏明確連續(xù)的住房支持、市場成為少數(shù)富裕階層牟利工具的背景下，家庭成為了大部分居民住房供給主體，而社會(huì)主義時(shí)期建設(shè)的住房則成為了居民住房福利的來源，影響了移植政策的落地。

中東歐國家中家庭提供的住房支持主要以三種模式進(jìn)行。第一，共同居住。當(dāng)難以為下一代購房提供金錢支持時(shí)，居住在日益破敗的私有化公房中的居民只能提供居住空間，滿足多代人和大家庭的基本居住需求；第二，繼承。大批被市場排斥的居民只能等待繼承父代或者親戚的破舊的私有化公房來獲得住房自有；第三，自建住房。部分居民只能依靠自力更生的方式，以非法自建、擴(kuò)建和搭建簡易住房的方式改善居住條件。例如在羅馬尼亞，因?yàn)檎卟幻鞔_，以及市場機(jī)制缺失，出現(xiàn)了大規(guī)模的自建住房。然而，多家庭居住、繼承紛爭以及非法搭建方式共同導(dǎo)致了住房進(jìn)一步陷入產(chǎn)權(quán)界定困難，二手房和私人租賃住房供給不足、質(zhì)量低下的惡性循環(huán)，并進(jìn)一步造成了住房擁擠問題和住房剝奪問題在代際間的惡化。

五、對(duì)中國借鑒經(jīng)驗(yàn)的啟示

中東歐轉(zhuǎn)型國家住房體系政策移植后出現(xiàn)了失靈，并沒有實(shí)現(xiàn)學(xué)習(xí)的西歐住房模式。通過以上對(duì)其政策失靈表現(xiàn)和原因的分析，并且考慮到我國住房改革起點(diǎn)和過程中與其在制度基礎(chǔ)、政策基礎(chǔ)和價(jià)值觀基礎(chǔ)方面的相似之處，為我國以房住不炒成核心思想，促進(jìn)住房市場的長效調(diào)控機(jī)制形成過程中如何借鑒國際相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提出了以下三點(diǎn)啟示。

(一)要有明確和長期的住房意識(shí)形態(tài)

政府需要對(duì)住房的價(jià)值、定位和發(fā)展方向等有獨(dú)立、明確和長期的規(guī)劃，并從中界定好政府、市場和家庭在住房領(lǐng)域的關(guān)系。移植之前，政策的選擇需要符合奉行的住房意識(shí)形態(tài)；移植過程，需要避免外部力量的俘獲；移植之后，也需要圍繞住房意識(shí)形態(tài)對(duì)政策和市場的結(jié)合進(jìn)行長期干預(yù)，吸取中東歐轉(zhuǎn)型國家政府奉行的快速、一次性和工具性的政策移植，受國際組織制約，并在進(jìn)入住房自有社會(huì)后全面退出的教訓(xùn)。而中國目前已經(jīng)清晰確立了讓住房回歸居住屬性的核心思想，國際經(jīng)驗(yàn)的借鑒則需要為這一定位服務(wù)，并注意漸進(jìn)推進(jìn)和主動(dòng)調(diào)控。

(二)要有匹配的住房機(jī)制結(jié)構(gòu)

不僅僅要關(guān)注移植的住房政策與住房體系本身的吻合程度，更要關(guān)注與本土包括法律法規(guī)和金融體系等在內(nèi)的住房相關(guān)整體機(jī)制結(jié)構(gòu)的匹配性。吸取中東歐滯后的機(jī)制結(jié)構(gòu)和外部力量干預(yù)影響了移植效果，僅發(fā)展出單一新房市場，以及僅僅為富裕階層服務(wù)的教訓(xùn)。一方面，注意發(fā)展獨(dú)立自主、健康穩(wěn)定的住房金融體系；另一方面，繼續(xù)在住房自有之外推進(jìn)多元住房結(jié)構(gòu)，在市場供給之外培育多渠道住房供給體系建設(shè)，才能實(shí)現(xiàn)自身機(jī)制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，配套環(huán)境的發(fā)展，具有更好的政策選擇和移植能力。

(三)要注意與存量住房資源的結(jié)合

移植政策的落地還要關(guān)注本土需求和已有資源的結(jié)合。中東歐轉(zhuǎn)型國家住房政策的移植關(guān)注培育新房市場，而忽視了大部分居民的住房需求和能動(dòng)性，忽略住房結(jié)構(gòu)中大量私有化公房的存在，讓移植的政策與存量住房資源脫節(jié)。而在中國的住房自有率超過80%[34]，同時(shí)住房在家庭資產(chǎn)中平均占比超過70%的背景下[35]，建立住房長效機(jī)制過程中的政策借鑒，需要關(guān)注大部分群體的住房要求的同時(shí)，也要考慮如何與住房現(xiàn)狀和住房存量資源形成更好的結(jié)合。