探索建立“以管資本為主”的國有企業(yè)監(jiān)管新模式

摘要：當(dāng)前，“以管資本為主”的國有企業(yè)監(jiān)管在“怎么管、誰來管和管什么”等方面缺乏成熟的實踐管理經(jīng)驗。鑒于此，探索建立“131”的國企監(jiān)管新模式，即：成立國資監(jiān)管機構(gòu)，實施授權(quán)與清單管理、業(yè)績考核與監(jiān)督管理、產(chǎn)權(quán)代表管理，健全國有企業(yè)法人治理體系。

關(guān)鍵詞：管資本;國資機構(gòu);授權(quán)清單;考核監(jiān)督;治理結(jié)構(gòu)

一、構(gòu)建“以管資本為主”國企監(jiān)管新模式的思路

構(gòu)建“以管資本為主”國企監(jiān)管新模式，首先需要分析“以管資本為主”的監(jiān)管方式的內(nèi)涵，可以從“物”和“關(guān)系”兩個維度來理解。一是“物”，即監(jiān)管對象，國資監(jiān)管機構(gòu)直接監(jiān)管的對象和形式由實物形態(tài)的“企業(yè)”轉(zhuǎn)換成價值形態(tài)的“資本”，“資本”是股東對企業(yè)的投入，就是要管好對企業(yè)的出資以及由此形成的權(quán)益。二是“關(guān)系”，即對監(jiān)管對象監(jiān)管的具體權(quán)利義務(wù)，關(guān)注的是“價值”形態(tài)，強調(diào)的是“結(jié)果”導(dǎo)向，突出所有者權(quán)益和效益的持續(xù)增長，在監(jiān)管關(guān)系和方式上，需要進(jìn)行政企關(guān)系分離、監(jiān)管制度轉(zhuǎn)軌和治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。在此基礎(chǔ)上，高新區(qū)管委會構(gòu)建“以管資本為主”的現(xiàn)代國有企業(yè)監(jiān)管模式的基本思路為：政企分離、分級授權(quán)、厘清職責(zé)、管好盤活。

（一）“政企分離”，即管委會行政管理職能與國有資本出資人職能分開，以股權(quán)為紐帶、以資本為核心，充分尊重和落實企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，實現(xiàn)之前行政化管理（管人、管業(yè)務(wù)、管資產(chǎn)）向出資監(jiān)管模式的根本性改變。

（二）“分級授權(quán)”，即管委會建立“出資人代表”機制，設(shè)立“國資監(jiān)管機構(gòu)”，管委會—（授權(quán)）—國資監(jiān)管機構(gòu)—（部分轉(zhuǎn)授權(quán)）—一級集團，分級實現(xiàn)國有企業(yè)監(jiān)管的專業(yè)化和監(jiān)管鏈條的完整性。

（三）“厘清職責(zé)”，即改革創(chuàng)新國有企業(yè)監(jiān)管方式，國資監(jiān)管機構(gòu)是出資人代表，擁有股東的“收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)和重大事項決策權(quán)”;一級企業(yè)集團是獨立的法人主體，擁有“企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)”。

（四）“管好盤活”，即調(diào)整優(yōu)化出資人代表機構(gòu)職能和履職方式，按照“該放的放權(quán)到位，該管的管住管好”的原則，建立授權(quán)和清單管理機制、事中事后監(jiān)管機制。

二、構(gòu)建“以管資本為主”國企監(jiān)管新模式的舉措

按照上述改革核心思路，以管資本為主，以重大事項監(jiān)管為重點，打造 “131”的國企監(jiān)管新模式，即建立：1個監(jiān)管機構(gòu)——國資監(jiān)管機構(gòu)，3項支撐機制——重大事項管理機制（授權(quán)與清單管理機制）、業(yè)績考核與監(jiān)督管理機制、董事會與產(chǎn)權(quán)代表管理機制，1項治理機制——健全國有企業(yè)法人治理體系。

建立“以管資本為主”的國有企業(yè)監(jiān)管新模式，促進(jìn)國有企業(yè)的改革，需要做好兩點，它們分別是加快國有企業(yè)股權(quán)呈現(xiàn)多元化狀態(tài)的改革進(jìn)程和進(jìn)一步深化國有企業(yè)的管理體制的改革。

（一）成立國資監(jiān)管機構(gòu)，構(gòu)建出資人代表機制

國資監(jiān)管機構(gòu)作為管委會直屬機構(gòu)，管委會授權(quán)其作為管委會出資人代表履行出資人職責(zé)，獨立于行政部門之外，管理職能去行政化，具體職能如“戰(zhàn)略管理、產(chǎn)權(quán)管理、董事會管理、重大事項監(jiān)督、業(yè)績與薪酬管理、企業(yè)負(fù)責(zé)人考評”等，同時根據(jù)需要合理設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)，保障出資人權(quán)益和企業(yè)依法自主經(jīng)營。

