基層社會治理中“三治”融合的 實踐路徑

王秋慧

〔摘要〕 自治、法治、德治“三治”融合，是提升基層社會治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義?！叭巍比诤系淖饔脵C理揭示了其內(nèi)生關(guān)系、連接關(guān)系、交互關(guān)系，呈現(xiàn)出三者相融的結(jié)構(gòu)形式。江蘇省南通市通州區(qū)通過“三治”融合模式實踐，轉(zhuǎn)變了治理體系、提升了治理實效、改進了治理方式，但仍然存在著群眾力量調(diào)動不充分、法律資源分配不均等、“三治”融合還不到位等問題。有效實現(xiàn)基層社會治理“三治”融合，應(yīng)重視基層社會自治，發(fā)揮群眾參與的作用;推行法治社會建設(shè)，發(fā)揮法治保障核心作用;堅守基層德治準則，彰顯傳統(tǒng)德治社會價值;建立“三治協(xié)同”關(guān)系，提升基層社會“三治”能力。

〔關(guān)鍵詞〕 自治;法治;德治;基層社會治理

〔中圖分類號〕F320.3 ? 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2096-8442（2020）03-0070-04

黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了重大戰(zhàn)略部署。在黨中央相關(guān)政策的推動下，將自治、法治、德治等要素緊密結(jié)合，是基層社會治理的出發(fā)點和落腳點。為深入貫徹落實黨中央的頂層設(shè)計，江蘇省南通市通州區(qū)著力提升基層社會治理社會化水平，圍繞著基層社會治理中自治、法治、德治融合的作用機理，探索基層社會治理的實踐路徑。

一、基層社會治理中“三治”融合的作用機理

在現(xiàn)代社會治理模式中，自治、法治、德治單一的模式已難以適應(yīng)社會的發(fā)展，三者并非獨立互嵌的關(guān)系，而是有機融合 〔1 〕。一是法治與自治呈現(xiàn)內(nèi)生關(guān)系，兩者辯證統(tǒng)一。自治以法治作為保障，承載著民主價值，需要法治對其邊界作出界定。法治以自治作為基礎(chǔ)，規(guī)范社會群眾共識，二者互為表里，缺一不可。二是法治與德治呈現(xiàn)連接關(guān)系，共同追求社會的規(guī)范有序。法治為“剛”，德治以“柔”，法治以人為強制調(diào)整，德治以人的內(nèi)心自覺和社會輿論自發(fā)調(diào)整，兩個不同概念的身份結(jié)合和融合，在不同的軌道上運行，又以不同的方式調(diào)整社會秩序，共同進化。三是德治與自治形成交互關(guān)系，在基層社會治理的特定場域中產(chǎn)生交叉，存在共性。一方面，德治在建立普遍道德共識的過程中，以自治為基礎(chǔ)，以心中認可的道德作為目標，而非借助外力強加。另一方面，自治因德治而更具活力，以更有效的規(guī)范基層社會秩序 〔2 〕。

自治是法治和德治的基礎(chǔ)，法治是自治和德治的保障，德治則具有較高的追求，三者之間有一定的優(yōu)先次序，如圖1所示，A坐標代表自治，L坐標代表法治，V坐標代表德治，三者構(gòu)成基層社會治理的“三軸”，其分布的空間組合E1F1G1H1-OFGH就是“三治”融合后的社會治理空間，即“自治×法治×德治”。自治、法治與德治“指數(shù)”水平越高，對應(yīng)的E1F1G1H1-OFGH體積則越大，也就意味著社會治理水平越高。

圖1 “三治”融合作用機理的三維結(jié)構(gòu)圖

二、江蘇省南通市通州區(qū)“三治”融合的實踐成效

“三治”融合作為基層社會治理的新模式，其發(fā)展遵循實踐導(dǎo)向。近年來，江蘇省南通市通州區(qū)結(jié)合當?shù)匕l(fā)展實際，探索自治、法治、德治相結(jié)合的“三治”融合模式，取得了一定的成效。

