行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對(duì)策研究

摘要：隨著2014年1月1日《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》在我國施行，我國對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作提出了新要求，但目前我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制還在起步階段，還存在許多問題。本文對(duì)當(dāng)前行政事業(yè)單位開展內(nèi)控建設(shè)中存在問題進(jìn)行深入的分析和探討，并提出解決問題的對(duì)策和方法。我們認(rèn)為內(nèi)部控制建設(shè)是一個(gè)持續(xù)改進(jìn)的過程，只有在工作實(shí)踐中不斷探索和總結(jié)，才能進(jìn)一步完善內(nèi)部控制工作，使行政事業(yè)單位能更好發(fā)履行其職能，為社會(huì)提供更好的服務(wù)。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;內(nèi)部控制;監(jiān)督

一、前言

2012年財(cái)政部出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，2015年財(cái)政部又出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政內(nèi)部控制工作的若干意見》以及黨的十八在以來，八項(xiàng)規(guī)定精神及加強(qiáng)黨的廉政建設(shè)，這些都對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理提出了新的要求。因此加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)控管理工作已是刻不容緩。目前，我國的行政事業(yè)單位在內(nèi)控管理方面普遍存在不足，因此，本文針對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控管理現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行分析、探討，并提出相應(yīng)對(duì)策。希望通過本文的探討和分析，能為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)提供一些有益建議。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理特點(diǎn)及問題研究的必要性

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理特點(diǎn)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。由于行政事業(yè)單位具有典型的非營利性，因此其內(nèi)部控制管理與企業(yè)內(nèi)控管理相比具有其自身的特點(diǎn)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范徇私舞弊，提高公共服務(wù)的效率和效果。從中我們可以看出行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)相對(duì)企業(yè)來說更多關(guān)注的是通過內(nèi)部控制建設(shè)來有效防范舞弊和預(yù)防徇私舞弊行為的發(fā)生，其最終目標(biāo)是提高公共服務(wù)能力和公共服務(wù)的覆蓋面和滿意度，這與企業(yè)進(jìn)行內(nèi)部控制的最終目標(biāo)是為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)效益以達(dá)到企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)和綜合目標(biāo)是有本質(zhì)區(qū)別的。正因?yàn)槿绱似髽I(yè)的內(nèi)部控制管理必須遵循成本效益原則，而行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制更多的是依賴現(xiàn)有的法律法規(guī)和規(guī)章制度，與成本的相關(guān)性不大。

（二）研究行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的必要性

內(nèi)部控制管理是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國的行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理工作出現(xiàn)了很多新問題同時(shí)也出現(xiàn)了許多新方法，這就要求我們不斷探索和研究找到適合新形勢(shì)下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的方式方法，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，最終實(shí)現(xiàn)提升行政事業(yè)單位服務(wù)職能，提高公共服務(wù)的效率和效果的終極目標(biāo)。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）內(nèi)控意識(shí)薄弱

一個(gè)單位的負(fù)責(zé)人及管理層對(duì)內(nèi)控工作是否重視直接影響單位內(nèi)控工作水平。一些行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)非常關(guān)注公共職能的實(shí)現(xiàn)，而對(duì)內(nèi)部控制制度的構(gòu)建并不是很重視，缺乏對(duì)內(nèi)控工作的科學(xué)認(rèn)識(shí)，認(rèn)為內(nèi)控作用不大，可有可無。有些行政事業(yè)單位在單位內(nèi)部未建立內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，或者成立了內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組卻形同虛設(shè)。這就造成許多單位內(nèi)部控制工作只停留在應(yīng)付檢查的層面，雖然有一系列的內(nèi)部控制制度，只是停留在“紙上文章”，并沒有開展進(jìn)一步的落實(shí)，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。有些領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制的概念和機(jī)理不了解，認(rèn)為內(nèi)部控制就是財(cái)務(wù)部門的事，其他部門與內(nèi)控管理沒有關(guān)系。內(nèi)控工作是一項(xiàng)全員的工作，需要單位各職能部門共同參與并承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，但是當(dāng)前大部分行政事業(yè)單位缺乏內(nèi)控知識(shí)的宣傳及普及讓單位工作人員對(duì)內(nèi)控管理認(rèn)知不足，一知半解。

