利益相關(guān)者視角下失地農(nóng)民權(quán)益保障問題研究

劉瑞琦

摘要：隨著我國城市化進程不斷推進，各地土地征用需求不斷增加，失地農(nóng)民問題紛紛涌現(xiàn)，有些造成了嚴重的社會矛盾沖突。本文運用利益相關(guān)者理論，分析征地中各利益相關(guān)者的行為選擇對失地農(nóng)民權(quán)益保障造成的影響，并有針對性地提出政策建議，以期能對做好失地農(nóng)民權(quán)益保障工作起到積極的參考和借鑒作用。

關(guān)鍵詞：征地;失地農(nóng)民;權(quán)益保障;利益相關(guān)者

一、征地中的利益相關(guān)者

在征地中，征地部門擁有最高的權(quán)力性和合法性，只用行使公權(quán)力就可以實現(xiàn)征地目標。失地農(nóng)民的意愿和滿意度是進行土地規(guī)劃、制定征地政策首先要考慮的，失地農(nóng)民的配合程度將直接影響征地整體進度，兼具權(quán)力性、合法性和緊迫性。村級組織和用地單位雖然權(quán)力性、緊迫性較弱，但具備合法性。因此將征地部門、失地農(nóng)民、村級組織、用地單位作為征地中的利益相關(guān)者。

二、利益相關(guān)者行為選擇對失地農(nóng)民權(quán)益保障的影響

（一）對經(jīng)濟權(quán)益的影響

征地部門為了招商引資，給予用地單位稅收、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等諸多優(yōu)惠政策，低廉甚至全免的土地價格是其中之一。由于土地收入來源不足，所能給予失地農(nóng)民的土地補償必然受限。同時，征地部門運用信息的不對等，回避不利信息，促使失地農(nóng)民認定征地后生活問題能夠得到充分保障從而認可其補償標準，其實是變相減少了失地農(nóng)民的補償收益。

為盡快完成征地任務(wù)，征地部門和村級組織以失地農(nóng)民在征地協(xié)議書上簽字為最大目的，而對于簽字之后如何進行附著物賠償、如何進行合理的補償分配等問題欠缺全面的思考和科學(xué)的規(guī)劃，造成征地后期失地農(nóng)民在領(lǐng)取補償過程中經(jīng)濟矛盾激增，部分村民的經(jīng)濟權(quán)益受到影響。

而用地單位采取非正常手段獲得土地使用權(quán)，成功拿地之后消費優(yōu)惠政策，甚至打起“低買高賣”靠土地賺錢的主意。這些行為都是以失地農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)益損失為代價。

（二）對政治權(quán)益的影響

調(diào)查、評估、協(xié)商、聽證、公告等程序是征地不可缺失的環(huán)節(jié)，是失地農(nóng)民行使知情權(quán)和參與權(quán)的重要渠道。征地部門在征地過程中未按照《土地管理法》中的規(guī)定調(diào)查、評估、聽證，且在信息公開時對土地征收的事實要件和失地農(nóng)民普遍關(guān)心的問題沒有完全公開、充分解釋，不僅違法了征地審批程序，也剝奪了失地農(nóng)民在征地過程中的知情權(quán)和參與權(quán)。

當失地農(nóng)民對補償標準、補償方式等問題感到不滿時，雖然有許多法律規(guī)定的利益訴求渠道，但由于征地部門既當“運動員”、又當“裁判員”，很多訴求在部門之間踢皮球，難以見效。許多失地農(nóng)民只是表露了一些個人看法就被征地部門和村級組織盯住列入“關(guān)鍵人物”，采取各種手段軟硬兼施。有些用地單位甚至采取武力手段應(yīng)對失地農(nóng)民的反抗。這些行為導(dǎo)致失地農(nóng)民利益訴求無路可尋，直接影響了失地農(nóng)民表達利益訴求權(quán)益的實現(xiàn)。

（三）對社會權(quán)益的影響

征地部門雖是政策的制定者，有時卻因缺乏科學(xué)規(guī)劃，造成政策缺乏實質(zhì)性內(nèi)容、可操作性差，看似給予了失地農(nóng)民很多征地補償、后期安置政策，但實施起來卻達不到預(yù)期設(shè)想。有些工作人員在征地前隨意許諾、開空頭支票，征地后不是已經(jīng)離任無從兌現(xiàn)，就是事后反悔擺出各種現(xiàn)實困難不予實現(xiàn)。這些行為造成許多社保政策難以落實，極大損害了征地部門在村民中的形象。

村級組織在征地過程中為了獲得就業(yè)安置、承攬工程等特權(quán)，在為失地農(nóng)民爭取合理社會權(quán)益的事情上向征地部門妥協(xié)，其實是憑借政治特權(quán)為自己爭利，直接造成的是失地農(nóng)民利益損失。

而用地單位在征地過程中所表現(xiàn)出的對失地農(nóng)民的冷漠和社會責(zé)任感的缺失也使得失地農(nóng)民在就業(yè)方面屢屢碰壁，就業(yè)保障十分不理想。

