長沙市構(gòu)建“三不腐”機制路徑探索

黨的十八大以來，黨中央高度重視反腐敗斗爭，在實踐中不斷探索與總結(jié)，提出了構(gòu)建“三不腐”機制的重大論斷，并步步推進。習近平總書記在十八屆中紀委二次全會上強調(diào)要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，“形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”，十八屆中紀委三次全會指出要“形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效機制”。十八屆四中全會正式提出要“建立不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制”，“三不腐”的內(nèi)涵從此正式明確。2019年1月11日，習近平總書記在十九屆中紀委三次全會上提出要“一體推進不敢腐、不能腐、不想腐”，明確了“三不腐”機制是有機統(tǒng)一的，這為鞏固發(fā)展反腐敗斗爭壓倒性勝利指明了方向。

“三不腐”機制的理論基礎(chǔ)

目前的“三不腐”機制，無論從提法上還是內(nèi)涵上，都更加契合實際、更加科學有力，是黨中央在實施反腐敗斗爭中不斷豐富和發(fā)展的智慧結(jié)晶，具有深厚的理論基礎(chǔ)。

“無賴假定”理論。英國哲學家休謨曾提出著名的“無賴原則”，即假定所有的政治人物都可能成為無賴，因此在進行制度設(shè)計時，必須建立一套可靠的預(yù)防機制，將這條無賴的道路堵死。休謨之所以要做無賴假定，是因為他認為人的本性是趨利的。腐敗很大程度上就是一個人為一己之利對公共利益的侵害。人雖然具有社會性，但其自然屬性，比如各種欲望會時刻存在。人們?yōu)榱藵M足自己的欲望，往往會鋌而走險，不斷擴大自己的利益。所以，在治理腐敗的過程中，需要充分考慮人的欲望，通過外在機制將其克制，這人才“不敢腐”。

絕對權(quán)力導致絕對腐敗理論。國家誕生后，權(quán)力就成了不可避免的存在。在政治學領(lǐng)域，阿克頓的絕對權(quán)力導致絕對腐敗的論斷耳熟能詳，其深刻揭示了權(quán)力是腐敗存在的必要條件，腐敗是公權(quán)力異化的結(jié)果。人具有趨利性，若手中的權(quán)力難以得到約束，就會利用這個權(quán)力滿足自身欲望。所以，西方政治學界提出了權(quán)力制約理論，其核心就是以權(quán)力制約權(quán)力，通過將集中統(tǒng)一的國家權(quán)力分由不同的機構(gòu)行使，使各機構(gòu)之間相互牽制約束。我們黨在領(lǐng)導革命、建設(shè)和改革的過程中，也認識到了權(quán)力制約的重要性，所以不斷強調(diào)將權(quán)力關(guān)進制度的籠子，進而讓人 “不能腐”。

社會意識反作用于社會存在理論。馬克思哲學認為，社會存在決定社會意識，社會意識是社會存在的反映，同時能夠反作用于社會存在。腐敗作為一種社會存在，當其肆意蔓延時，就會形成腐敗文化，潛移默化地影響人的選擇，助長新的腐敗。只有不斷弘揚廉潔文化，提高每個人的道德水準，才能遏制腐敗文化，形成人人向廉的氛圍。中國傳統(tǒng)文化中，有很多嚴以自律的修身之道，只有不斷傳承、借鑒、實踐，才能逐步做到“不想腐”。

系統(tǒng)論。系統(tǒng)意指由部分構(gòu)成的整體，主要強調(diào)幾個組成因子之間不是割裂的，也不是簡單相加的，而是有機統(tǒng)一的。只有將這個系統(tǒng)整體看待，把握好各要素之間的關(guān)系，系統(tǒng)運行才能達到最優(yōu)化目標。反腐敗斗爭和全面從嚴治黨都是復(fù)雜的系統(tǒng)工程， “三不腐”只有一體推進，才能充分發(fā)揮預(yù)防和懲治的整體合力。

“三不腐”機制的內(nèi)在邏輯

一個行為的產(chǎn)生，有其主客觀原因。腐敗行為之所以能夠發(fā)生，就是因為腐敗成本低，防范腐敗的制度不健全，人缺乏抵制腐敗的定力。也就是說，敢腐敗、能腐敗、想腐敗是腐敗產(chǎn)生的重要原因。因此，治理腐敗必須從這三個方面綜合入手。

