深入完善政府法律顧問服務(wù)采購(gòu)的路徑探索

劉南筠

摘要：十八大以來(lái)，隨著政府法律顧問機(jī)制的建立，黨政機(jī)關(guān)越來(lái)越重視法律顧問工作，對(duì)政府法律顧問的工作要求越來(lái)越高。然而，因制度建立時(shí)間不長(zhǎng)，地方行政機(jī)關(guān)對(duì)法律顧問制度建設(shè)的重要意義未有深刻認(rèn)識(shí)和律師行業(yè)不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的出現(xiàn)成為政府法律顧問制度健康發(fā)展和持續(xù)深化的挑戰(zhàn)。本文并從律師執(zhí)業(yè)和律師行業(yè)監(jiān)管的角度出發(fā)，為如何完善政府法律顧問服務(wù)采購(gòu)和進(jìn)一步建設(shè)政府顧問制度提出了三條深化路徑。

關(guān)鍵詞：政府法律顧問制度;政府采購(gòu);法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)

前言：2019年2月25日在中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議上深刻闡述了“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”這一重要論斷。法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)要求健全法律制度體系，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)公正司法，發(fā)展涉外法律服務(wù)等多方面的法治建設(shè)內(nèi)容。

律師作為法治建設(shè)的一支重要力量，在法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中必然發(fā)揮重要作用。從2013年12月十八屆三中全會(huì)提出了 “建立法律顧問制度”的要求，到2014年十八屆四中全會(huì)提出“積極推行政府法律顧問制度”，到2016年中央辦公室、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，國(guó)家明確了律師是政府法律顧問隊(duì)伍的組成，律師可通過外聘程序成為政府的兼職法律顧問，并且要求給予提供法律顧問的工作保障。之后廣東省、深圳市先后下發(fā)了《廣東省政府法律顧問工作規(guī)定》等文件，積極落實(shí)政府法律顧問制度在廣東省和深圳特區(qū)的建立和發(fā)展。

隨著政府法律顧問制度的深入貫徹，近年越來(lái)越多的律師通過擔(dān)任政府法律顧問深入到法治政府建設(shè)當(dāng)中。由于律師作為外聘的兼職法律顧問，相對(duì)于政府法制機(jī)構(gòu)人員較為獨(dú)立，在處理法律事務(wù)和提供法律意見時(shí)往往更容易保持客觀、公正的專業(yè)立場(chǎng)。同時(shí)，由于律師隊(duì)伍專業(yè)分類和業(yè)務(wù)構(gòu)成較為全面，可滿足政府選聘具有特定專業(yè)優(yōu)勢(shì)的律師擔(dān)任政府法律顧問的需求。

政府法律服務(wù)采購(gòu)是律師參與到政府法律顧問服務(wù)中的主要途徑，在政府法律顧問制度的建立進(jìn)程中，政府法律服務(wù)采購(gòu)中出現(xiàn)的一些問題日益顯現(xiàn)，在很大程度上影響了政府法律顧問工作機(jī)制的良性發(fā)展。

一、政府法律顧問服務(wù)采購(gòu)制度的突出問題

（一）名不符實(shí)，捆綁非法律服務(wù)

實(shí)務(wù)中出現(xiàn)以法律服務(wù)采購(gòu)為名、捆綁非法律服務(wù)需求的情況，最常見的是捆綁派駐非法律服務(wù)工作人員，甚至還有捆綁辦公條件、交通工具、活動(dòng)用品等。在表面上形成一種對(duì)法律服務(wù)重視和投入較大的假象，但實(shí)際上造成法律服務(wù)預(yù)算的費(fèi)用中相當(dāng)大的一部分并沒有用于法律服務(wù)。此種情況直接影響法律服務(wù)采購(gòu)的質(zhì)量，不利于政府法律顧問機(jī)制的健康發(fā)展，也無(wú)法為吸納優(yōu)秀的律師參與到政府法律顧問工作提供充足的經(jīng)費(fèi)保障。

（二）工作保障與工作要求明顯不匹配

在法治政府建設(shè)中，政府法律顧問是法治守護(hù)者，在法律服務(wù)中不僅限于找依據(jù)、提風(fēng)險(xiǎn)，還要積極作為，窮盡法律途徑，善于說(shuō)行，為政府提供風(fēng)險(xiǎn)最小、最具可操作性的決策方案和問題解決路徑。 因此不僅需要選聘專業(yè)過硬、具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的律師，還需要該律師有較多的精力和時(shí)間投入法律顧問工作。但當(dāng)前黨政機(jī)關(guān)的相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)、工作條件的保障普遍不能與工作要求相匹配，在具體事務(wù)上給予律師的工作時(shí)限和工作復(fù)雜性不相匹配，在很大程度上制約了律師參與到政府法律顧問工作中，形成很多資深專業(yè)律師不愿做、實(shí)際參與政府法律顧問工作的律師專業(yè)性不足的局面。

（三）缺乏科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)體系

政府法律顧問服務(wù)的招標(biāo)文件中設(shè)置的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，各項(xiàng)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)重設(shè)置，法律顧問服務(wù)提供過程中的工作評(píng)價(jià)、事后審計(jì)等，均缺乏一套規(guī)范、科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)體系。因此導(dǎo)致在采購(gòu)過程中，低價(jià)中標(biāo)的情況較多出現(xiàn);業(yè)務(wù)熟練、服務(wù)質(zhì)量高的律師團(tuán)隊(duì)因受制于價(jià)格因素?zé)o法進(jìn)入到法律顧問工作中，甚至在采購(gòu)方和服務(wù)方已建立良好合作關(guān)系，服務(wù)方獲得較高服務(wù)評(píng)價(jià)的情況下，因受制于采購(gòu)制度和價(jià)格因素，無(wú)法延續(xù)工作關(guān)系。這樣的評(píng)價(jià)方式，極大的損害了參與律師的工作積極性，影響優(yōu)秀的律師堅(jiān)持長(zhǎng)期從事政府法律顧問工作。