三、政策建議

（一）規(guī)范征地部門行為，轉(zhuǎn)換利益價值觀

（1）轉(zhuǎn)變征地部門職能和角色。征地部門必須要規(guī)范自身行為、加快職能轉(zhuǎn)變才能避免對失地農(nóng)民權(quán)益維護造成沖擊。在征地中，征地部門不應(yīng)成為利益獲得的主體，而是應(yīng)該成為提供服務(wù)的主體，把涉及到失地農(nóng)民利益的市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理作為主體職責(zé)，協(xié)調(diào)維護好包括失地農(nóng)民在內(nèi)的各方利益，重新履行職責(zé)和功能。

（2）完善征地補償機制。根據(jù)羅爾斯正義理論，征地中的失地農(nóng)民應(yīng)當享有平等的社會地位、平等的參與權(quán)、知情權(quán)和平等獲得自己正當權(quán)益的機會。作為征地部門，應(yīng)充分考慮作為弱勢群體的失地農(nóng)民所承擔(dān)的社會成本和抵抗風(fēng)險變化的能力，用公平正義的理念來制定、實施征地補償制度，從制度層面給予失地農(nóng)民充分的保護，減少征地沖突、化解征地矛盾，讓全社會共享社會進步的成果。

（3）牢固樹立“以人民為中心”的發(fā)展思想。上級部門要改進對征地部門目標任務(wù)完成情況的考評機制，改變一昧追求經(jīng)濟指數(shù)增長的評價體系，更加關(guān)注失地農(nóng)民的獲得感、幸福感、安全感指數(shù)，使征地部門一切工作的開展都回歸到為人民謀福祉的工作目的上來。

（二）堅持村民自治，加強村內(nèi)征地過程內(nèi)外監(jiān)督

（1）正確處理征地部門和村級組織間關(guān)系。征地部門要做到思想觀念上根本性轉(zhuǎn)變，改變原有的工作思路和工作方法，尊重村民的民主權(quán)利、尊重村級組織的法律地位、尊重村民會議的權(quán)利，不用行政命令代替村民會議決定村中大事，在對村干部績效考核、評定工資時充分聽取村民意見。作為村級組織而言也要引導(dǎo)村民正確行使民主權(quán)利，避免違法違規(guī)、過度自治情況的出現(xiàn)。

（2）加強對村級組織行為的監(jiān)督。一是通過村內(nèi)黨組織、村民代表大會等對該村是否暗箱操作、補償分配是否不均、是否存在征地補償截留等違規(guī)操作現(xiàn)象進行內(nèi)部監(jiān)督，確保村內(nèi)各項公共事務(wù)公平、公正、公開。二是紀檢監(jiān)察部門要加強對征地過程中村干部相關(guān)行為和操作的監(jiān)督、執(zhí)紀、問責(zé)，加大對涉及失地農(nóng)民切身利益行為的懲處力度，增加村級組織違規(guī)操作風(fēng)險成本。

（三）切斷與用地單位的利益鏈條，加大對用地單位行為監(jiān)管

（1）推動構(gòu)建親清政商關(guān)系。作為征地部門工作人員，要不斷提高自身的道德素質(zhì)，筑牢思想防線，避免對市場交易的過度介入，避免因為尋租造成資源的無效配置，增加社會成本。

（2）完善獎懲機制規(guī)范用地單位行為。征地部門要加大對在帶動就業(yè)、拉動經(jīng)濟等方面發(fā)揮突出作用的用地單位的表彰、宣傳力度，給予它們更多政策扶持，營造企業(yè)積極承擔(dān)社會責(zé)任的良性循環(huán)。對于以犧牲公共利益為代價只為自己牟利的用地單位要建立招商引資“黑名單”。

（四）暢通失地農(nóng)民利益表達渠道，提高失地農(nóng)民維權(quán)能力

（1）提高失地農(nóng)民利益表達的能力。要重視失地農(nóng)民科學(xué)文化和相關(guān)法律知識的教育問題，開展法律宣傳教育活動等，引導(dǎo)農(nóng)民群眾學(xué)法、用法。同時要注重對失地農(nóng)民子女的教育問題，保證下一代能夠接受良好的教育，從根本上解決農(nóng)民整體文化水平偏低的狀況。

（2）健全完善信訪和司法救濟制度。信訪部門要完善健全系統(tǒng)化的受理、登記、轉(zhuǎn)送、交辦、答復(fù)制度，認真對待、妥善處理失地農(nóng)民利益訴求。同時要健全完善獨立、及時的司法救濟制度，設(shè)立專門的失地農(nóng)民案件受理部門，保證司法獨立，提高辦案效率。

（3）改善媒體定位，發(fā)揮大眾傳媒作用。各大媒體要在堅持宣傳原則的前提下保證其相對獨立性，擔(dān)負起維護社會公平正義的責(zé)任。要堅守作為媒體人的職業(yè)操守，敢于站出為失地農(nóng)民等一線群眾發(fā)聲，共同創(chuàng)造良好的利益表達環(huán)境。

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