（一）治理體系得以轉(zhuǎn)變

一是黨建引領(lǐng)基層群眾互動?；鶎尤罕娮灾蔚年P(guān)鍵是始終把黨的領(lǐng)導(dǎo)擺在首要地位。目前江蘇省南通市通州區(qū)建立“五位一體”黨建惠民聯(lián)動工作體系，全區(qū)以15個鎮(zhèn)（街道）黨（工）委為龍頭、243個村（社區(qū)）黨總支為主體，通過筑牢建強“群眾家門口”黨組織的做法，把黨建工作的鏈條延伸到社區(qū)每一個領(lǐng)域。如五接鎮(zhèn)在村黨總支框架下，根據(jù)本地基層黨組織實際情況，探索總結(jié)了“三三制”社會管理模式，開展“訪民情、聽民意、解民難、辦民事”的活動，構(gòu)建“一級抓一級，一級對一級負責”全方位、多層次、廣覆蓋的大黨建格局。

二是協(xié)商議事機制攏起民心民力。截至2019年12月，江蘇省南通市通州區(qū)共建成261家“有事好商量”協(xié)商議事室，實現(xiàn)了鎮(zhèn)村全覆蓋。由南通市通州區(qū)先鋒街道花園村、金沙街道育才社區(qū)等作為試點，通過社區(qū)居民選出當前最需解決的社區(qū)事務(wù)議題，提交到社區(qū)民情議事會協(xié)商討論，協(xié)商議事機制讓群眾自己“說事、議事、主事”，激發(fā)了群眾參與熱情，使政府與社區(qū)（村）組織的關(guān)系由“領(lǐng)導(dǎo)-被領(lǐng)導(dǎo)”向“指導(dǎo)-協(xié)助”轉(zhuǎn)變。

三是提升網(wǎng)格化服務(wù)工作。江蘇省南通市通州區(qū)243個村（社區(qū)）設(shè)立一般網(wǎng)格1 867個，專屬網(wǎng)格971個，配備網(wǎng)格員7 165名，3～5個鄰里為一個基層網(wǎng)格，設(shè)置鄰里服務(wù)處，網(wǎng)格管理服務(wù)采取“1+N”模式，不斷改進和優(yōu)化專兼職網(wǎng)格員隊伍，實現(xiàn)了鄰里有形覆蓋、自治有序?qū)嵤⒆饔糜行Оl(fā)揮，推動了社區(qū)鄰里自治和基層網(wǎng)格化管理服務(wù)的有機融合，推進鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)。

（二）治理實效得以提升

一是加快構(gòu)建公共法律服務(wù)體系。江蘇省南通市通州區(qū)建立了具有通州特色的區(qū)、鎮(zhèn)、村三級公共法律服務(wù)體系，以區(qū)公共法律服務(wù)中心為龍頭、15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）公共法律服務(wù)中心為樞紐、243村（社區(qū)）司法行政服務(wù)站為延伸，形成了公共法律服務(wù)立體化服務(wù)格局，推動了法律服務(wù)的輻射范圍。

二是多措并舉開展基層普法教育宣傳活動。江蘇省南通市通州區(qū)秉持法律標準是治理準則的理念，以多種方式推廣宣傳法律條文。法治文化陣地建設(shè)連續(xù)三年被區(qū)委區(qū)政府列入為民辦實事項目，打造了“線下+線上、傳統(tǒng)+創(chuàng)新”的法治宣傳模式，開展“德法涵養(yǎng)文明·共建綠色生活”等系列主題活動，借助廣播電視臺“法治專題”欄目全方位開展普法宣傳。

三是不斷完善矛盾糾紛多元化解機制。社會矛盾糾紛是社會治理中一項重要內(nèi)容，江蘇省南通市通州區(qū)不斷完善矛盾糾紛多元化解的機制，積極開發(fā)重大矛盾糾紛和信訪信息排查報送信息系統(tǒng)，近三年來，調(diào)解成功率達到96.64%。以法治思維化解社會矛盾，提升了治理實效。

