淺析行政事業(yè)單位資金監(jiān)管的困境及對(duì)策

王志剛

摘要：近年來(lái)在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)下，當(dāng)前國(guó)家對(duì)社會(huì)公共事業(yè)更加重視，并且加大了資金支持力度，而增加資金投入使用的同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范使用財(cái)政性資金，績(jī)效貫穿管理全過(guò)程，不斷提高資金配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。本文就行政事業(yè)單位項(xiàng)目資金、其他資金管理中的問(wèn)題進(jìn)行分析，結(jié)合財(cái)政體制改革的最新動(dòng)態(tài)指出相應(yīng)的解決措施，期望對(duì)今后的工作開(kāi)展有所幫助。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;財(cái)政性資金;監(jiān)督管理

1.引言

行政事業(yè)單位是不以盈利為目的的社會(huì)服務(wù)型機(jī)構(gòu)，其營(yíng)運(yùn)離不開(kāi)國(guó)家財(cái)政支持，行政及全額財(cái)政撥款事業(yè)單位的資金全部來(lái)源于各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)撥款。近年來(lái)，財(cái)政部實(shí)施了部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)以及投資評(píng)審等一系列公共財(cái)政改革，進(jìn)一步規(guī)范了財(cái)政性資金的使用，加強(qiáng)了對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督和控制，提高了資金使用的透明度，但與此同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)了一些財(cái)政資金在管理使用中的問(wèn)題。為此，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地采取切合實(shí)際的措施，強(qiáng)化資金監(jiān)管，更有效地發(fā)揮各項(xiàng)資金的使用效益。

2.行政事業(yè)單位資金管理存在的問(wèn)題及其成因

2.1專(zhuān)項(xiàng)資金分配缺乏科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)

財(cái)政部門(mén)在每年年初編制各行政事業(yè)單位部門(mén)預(yù)算時(shí)，專(zhuān)項(xiàng)資金占了非常重的份額，有的單位占比高達(dá)79%。由于缺乏專(zhuān)項(xiàng)資金標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目單位和財(cái)政部門(mén)在申報(bào)和下達(dá)專(zhuān)項(xiàng)資金時(shí)，一般都是憑估計(jì)、按慣例、不突破，控制在上年總額范圍內(nèi)進(jìn)行操作，導(dǎo)致一些不存在的項(xiàng)目和不必要的支出也被納入專(zhuān)項(xiàng)資金安排范圍，并通過(guò)審核下達(dá)到各項(xiàng)目單位，埋下私自挪用和占用專(zhuān)項(xiàng)資金的隱患。

原因主要包括：目前，我國(guó)的專(zhuān)項(xiàng)資金編制管理制度不健全，缺乏統(tǒng)一的專(zhuān)項(xiàng)資金審核標(biāo)準(zhǔn)，各專(zhuān)項(xiàng)資金的申報(bào)和下達(dá)都比較粗略，僅限于項(xiàng)目的名稱(chēng)以及總額，都沒(méi)有細(xì)化的項(xiàng)目預(yù)算，導(dǎo)致單位財(cái)務(wù)和財(cái)政部門(mén)缺乏核算、監(jiān)督及績(jī)效評(píng)價(jià)的依據(jù)。

2.2專(zhuān)項(xiàng)資金開(kāi)支隨意性大、核算不規(guī)范

行政事業(yè)單位的項(xiàng)目支出要保證專(zhuān)款專(zhuān)用，即項(xiàng)目單位需要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的項(xiàng)目和用途使用，不得任意改變項(xiàng)目?jī)?nèi)容或擴(kuò)大使用范圍。筆者在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，一些單位對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金管理使用缺乏必要的重視，并未按照《行政單位會(huì)計(jì)制度》以及《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》的規(guī)定對(duì)每一項(xiàng)目支出進(jìn)行獨(dú)立核算，而是將基本支出和項(xiàng)目支出混淆核算，如在項(xiàng)目支出中列支日常工作經(jīng)費(fèi)的工資、勞務(wù)費(fèi)、加班費(fèi)、招待費(fèi)、差旅費(fèi)、維護(hù)費(fèi)等，致使項(xiàng)目資金來(lái)源和使用情況以及項(xiàng)目進(jìn)度和完成情況無(wú)法真實(shí)準(zhǔn)確反映，形成隱形的擠占、挪用專(zhuān)項(xiàng)資金的行為。一些單位在項(xiàng)目完結(jié)后，有財(cái)政資金結(jié)余而不上交，而是將其轉(zhuǎn)入基本支出結(jié)轉(zhuǎn)中，從而造成財(cái)政項(xiàng)目支出結(jié)余資金被挪用、截留、浪費(fèi)等情況。