（二）內(nèi)控制度不完善

隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》在我國全方位實(shí)施，許多行政事業(yè)單位都建立了內(nèi)控制度，但是內(nèi)控制度的設(shè)計(jì)并沒有針對(duì)性的與單位的實(shí)際情況結(jié)合起來，只是為了制定制度而出臺(tái)。這樣的內(nèi)控制度只是一種擺設(shè)，執(zhí)行力度不高;而有些單位雖然根據(jù)自身的實(shí)際情況制定了內(nèi)控制度，但不完善，存在較明顯的漏洞，達(dá)不到科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，這樣的內(nèi)控制度在日常工作中難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用;還有一些單位雖然建立了科學(xué)的內(nèi)控制度但卻止步于“有”，一勞永逸，未隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。這樣的內(nèi)控制度在新的環(huán)境條件下將失去固有的作用，達(dá)不預(yù)期的目的。

（三）工作人員專業(yè)技能普遍偏低

目前，在實(shí)際工作中由于行政事業(yè)單位近幾年才開始招聘新員工、且行政事業(yè)單位編制有限，招聘人員數(shù)量不多，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)很多都是業(yè)務(wù)骨干出身，對(duì)財(cái)務(wù)工作了解得不夠全面，受制于編制方面的影響，財(cái)務(wù)人員整體偏少。部分財(cái)務(wù)人員年齡偏大，財(cái)務(wù)知識(shí)、內(nèi)控知識(shí)未能及時(shí)更新。行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)處理相對(duì)簡(jiǎn)單一些，相關(guān)的知識(shí)培訓(xùn)也不夠，這些因素造成行政事業(yè)單位內(nèi)控人員綜合素質(zhì)有待提高，直接影響內(nèi)部控制工作的建設(shè)開展。

（四）缺乏有效的內(nèi)控監(jiān)督體系

內(nèi)控的執(zhí)行是否有效很大程度上取決于監(jiān)督是否到位。目前我國的行政事業(yè)單位大多沒有設(shè)立專門的內(nèi)審監(jiān)管部門，一般由財(cái)務(wù)部門兼任，監(jiān)督人員缺乏一定的獨(dú)立性，且監(jiān)督僅停留在一般的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)上，很少對(duì)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)與運(yùn)行情況進(jìn)行審計(jì)。因此這樣的內(nèi)部監(jiān)督往往缺乏力度。在外部監(jiān)督方面，財(cái)政部門和審計(jì)部門作為主要的監(jiān)督機(jī)構(gòu)大多偏重于對(duì)單位財(cái)政資金運(yùn)用的合法、合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督，很少對(duì)內(nèi)部控制的建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督和考評(píng)。因此大多行政事業(yè)單位缺少有效的外部監(jiān)督，使內(nèi)部控制建設(shè)失去外部的推動(dòng)力和約束。

四、改善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策

（一）強(qiáng)化單位內(nèi)控意識(shí)

內(nèi)部控制實(shí)施的效率和效果與“一把手”建立良好內(nèi)部控制的意愿直接相關(guān)。因此要提高單位內(nèi)控意識(shí)，必須先從單位領(lǐng)導(dǎo)的培訓(xùn)開始，只有單位領(lǐng)導(dǎo)明確內(nèi)部控制對(duì)行政事業(yè)單位發(fā)展的重要意義，才會(huì)轉(zhuǎn)變觀念，才會(huì)重視單位內(nèi)控建設(shè)。同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)的言行在單位中可以起到一個(gè)帶頭示范作用，單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)以自身的優(yōu)秀品格和腳踏實(shí)地的工作作風(fēng)，帶動(dòng)、影響全體員工。另外，做好內(nèi)部控制的全員培訓(xùn)工作，加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的宣傳和引導(dǎo)、通過專題教育、知識(shí)競(jìng)賽等多種形式加強(qiáng)全體干部職工對(duì)內(nèi)部控制的了解，普及內(nèi)部控制知識(shí)。從而在整個(gè)單位內(nèi)營造“人人學(xué)內(nèi)控、處處講內(nèi)控”的良好氛圍。