（三）治理方式得以改進

一是“選典型樹榜樣”引領(lǐng)示范育家風。道德榜樣具有一定的正面價值導(dǎo)向，往往能夠發(fā)揮引領(lǐng)和示范作用。江蘇省南通市通州區(qū)通過發(fā)揮榜樣的力量，在全社會范圍內(nèi)廣泛開展道德評選活動，以先進典型教育人、引導(dǎo)人，營造出基層社會向善向好的氛圍。如曾獲評“全國文明村”的興仁鎮(zhèn)徐莊村開展了“十星級文明戶”“五好家庭”的創(chuàng)評活動，以家庭為單位，充分發(fā)揮榜樣的引領(lǐng)示范作用。

二是“鄉(xiāng)風文明工程”涵養(yǎng)道德淳民風。通過“以文化人”實施德治。江蘇省南通市通州區(qū)借助“通州之夜”平臺為基層群眾獻上百場文化惠民工程文藝演出，以“深入基層，服務(wù)基層”的理念推動基層文化建設(shè)，促進鄉(xiāng)風為民，豐富百姓文化生活，營造向善向上的社會氛圍，在基層社會形成良好的民風社風。

三是“建積分立民規(guī)”道德激勵樹新風。為發(fā)揮道德的激勵功能，江蘇省南通市通州區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在基層社會治理中引入積分管理，借助德治積分，形成基層社會治理動力。如江蘇省南通市通州區(qū)川姜鎮(zhèn)志南村本地村民有3 700多人，外來人口有8 200多人，該村本地村民與外地人口比例為1：2，存在著治理覆蓋難的困境。通過引入德治積分管理，對低分居民進行批評教育，對高分居民實行獎勵。通過德治積分的方式，促進鄉(xiāng)風民風“美”起來。

三、江蘇省南通市通州區(qū)“三治”融合實踐中存在的問題

（一）群眾力量調(diào)動不充分

從治理力量的角度而言，江蘇省南通市通州區(qū)基層社會治理的方式主要為黨委領(lǐng)導(dǎo)下的居（村）民自治+社會協(xié)同。從社會治理主體的參與情況來看，治理力量仍未充分調(diào)動。一方面，居（村）民參與的積極性不夠高，鄉(xiāng)賢的社會威望并未有效發(fā)揮作用。當前，全區(qū)居（村）民的參與情況，以居委會干部和退休人員為主，中青年居民參與度不高，社會工作者和志愿者的水平參差不齊。另一方面，社會協(xié)同力量的參與不足。江蘇省南通市通州區(qū)社會組織孵化基地一直處于籌建過程中，受資金和場地影響，處于相對落后的地位。

（二）法律資源分配不均等

從整體上來說，雖然江蘇省南通市通州區(qū)的各社區(qū)、村居都得到了一定的法律資源分配，但是在資源分配的額度上仍存在著不均等的現(xiàn)象。越往基層，資源相對匱乏越明顯，地域間、城鄉(xiāng)間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)間也存在著資源分配不均等的現(xiàn)象。如在基層公共法律服務(wù)資源的分配上，目前全區(qū)15個鎮(zhèn)（街道）實有公共法律服務(wù)人員129人，其中專業(yè)法律人員僅45人，主要集中在城市社區(qū)，農(nóng)村地區(qū)存在著法律專業(yè)人員緊缺、分配不均衡的問題，引發(fā)了供需矛盾，限制了基層治理職能發(fā)揮。

（三）“三治”融合還不到位

自治、法治、德治融合的社會治理模式，要“將三種治理要素有機結(jié)合，構(gòu)建完善的鄉(xiāng)村治理機制” 〔3 〕。從實踐上來看，“三治”在一定程度上還只是“三合板”，并未成為“混凝土預(yù)制板”。如江蘇省南通市通州區(qū)川姜鎮(zhèn)志南村雖然引入積分制開展了基層治理工作，但目前積分制的評價內(nèi)容仍僅限于垃圾亂扔、違章建筑建造等德治層面，還未更好地將積分制與法律規(guī)則有效融合。