“不敢腐”是“不能腐”“不想腐”的重要前提?！安桓腋笔歉瘮≈卫淼拈_端。當前反腐敗斗爭形勢嚴峻復(fù)雜，因此黨中央空前加大了反腐力度，“老虎”“蒼蠅”一起抓。從一些違紀違法案件來看，強烈的腐敗動機和較低的腐敗成本是腐敗發(fā)生的直接原因，進而導致社會公仆變成社會主人，人民公仆變成人民敵人。構(gòu)建“不敢腐”的有效機制，就是要執(zhí)紀執(zhí)法機關(guān)嚴格發(fā)現(xiàn)、揭露和查處腐敗，使違紀違法者付出應(yīng)有的代價，讓抱有僥幸心理的人對腐敗行為望而生畏。不敢腐氛圍的形成是一個治標的過程，為不能腐、不想腐創(chuàng)造了條件。

“不能腐”是“不敢腐”“不想腐”的有力保障?！安荒芨笔歉瘮≈卫淼年P(guān)鍵?！安荒芨敝饕菑姆ㄖ巍⒈O(jiān)督等方面著手，通過這些外部規(guī)定，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，減少權(quán)力尋租的空間?！安荒芨睓C制建立后，當個體面對腐敗誘惑時，就會分析腐敗的風險和收益，進而強化其不敢腐的心理和不想腐的自覺。不能腐的籠子越扎越牢，為不敢腐、不想腐提供了重要保障。

“不想腐”是“不敢腐”“不能腐”的思想防線。“不想腐”是腐敗治理的目標。不想腐，一方面是通過文化教育等手段實現(xiàn)個體道德素養(yǎng)的提升，實現(xiàn)君子慎獨。另一方面是通過一定的激勵保障機制，讓公職人員失去腐敗的動力。腐敗，歸根結(jié)底是由人的欲望驅(qū)動的，制度的建立，懲戒的實施都需要靠人來執(zhí)行，如果一個人沒有堅定的信念，沒有廉潔的價值觀，即使制度再完善、懲戒再嚴厲，也難免火中取栗。因此，要用思想的力量滌蕩靈魂，為不敢腐、不能腐構(gòu)建一條思想防線。

長沙市“三不腐”機制的實踐路徑

隨著“三不腐”機制的構(gòu)建，我國在反腐方面取得了開創(chuàng)性、歷史性成就，黨風、政風、民風都逐漸轉(zhuǎn)好。在這樣的背景下，長沙市紀委監(jiān)委嚴格按照中紀委國家監(jiān)委、湖南省紀委監(jiān)委的部署要求，將一體推進“三不腐”貫穿于紀檢監(jiān)察工作全過程，充分發(fā)揮標本兼治效應(yīng)，將反腐敗斗爭和全面從嚴治黨向縱深推進。2017年，中共長沙市委下發(fā)了《關(guān)于鞏固不敢腐氛圍構(gòu)建不能腐不想腐機制推動全面從嚴治黨向基層延伸的意見》，打通了執(zhí)紀監(jiān)督的“最后一公里”。

構(gòu)建“不敢腐”的懲戒機制。一是嚴明黨的政治紀律和政治規(guī)矩。黨的紀律，首要的就是政治紀律，強調(diào)政治紀律是馬克思主義政黨的本質(zhì)特征，是維護黨的團結(jié)統(tǒng)一的根本保證。為此，長沙市強化對中央、省委和市委重大決策部署落實情況的監(jiān)督檢查。在執(zhí)紀審查過程中，對違反政治紀律的情形深挖細查、決不放過。嚴把選人用人政治關(guān)、廉潔關(guān)，對政治上有問題的一票否決。長沙加強對黨內(nèi)政治生活開展情況的監(jiān)督檢查，嚴肅查處違反黨內(nèi)政治生活制度的行為，加強對民主集中制、黨委議事規(guī)則和決策程序、談心談話、請示報告等制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。二是強化作風建設(shè)標桿意識?！坝罢叨似浔?，欲下廉者先之身”。中央八項規(guī)定是推進作風建設(shè)的指南，深刻改變了中國。為確保八項規(guī)定精神在長沙落地生根，長沙在堅決貫徹省委“約法三章”基礎(chǔ)上，堅持問題導向，結(jié)合長沙實際，將整治違規(guī)變相公款旅游、違規(guī)操辦婚喪喜慶事宜2項任務(wù)納入檢查范圍。2018年，全市自查自糾違規(guī)配備使用辦公用房5.69萬平方米、違規(guī)公款吃喝費用1356萬元、違規(guī)收送禮品禮金問題851起、變相公款旅游問題156起、違規(guī)操辦婚喪喜慶事宜36起，違規(guī)錢款均已補繳、退還到位。三是加大執(zhí)紀審查力度。長沙堅持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅決把腐敗存量減下來、把增量遏制住，持續(xù)形成震懾。重點審查不收斂不收手，問題線索反映集中、群眾反映強烈，現(xiàn)在重要崗位且可能還要提拔使用的領(lǐng)導干部，三類情況同時具備的是查處的重中之重。嚴肅查處領(lǐng)導干部插手工程建設(shè)、土地出讓，干預(yù)司法活動，買官賣官、貪腐賄賂、失職瀆職等案件。嚴肅查處群眾身邊的腐敗問題。深入開展“雁過拔毛”式腐敗問題專項整治，緊盯社會保障、專項資金、征地拆遷、“三資”管理、教育及醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，直接查辦、掛牌督辦一批典型案件，嚴肅查處“小官大貪、小吏大腐”，著力消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)紀審查“空白點”。改進執(zhí)紀審查方式。落實執(zhí)紀審查工作以上級紀委領(lǐng)導為主，對瞞報、漏報和不按規(guī)定及時報告的嚴肅處理。建立紀律處分決定執(zhí)行監(jiān)督平臺，強化案件執(zhí)行過程的監(jiān)管。