（二）建立健全內(nèi)部控制制度

建立一套科學(xué)合理的內(nèi)控制度體系是單位提高內(nèi)部控制工作效率、效果的支持和保證。要建立一套適合本單位實(shí)際情況的內(nèi)部控制體系，首先要成立專門負(fù)責(zé)內(nèi)控的工作小組，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。在內(nèi)控制度制訂前應(yīng)進(jìn)行周密的調(diào)查，對(duì)單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的業(yè)務(wù) 流程進(jìn)行梳理，明確各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，確定風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，在此基礎(chǔ)上建立適應(yīng)單位實(shí)際工作需要的內(nèi)控各項(xiàng)制度，并把這些零星的、分散的、碎片式的內(nèi)部控制制度、流程、措施變成完善的內(nèi)部控制體系，并明確各部門的崗位、人員職責(zé)形成執(zhí)行機(jī)制。另外，需要強(qiáng)調(diào)的是內(nèi)部控制體系的建設(shè)是一個(gè)漫長的過程，不能一勞永逸，有些制度即使長期執(zhí)行，當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生變化、單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)調(diào)整等情況發(fā)生時(shí)應(yīng)及時(shí)進(jìn)行修訂，只有這樣內(nèi)部控制體系才經(jīng)得起時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)。

（三）逐步提升人員素質(zhì)

目前，在行政事業(yè)單位影響內(nèi)部控制建設(shè)的一個(gè)重要因素是人員素質(zhì)。特別是在人員有限的單位要做好內(nèi)控工作更是要提高人員的素質(zhì)，發(fā)揮他們專業(yè)技能彌補(bǔ)人員不足的缺陷。單位應(yīng)建立員工培訓(xùn)長效機(jī)制，營造尊重知識(shí)、尊重人才的文化氛圍，加強(qiáng)后備人才隊(duì)伍建設(shè)，促進(jìn)全體員工的知識(shí)、技能持續(xù)更新，不斷提升員工的服務(wù)效能。單位可以請(qǐng)有關(guān)技術(shù)專家進(jìn)行指導(dǎo)授課、或?yàn)閱T工提供進(jìn)修機(jī)會(huì)及定期組織員工學(xué)習(xí)等多種形式加強(qiáng)員工業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，不斷提升其業(yè)務(wù)水平和綜合素質(zhì)。單位還應(yīng)建立和完善員工的激勵(lì)約束機(jī)制，設(shè)置科學(xué)的業(yè)績考核指標(biāo)體系，對(duì)各級(jí)管理人員和全體員工進(jìn)行嚴(yán)格考核與評(píng)價(jià)，以此作為確定員工績效工資、年終獎(jiǎng)金和職級(jí)調(diào)整的重要依據(jù)，激勵(lì)員工自主學(xué)習(xí)，提高個(gè)人專業(yè)技能。

（四）加強(qiáng)內(nèi)控監(jiān)督與評(píng)價(jià)

在內(nèi)部監(jiān)督層面，行政事業(yè)單位應(yīng)該充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門的作用。賦予內(nèi)部審計(jì)部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門適當(dāng)?shù)臋?quán)力以確保其工作的獨(dú)立性。內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)定期或不定期檢查單位內(nèi)部管理制度和機(jī)制的建立與執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題并提出改進(jìn)建議。內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注業(yè)務(wù)流程發(fā)生重大變化;開展新業(yè)務(wù)等通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估識(shí)別的重大風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)。在外部監(jiān)督層面，政府財(cái)政部門應(yīng)對(duì)單位內(nèi)部控制的建立和實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，財(cái)政部門的監(jiān)督作用應(yīng)貫穿外部監(jiān)督過程的始終。具體實(shí)施過程中，應(yīng)從財(cái)政預(yù)算、內(nèi)部控制的考核等方面入手對(duì)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督，有針對(duì)性地提出檢查意見和建議，并督促單位進(jìn)行整改。

五、結(jié)束語

本文闡述了行政事業(yè)單位內(nèi)控管理的現(xiàn)狀及存在的問題，從內(nèi)控意識(shí)、內(nèi)控制度、人員、內(nèi)控監(jiān)督四個(gè)方面對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控管理現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行分析、探討。并提出了強(qiáng)化單位內(nèi)控意識(shí)、完善內(nèi)控制度、提升人員素質(zhì)、加強(qiáng)內(nèi)控監(jiān)督的方法和措施。行政事業(yè)單位應(yīng)結(jié)合自身情況建立一套適合本單位的內(nèi)部控制制度體系，并將其落實(shí)執(zhí)行。在新時(shí)代，新時(shí)期下我們?cè)诠ぷ髦袘?yīng)不斷地向前探索，在單位層面和業(yè)務(wù)層面對(duì)單位的內(nèi)部控制制度體系進(jìn)行完善，提升行政事業(yè)單位內(nèi)部工作水平。

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作者簡(jiǎn)介：

丁丹霞，福建省南平市浦城縣林業(yè)局計(jì)財(cái)科。