四、優(yōu)化“三治”融合實踐的路徑

（一）重視基層自治，發(fā)揮群眾參與的作用

基層自治是群眾自發(fā)性的積極參與和國家政權(quán)有意識的推動介入相結(jié)合的產(chǎn)物，因而要不斷拓展基層自治的實踐形式，尊重和維護基層群眾自治的自發(fā)性力量，調(diào)動群眾參與的積極性和熱情，發(fā)揮其參與其中的基礎(chǔ)性作用。一要發(fā)揮人民主體性作用。建立健全群眾自治機制。一方面，要不斷擴大協(xié)商議事室的影響力，開展協(xié)商議事樣板觀摩活動，調(diào)動群眾自我管理的積極性。另一方面，要進一步強化先鋒街道、育才社區(qū)協(xié)商議事室的典型示范作用。借助榜樣示范作用，調(diào)動更多村民的參與熱情，投身到基層社會治理中。二要優(yōu)化基層工作隊伍人員結(jié)構(gòu)。對社會工作者和志愿者組織定期集中培訓和跟班學習，切實提升基層工作者的理論知識和實踐經(jīng)驗。提高工作人員業(yè)務(wù)能力，更好的開展基層社會治理工作。三要強化多元自治權(quán)威的良性互動與協(xié)同共治。在基層自治主體呈現(xiàn)多元化的背景下，群眾自治主體不再僅僅局限于居（村）委會本身，應(yīng)該向人民團體、社會組織等不斷延伸，增強社會協(xié)同力量在基層自治的活力。如江蘇省南通市通州區(qū)川姜鎮(zhèn)家紡產(chǎn)業(yè)的商會組織、行業(yè)協(xié)會較為豐富，針對這一特點，可以發(fā)揮多元主體的力量，在自治的同時，各治理主體保持高度聯(lián)動協(xié)同。

（二）推行法治社會建設(shè)，發(fā)揮法治保障作用

推行法治社會建設(shè)是對全面依法治國的貫徹落實，是促進多元社會主體參與公共事務(wù)的有效之舉。為保證社會治理主體地位合法、行為依法、成員守法，要不斷樹立法治思維，發(fā)揮法治保障的核心作用，推進社會治理法治化。一要均衡法律資源分配，提供專業(yè)的法律服務(wù)。一方面，要不斷深化公共法律服務(wù)體系，充分發(fā)揮村（居）法律顧問的作用，強化“一村（社區(qū)）一法律顧問”的資源配置，面向基層集中實施一批法律服務(wù)扶貧項目，為貧困群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共法律服務(wù)。另一方面，要加強法律服務(wù)專業(yè)人才的引進，以政策的扶持吸引更多律師、基層法律工作者加入到公共法律服務(wù)隊伍中來，尤其是深入農(nóng)村一線地區(qū)。二要樹立規(guī)則意識，規(guī)范治理運行機制。不斷強化各項流程和規(guī)章制度的程序性，建立和完善公示制度、信息公開制度等。一方面，各社區(qū)（村）通過公開欄、網(wǎng)絡(luò)等方式公開群眾的公共事務(wù)，接受群眾監(jiān)督。另一方面，各社區(qū)（村）通過建立理財小組，強化村務(wù)監(jiān)督委員會的作用。三要堅持法治思維，以法治化方式化解社會矛盾糾紛。學習借鑒新時代“楓橋經(jīng)驗”，注重發(fā)揮律師和村（居）法律顧問在預(yù)防和化解矛盾糾紛中的專業(yè)優(yōu)勢，積極發(fā)展人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)專業(yè)調(diào)解，不斷提升運用法治思維法治方式化解社會矛盾水平，全力維護社會大局穩(wěn)定。