二、政府法律顧問服務(wù)采購(gòu)中存在問題的產(chǎn)生原因

政府法律顧問服務(wù)采購(gòu)出現(xiàn)以上問題的原因，首先是黨政機(jī)關(guān)的法治理念問題。雖然從國(guó)家層面到地方政府都要求建立和完善政府法律顧問制度，法律顧問制度也成為了法治政府建設(shè)的“標(biāo)配”，但是要地方政府真正從法治政府建設(shè)的高度認(rèn)識(shí)到政府法律顧問制度的深刻意義、真正認(rèn)識(shí)到政府法律顧問的獨(dú)特作用，還任重而道遠(yuǎn)。

其次是律師行業(yè)的同業(yè)不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。擔(dān)任政府法律顧問對(duì)律師來(lái)說(shuō)，確實(shí)有提升律師個(gè)人或律師事務(wù)所聲譽(yù)等方面的效應(yīng)，但是作為一個(gè)工作要求高、工作量繁重、持續(xù)時(shí)效長(zhǎng)的業(yè)務(wù)，沒有相對(duì)合理的價(jià)值支撐，很難保持良性發(fā)展。很多律師為進(jìn)入這個(gè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域而低價(jià)投標(biāo)，結(jié)果不少真正能夠保質(zhì)保量做好這份工作的律師，最終會(huì)因價(jià)值懸殊而發(fā)現(xiàn)政府顧問業(yè)務(wù)無(wú)以為濟(jì)，從而退出，直接影響很多長(zhǎng)期耕耘在這塊業(yè)務(wù)的律師為提升政府法律顧問業(yè)務(wù)的價(jià)值做出的各種努力。

三、政府法律顧問服務(wù)采購(gòu)制度的深化路徑

為解決政府法律服務(wù)采購(gòu)中的上述問題，促進(jìn)采購(gòu)程序良性循環(huán)，使各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)精深的律師愿意參與到政府法律顧問業(yè)務(wù)，樹立律師擔(dān)任的政府法律顧問的良好形象，是深入完善法律顧問業(yè)務(wù)的當(dāng)務(wù)之急。從律師的角度出發(fā)，應(yīng)當(dāng)從以下路徑對(duì)政府法律顧問服務(wù)采購(gòu)制度進(jìn)行進(jìn)一步完善。

首先，律師行業(yè)內(nèi)應(yīng)對(duì)政府法律顧問業(yè)務(wù)較為統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，要充分認(rèn)識(shí)到律師擔(dān)任政府法律顧問的責(zé)任、價(jià)值和追求。律師是社會(huì)主義法治建設(shè)的重要力量，是法律職業(yè)共同體的一員，同時(shí)也要意識(shí)到作為律師是法律服務(wù)工作者，需要滿足法律服務(wù)市場(chǎng)的需求，不斷創(chuàng)新，為客戶提供高質(zhì)量的法律服務(wù)，贏得自己的社會(huì)價(jià)值和商業(yè)價(jià)值。

其次，在從事政府法律顧問工作的過程中律師要注重不斷提升自己，樹立形象，影響相對(duì)方的認(rèn)識(shí)，促進(jìn)政府法律顧問機(jī)制的良性發(fā)展。法律服務(wù)作為一種專業(yè)服務(wù)，存在提供服務(wù)的一方和接受服務(wù)的一方信息不對(duì)稱的特性，但黨政機(jī)關(guān)很多工作人員本身具有法律專業(yè)背景，且普遍建立了法制部門或有專職法制工作人員與外聘法律顧問對(duì)接，律師擔(dān)任政府法律顧問時(shí)，往往需要充分顯示其專業(yè)性，才能真正贏得認(rèn)可和尊重。另一方面，只有整個(gè)律師行業(yè)能夠更普遍、更充分地顯示律師擔(dān)任政府法律顧問的專業(yè)形象，才能不斷影響服務(wù)需求方對(duì)律師工作價(jià)值的認(rèn)識(shí)和判斷，從根本上解決工作要求和工作保障不匹配的問題。

最后，從行業(yè)的角度積極推動(dòng)正確評(píng)價(jià)體系的建立。律師行業(yè)協(xié)會(huì)在法治政府、法治城區(qū)建設(shè)的多個(gè)方面都代表整個(gè)行業(yè)在積極發(fā)揮作用。政府法律顧問服務(wù)的選聘和工作評(píng)價(jià)體系的建立，從行業(yè)的角度推動(dòng)將更具有可行性。行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)服務(wù)需求方共同建立、完善正確的評(píng)價(jià)體系，吸引更多優(yōu)秀律師參與到政府法律顧問工作中，在法治建設(shè)、法治化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)中發(fā)揮更主動(dòng)、更積極的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊偉東： 《完善政府法律顧問制度》[J] 《廣東社會(huì)科學(xué)》2017（1）：224-231

[2] 胥軍芳：《淺議政治合法性視野下的政府法律顧問制度建設(shè)》[J]《法制與社會(huì)》2019（9）： 126-127

[3]宋智敏《政府法律顧問制度研究》[M] 2018， 法律出版社

[4] 莫于川：政府法律顧問的時(shí)代使命與角色期盼 [J]《廣東社會(huì)科學(xué)》2017（1）：232-238

[5] 張舒、祝福恩：《政府部門建立法律顧問制度的制度性對(duì)策》[J]《行政論壇》2017（1）：64-67