長沙加強對“關(guān)鍵少數(shù)”特別是一把手的監(jiān)督。各級紀委加強了對同級黨委領(lǐng)導班子的監(jiān)督，每半年向上級紀委報告一次情況。對一把手出現(xiàn)重大問題，或者發(fā)現(xiàn)問題不報告、不處置的，嚴肅追究紀委書記的責任。

構(gòu)建“不能腐”的防范機制。一是深化紀檢監(jiān)察體制改革。長沙把加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導作為深化監(jiān)察體制改革的生命線，各級黨委書記當好“領(lǐng)頭人”，各級紀委和檢察機關(guān)密切配合，其他部分協(xié)同推進，一氣呵成高質(zhì)量完成市、縣兩級監(jiān)委組建任務(wù)。同時，調(diào)整優(yōu)化內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置和人員配備，實行監(jiān)督檢查和審查調(diào)查職能分離，充實監(jiān)督執(zhí)紀一線力量，推動職能、人員、工作深度融合，實現(xiàn)“形”的重塑和“神”的重鑄。長沙嚴格程序、權(quán)限、時限，全要素試用《監(jiān)察法》賦予的“12+2”種調(diào)查措施，依法依規(guī)使用留置措施。加強紀法貫通，在線索處置、初核、立案、審查、審理等環(huán)節(jié)上，實現(xiàn)執(zhí)紀審查與依法調(diào)查順暢對接。發(fā)揮反腐敗協(xié)調(diào)領(lǐng)導小組作用，有效解決監(jiān)察措施使用、移送起訴、刑事審判等與司法執(zhí)法機關(guān)的法法銜接問題。黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系不斷完善。2018年1月，長沙市金融辦黨組成員、副主任周練軍涉嫌嚴重違紀違法，接受紀律審查和監(jiān)察調(diào)查。該案案情復(fù)雜、手段隱蔽，是長沙市監(jiān)委成立后的第一案，如何運用《監(jiān)察法》查辦該案，并無先例可循。為此，長沙市委主要領(lǐng)導多次聽取案情匯報，提出一些可行性意見。在大家的努力下，該案違紀違法問題水落石出。二是提高派駐監(jiān)督質(zhì)量。派駐監(jiān)督是具有中國特色的監(jiān)督機制。十九屆中央紀委三次全會工作報告強調(diào)：“要深化派駐機構(gòu)改革，分類推進體制機制創(chuàng)新，提高派駐監(jiān)督全覆蓋質(zhì)量。” 全覆蓋與高質(zhì)量，是改革的兩個關(guān)鍵點，體現(xiàn)了量的要求和質(zhì)的提升有機統(tǒng)一。全覆蓋意味著監(jiān)督要不留空白，充分發(fā)揮“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢，瞪大眼睛、伸長耳朵。派駐監(jiān)督的高質(zhì)量，根本在于嚴格監(jiān)督、科學監(jiān)督、精準監(jiān)督、有效監(jiān)督。為此，長沙市堅持“聚焦、精準、有力”原則，適應(yīng)改革要求，始終突出政治監(jiān)督這個根本，創(chuàng)新開展“嵌入式”“下沉式”“駐點式”“協(xié)同式”日常監(jiān)督，派駐機構(gòu)職能更加優(yōu)化、權(quán)責更加協(xié)同、監(jiān)督更加有力，推動了全面從嚴治黨取得了更大戰(zhàn)略性成果，為長沙高質(zhì)量發(fā)展打下了良好的政治基礎(chǔ)。具體而言，長沙市紀委監(jiān)委聚焦重大事項、重點領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位，開展“嵌入式”監(jiān)督;緊盯群眾關(guān)注的問題，開展“駐點式”監(jiān)督;主動出擊，深入一線，開展“下沉式”監(jiān)督;推動主體責任、監(jiān)督責任貫通協(xié)同，開展“協(xié)同式”監(jiān)督。2019年1月至10月，長沙市紀委監(jiān)委派駐機構(gòu)共開展各類監(jiān)督檢查800余次，發(fā)出紀律檢查建議書、監(jiān)察建議書、監(jiān)督建議書130余份，處置問題線索680件，立案128件。三是完善自我監(jiān)督嚴防燈下黑。打鐵必須自身硬。作為執(zhí)紀監(jiān)督的主體，紀委監(jiān)委人員必須始終保持堅強政治定力，做黨章黨規(guī)黨紀的忠實捍衛(wèi)者。為嚴防“燈下黑”，長沙市堅持刀刃向內(nèi)，健全內(nèi)控機制，嚴格執(zhí)行監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則，規(guī)范工作流程，重點在執(zhí)紀審查環(huán)節(jié)設(shè)置“防火墻”。2017年，長沙市紀委集中印發(fā)《干擾紀律審查工作情況報告制度》《長沙市紀委、市監(jiān)察局機關(guān)辦案回訪制度》《長沙市紀委、市監(jiān)察局機關(guān)廉潔家訪制度》三項制度，將全市紀檢監(jiān)察工作人員納入廣泛監(jiān)督之下。