原因在于：一是單位財(cái)務(wù)人員素質(zhì)偏低。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員普遍是非專(zhuān)業(yè)或身兼數(shù)職人員，這部分財(cái)務(wù)人員自身并不具備會(huì)計(jì)從業(yè)資格，全然不熟悉財(cái)會(huì)基本業(yè)務(wù)，只是單純的完成簡(jiǎn)單的報(bào)賬、記賬工作;二是預(yù)算編制和使用脫節(jié)。由于在預(yù)算編制過(guò)程中沒(méi)有確保全員參與，雖由財(cái)務(wù)部門(mén)撰寫(xiě)預(yù)算編制，但卻疏于與各部門(mén)溝通。從而導(dǎo)致預(yù)算的執(zhí)行力度不夠，在執(zhí)行預(yù)算編制時(shí)存在極大隨意性，使用專(zhuān)項(xiàng)資金時(shí)可隨意改變資金的使用用途，為部分挪用資金者制造了更大地違法空間。

2.3其他資金來(lái)源渠道廣、種類(lèi)多，不利于監(jiān)管

其他資金主要由其他收入和往來(lái)資金結(jié)成，故其他資金核算涵蓋了除同級(jí)財(cái)政撥款以外的所有資金，包括庫(kù)存現(xiàn)金溢余、后勤服務(wù)收入、專(zhuān)項(xiàng)收入、銀行存款利息收入、應(yīng)收（付）賬款、其他應(yīng)收（付）款等等。在多次檢查中發(fā)現(xiàn)多個(gè)單位利用其他資金賬戶(hù)進(jìn)行違規(guī)操作，有的單位將違規(guī)接受其他單位和個(gè)人捐贈(zèng)資金轉(zhuǎn)入其他資金賬戶(hù)用于違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ);有的單位將應(yīng)當(dāng)上繳的國(guó)有資產(chǎn)處置和出租出借收入轉(zhuǎn)入其他資金賬戶(hù)直接坐支或變相私分;有的單位將從上下級(jí)政府單位和本級(jí)政府其他部門(mén)取得的財(cái)政性專(zhuān)項(xiàng)資金與其他收入、往來(lái)資金一起混淆核算，隨意使用，導(dǎo)致部分財(cái)政資金和一些違法資金沉淀或存放在單位其他資金賬戶(hù)內(nèi)，形成安全隱患，造成嚴(yán)重后果。

成因包括：（1）部分領(lǐng)導(dǎo)干部宗旨意識(shí)、法制觀念淡薄，導(dǎo)致底線、紅線思維缺失，違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律、觸犯黨紀(jì)國(guó)法。（2）部分資金游離在財(cái)政監(jiān)管范圍之外，導(dǎo)致了資金管理的脫離實(shí)際，安全漏洞的增加。由于不能實(shí)時(shí)觀察各單位的其他資金收支使用情況，部分財(cái)務(wù)人員容易鉆管理的漏洞，違規(guī)操作資金使用，甚至侵吞國(guó)家資金。

2.4行政單位從上級(jí)單位取得的財(cái)政性資金轉(zhuǎn)給下級(jí)單位，列入“其他應(yīng)付款”往來(lái)款科目使用，脫離財(cái)政監(jiān)管

行政單位的上級(jí)單位基本也都是上級(jí)行政主管部門(mén)，其資金也是來(lái)源上級(jí)政府財(cái)政撥款，而且絕大多數(shù)為專(zhuān)項(xiàng)資金，但按照新《行政單位會(huì)計(jì)制度》“行政單位從上級(jí)單位等取得的用于轉(zhuǎn)給下級(jí)單位、不納入本單位預(yù)算的資金，屬于‘其他應(yīng)付款’的核算內(nèi)容”的規(guī)定，現(xiàn)有大部分單位把從上級(jí)單位取得的可以或應(yīng)該在本單位開(kāi)支的費(fèi)用，直接通過(guò)“其他應(yīng)付款”將資金和一些隱形費(fèi)用開(kāi)支轉(zhuǎn)嫁至下級(jí)單位，地方財(cái)政部門(mén)無(wú)法對(duì)上級(jí)政府單位給的專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行管控。特別是我省實(shí)施省管縣后，很多重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)資金的申報(bào)審批下達(dá)都是直接到基層項(xiàng)目單位，資金監(jiān)管卻要地方財(cái)政部門(mén)，而地方財(cái)政部門(mén)有些基本的資金額度、用途和范圍都無(wú)從掌握，導(dǎo)致地方財(cái)政對(duì)上級(jí)財(cái)政資金監(jiān)督流于形式，形同虛設(shè)。

原因在于：（1）部分行政單位人員緊張，專(zhuān)業(yè)人才不足，專(zhuān)項(xiàng)工作開(kāi)展不起來(lái)，只能將資金轉(zhuǎn)至下屬單位，由專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)去實(shí)施。（2）部分行政單位為逃避財(cái)政部門(mén)和其他監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)資金的監(jiān)管，人為的將資金和違規(guī)開(kāi)支的費(fèi)用一并轉(zhuǎn)嫁至下級(jí)（或下屬）單位變相列支。