（三）堅守基層德治準則，彰顯傳統(tǒng)德治社會價值

基層社會治理中融入德治理念，在一定程度上能夠促進城鄉(xiāng)形成共同的價值理念，增強群眾的認同感和歸屬感，共建精神共同體。加強德治的道德教化作用，使德治與自治、法治相得益彰。一要以文養(yǎng)德。適應(yīng)新時代發(fā)展要求，繼承傳統(tǒng)文化中的精華。一方面，各社區(qū)（村）結(jié)合各社區(qū)（村）實際，凝練具有特色的文化品牌，如“家文化”“善文化”等，做大做精文化品牌，著力打造家門口的文化樂園。另一方面，借助本地區(qū)的文化資源優(yōu)勢，通過陣地建設(shè)，在全區(qū)范圍內(nèi)開設(shè)“農(nóng)家書屋+四點半課堂”、社區(qū)文化活動室等，為群眾提供公共文化產(chǎn)品，豐富精神食糧。二要以評弘德。開展道德評議活動，組織動員居（村）民評議個人、家庭、社會的道德狀況，嚴格評議程序，注重評議結(jié)果的運用，形成崇德向善的濃厚氛圍。三要以規(guī)立德。鄉(xiāng)規(guī)民約作為一項非正式制度，承載著傳統(tǒng)文化中的道德價值，要繼承鄉(xiāng)規(guī)民約中的積極性因素。將社會主義核心價值觀內(nèi)化為村規(guī)民約的基本價值內(nèi)涵，在尊重居（村）民利益訴求的基礎(chǔ)上，選擇性改造，使之適應(yīng)新時代的價值追求，引導(dǎo)居（村）民講求團結(jié)友愛、敬業(yè)奉獻、誠實守信。

（四）建立“三治協(xié)同”關(guān)系，提升基層社會“三治”能力

“三治”融合社會治理模式在實踐的過程中需要保有整體性，要把握通盤設(shè)計，統(tǒng)籌兼顧，走向高質(zhì)量的“三治”融合道路。一要把握治理邊界，開展協(xié)同共治。碎片化分散開展自治、法治、德治，不利于“三治”融合的實踐?？商剿鲗⒃痉稚⒃诿裾块T的“指導(dǎo)城鄉(xiāng)自治組織自治”工作、司法部門的“社區(qū)矯正、基層法治宣傳”工作、宣傳部門的“文明創(chuàng)建”工作，以及相關(guān)部門涉及社會治理的工作進行有機整合，統(tǒng)一開展“三治”工作的實施、監(jiān)督、評估工作。二要創(chuàng)新治理載體，提升治理實效。探索“三治”協(xié)同的有效載體，如在居（村）委會等自治平臺中融入監(jiān)事會、調(diào)解委員會等團體，在自治的基礎(chǔ)上不斷弘揚法治精神和堅守道德底線。針對婚喪嫁娶的鋪張浪費問題，各社區(qū)（村）可以借鑒嘉興桐鄉(xiāng)“村規(guī)民約+文明評判”組合拳的方式，以“三治”相融的方式扼住攀比之風，實現(xiàn)基層社會治理的有序推進。

縱觀可知，在基層社會治理中，自治、法治、德治三者是可以結(jié)合乃至融合的，自治是“常態(tài)機制”，落實在基層社會治理的方方面面，德治是“先發(fā)機制”，在治理過程中起到預(yù)防作用，法治則是自治與德治的“保障機制”。三者相輔相成、融為一體，提升基層治理現(xiàn)代化水平。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕陳 濤，李華胤.“箱式治理”：自治、法治與德治的作用邊界與實踐效應(yīng)——以湖北省京山市鄉(xiāng)村振興探索為例〔J〕.探索，2019（05）：107-115.

〔2〕郁建興，任 杰.中國基層社會治理中的自治、法治與德治〔J〕.學術(shù)月刊，2018（12）：64-74.

〔3〕丁 文，馮義強.論“三治結(jié)合”鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建——基于鄂西南H縣的個案研究〔J〕.社會主義研究，2019（06）：109-115.

責任編輯 梁 昀