構(gòu)建“不想腐”的文化機制。一是深化廉潔宣傳教育?！安幌敫笔且环N自律，是一個人在無人監(jiān)督的時候，也能夠嚴格要求自己，不做違法亂紀的事。為筑牢“不想腐”的思想堤壩，長沙深入挖掘湖湘廉政文化內(nèi)涵，積極推進立體化、陣地化、大眾化宣傳，使廉政文化廣泛覆蓋、深度滲透。自2010年起，長沙將每年的3月23日定為長沙黨員領(lǐng)導干部廉潔從政警示教育日，每年都精選主題和內(nèi)容開展宣傳教育活動，引導全市黨員領(lǐng)導干部切實做到廉潔從政。市紀委設(shè)計建設(shè)的廉政警示教育基地突出六大紀律，充分運用聲光電、數(shù)字技術(shù)、模擬場景等表現(xiàn)形式，打造了一個互動式、體驗式廉政教育立體空間，深入剖析典型案件，整理違紀干部懺悔錄，能公開的都要公開，以身邊事教育身邊人。二是打造“廉潔長沙”品牌?！傲疂嶉L沙”逐漸成為長沙一張靚麗名片。在橘子洲地鐵站和省政府地鐵站，各類形式的廉政文化公益廣告隨處可見。在地鐵2號線開通之際，長沙市紀委監(jiān)委、長沙軌道交通集團有限公司著力打造“文明城市、廉潔長沙”的廉政城市名片，將廉政文化元素融入地鐵建設(shè)，設(shè)置了名為“青蓮號”的廉政專列，同時將橘子洲地鐵站打造成廉政文化的集中展示平臺，命名為“橘子洲·青蓮站”，“青蓮”“清廉”音意相連，旨在呼喚廉政文化自信，傳遞廉政文化正能量。地鐵1號線，長沙打造廉政文化主題站“升級版”省政府·清風站，圍繞“清風雅韻、廉脈綿延”主題，將湖湘廉政文化與審美藝術(shù)結(jié)合。

此外，長沙市首個廉潔文化示范點在瀏陽市沙市鎮(zhèn)秧田村耕讀文化園內(nèi)掛牌開館。該園依托秧田村“勤”“耕”“廉”“儉”等家風家教和地方特色打造而成，按照全域鄉(xiāng)村旅游建設(shè)的標準設(shè)計景點標識，全線引入語音導覽系統(tǒng)，通過講述村史沿革，品讀鄉(xiāng)賢故事，重溫家風家訓，展現(xiàn)鄉(xiāng)風文明，讓大家在參觀學習中接受文化洗禮，在潛移默化中受到教育啟迪。

本文系長沙市社科規(guī)劃一般項目：長沙市全面從嚴治黨的歷史經(jīng)驗及其路徑創(chuàng)新研究結(jié)項成果（項目編號：2019csskkt16）。作者系中共長沙市委黨校課題組，課題組成員：陳果、甘艷、閔志群、余慶勇。