3.加強(qiáng)行政事業(yè)單位資金管理的對(duì)策措施

3.1嚴(yán)把項(xiàng)目立項(xiàng)關(guān)，細(xì)化預(yù)算編制

要成立項(xiàng)目評(píng)審委員會(huì)，由多部門(mén)聯(lián)合專(zhuān)家專(zhuān)業(yè)人員組成項(xiàng)目評(píng)審委員，對(duì)申請(qǐng)政府財(cái)政性資金投資的項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格審核、批準(zhǔn)。建立專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目庫(kù)，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目監(jiān)管，對(duì)項(xiàng)目的“申報(bào)、立項(xiàng)、批準(zhǔn)、實(shí)施”實(shí)行全面動(dòng)態(tài)監(jiān)控，防止各中間環(huán)節(jié)出現(xiàn)漏洞。要細(xì)化項(xiàng)目預(yù)算，落實(shí)到每個(gè)項(xiàng)目支出的款項(xiàng)，在項(xiàng)目庫(kù)管理的基礎(chǔ)上，針對(duì)歷年專(zhuān)項(xiàng)資金使用情況進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，合理確定同類(lèi)型項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，作為下一年度預(yù)算編制的參考依據(jù);并有效控制或盡量壓縮專(zhuān)項(xiàng)資金中的勞務(wù)費(fèi)、差旅費(fèi)等公用支出和人員支出的比重，使專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算更直觀全面反映資金的用途和結(jié)構(gòu)。

3.2強(qiáng)化單位資金監(jiān)管意識(shí)，督促專(zhuān)項(xiàng)資金規(guī)范核算

要端正資金管理認(rèn)知，提高財(cái)務(wù)管理意識(shí)，始終把資金監(jiān)管擺在更加重要的突出位置，時(shí)刻繃緊思想防線，牢固樹(shù)立資金監(jiān)管無(wú)小事的工作理念和責(zé)任意識(shí)，將“思想上重視”與“行動(dòng)上積極”有機(jī)結(jié)合起來(lái);把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)制度法規(guī)，規(guī)范會(huì)計(jì)核算，切實(shí)落實(shí)財(cái)務(wù)審計(jì)，及時(shí)掌握單位財(cái)務(wù)狀況，以不斷提高專(zhuān)項(xiàng)資金使用效率，繼而促使單位經(jīng)濟(jì)效益的穩(wěn)步提升。

3.3完善資金管理制度，實(shí)行其他資金國(guó)庫(kù)集中支付管理制度

要遵照國(guó)庫(kù)改革制度設(shè)計(jì)，全面建立和完善的監(jiān)管制度和管理制度，充分發(fā)揮財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)在財(cái)政資金安全管理中的主體監(jiān)管作用。嚴(yán)格按照財(cái)政部規(guī)定，全面清理規(guī)范預(yù)算單位銀行賬戶(hù)管理，將預(yù)算單位所有銀行賬戶(hù)歸口財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)統(tǒng)一管理，由國(guó)庫(kù)集中支付中心開(kāi)設(shè)“其他資金專(zhuān)戶(hù)”。各預(yù)算單位往來(lái)資金存入國(guó)庫(kù)集中支付中心“其他資金專(zhuān)戶(hù)”后，須將現(xiàn)金存款單原件、銀行轉(zhuǎn)賬附件和相關(guān)資金交國(guó)庫(kù)支付中心審核，作為確認(rèn)下達(dá)該往來(lái)資金指標(biāo)的依據(jù)，審核中發(fā)現(xiàn)應(yīng)上繳財(cái)政款可直接劃繳“非稅收入專(zhuān)戶(hù)”或金庫(kù);從上下級(jí)政府單位和本級(jí)政府其他部門(mén)取得的財(cái)政性專(zhuān)項(xiàng)資金，國(guó)庫(kù)集中支付中心應(yīng)延用原上級(jí)或本級(jí)財(cái)政指標(biāo)文號(hào)，確保財(cái)政性專(zhuān)項(xiàng)資金在本級(jí)使用時(shí)跟蹤監(jiān)管到位。

3.4全面實(shí)施項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)和資金全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)控

要積極建立科學(xué)合理的績(jī)效考核機(jī)制，按照項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度情況制定項(xiàng)目資金考核績(jī)效制度，并依托信息大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)時(shí)關(guān)注項(xiàng)目進(jìn)度，掌握項(xiàng)目資金收支執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目資金管理中的漏洞，并積極地采取措施給予補(bǔ)救，利用“制度+科技”的手段全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)控項(xiàng)目資金，做到“事前科學(xué)嵌入預(yù)算編制、事中動(dòng)態(tài)監(jiān)控資金運(yùn)行、事后提升監(jiān)督效率”。同時(shí)，要針對(duì)考核評(píng)價(jià)的結(jié)果建立獎(jiǎng)勵(lì)或者懲罰制度，合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制能激發(fā)項(xiàng)目資金管理工作人員的工作熱情，提高工作效率，保證資金的安全高效率的使用。

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