國資監(jiān)管機構(gòu)在現(xiàn)有行政資源和機構(gòu)力量基礎(chǔ)上采取對內(nèi)抽調(diào)、對外招聘、借助中介機構(gòu)力量的方式組建，對內(nèi)集合國資、財政局、金融、管委辦等相關(guān)單位力量，對外公開招聘一批熟悉財經(jīng)法規(guī)、懂企業(yè)經(jīng)營管理的專業(yè)人才，同時積極借助外力，與會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、咨詢機構(gòu)建立聯(lián)系，建立和完善各類專家?guī)?，充分發(fā)揮各類專家的作用，提高國資監(jiān)管承載能力。國資監(jiān)管機構(gòu)由管委會主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任國資監(jiān)管機構(gòu)的主任和常務(wù)副主任，解決管理級次和權(quán)威問題。

（二）建立管理清單，構(gòu)建授權(quán)經(jīng)營機制

按照“分級管理、釋放企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，放管結(jié)合、加強監(jiān)督和責(zé)任追究”的要求，建立授權(quán)管理清單，將應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)，將部分緣由國資監(jiān)管機構(gòu)行使的權(quán)利“授權(quán)”給一級集團行使，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，建立“區(qū)國資監(jiān)管機構(gòu)—企業(yè)集團—所出資企業(yè)”的三級監(jiān)管體系。具體如下：

第一，建立權(quán)利清單。堅持以管資本為主，梳理建立監(jiān)管權(quán)力清單，充分授權(quán)，精簡決策層面的事項，增加考核、評價、監(jiān)督和責(zé)任追究層面事項;管控方向，減少執(zhí)行層面事項，增加戰(zhàn)略、計劃、制度層面事項，構(gòu)建八大類28項具體事項的管理權(quán)利清單：戰(zhàn)略與規(guī)劃管理、改革改組、章程管理與董事會建設(shè)、產(chǎn)權(quán)管理、投資與融資管理、資本運營與財務(wù)監(jiān)管、業(yè)績考核與薪酬管理、監(jiān)督檢查，對每一具體事項的權(quán)限進(jìn)行界定，分為審批、核準(zhǔn)、評價、事后備案權(quán)限。第二，建立負(fù)面清單：針對監(jiān)管重點，分別建立投資、融資、擔(dān)保負(fù)面清單，明確“禁止事項”和“特別監(jiān)管事項”。特別監(jiān)管事項如：“年度計劃外的非主業(yè)投資項目、超出年度計劃X%以上的投資、投資額X億元以上的單項投資、預(yù)計將推高本企業(yè)報表資產(chǎn)負(fù)債率X個百分點以上（含）的單筆融資、以管委會所持集團公司股權(quán)質(zhì)押方式增信的融資、禁止類事項之外的擔(dān)保（集團體系內(nèi)擔(dān)保除外）”。

（三）加強業(yè)績考核，建立事中事后監(jiān)督機制

首先，強化考核。加強經(jīng)營業(yè)績年度考核，國資監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)牽頭組織考核?？己说脑瓌t有：第一，區(qū)別于行政單位考核，以“效益”為核心，建立現(xiàn)代企業(yè)考核機制;第二，按業(yè)務(wù)性質(zhì)類型，構(gòu)建分類考核體系，分別聚焦成本管控和收益回報;第三，以項目為中心的周期考核機制，如：產(chǎn)業(yè)招商項目以3年為一考核周期，開發(fā)建設(shè)項目以2年為一考核周期;第四，短期目標(biāo)與長遠(yuǎn)發(fā)展有機統(tǒng)一、業(yè)績考核與激勵約束緊密結(jié)合。

其次，強化監(jiān)督。按照“授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一”的原則，國資監(jiān)管機構(gòu)加強對經(jīng)營事項的事中事后監(jiān)管和對重大事項全過程監(jiān)管，同時完善區(qū)審計局、區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)和企業(yè)監(jiān)事會、內(nèi)審部門的監(jiān)督機制，構(gòu)建“大監(jiān)管”體系，建立“企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究”機制。

（四）加強產(chǎn)權(quán)代表管理，強化內(nèi)部機制

管委會在充分授權(quán)的同時，完善產(chǎn)權(quán)代表管理機制，通過委派產(chǎn)權(quán)代表的方式來參與企業(yè)管理，從而實現(xiàn)出資人意志。一是按照“契約化”管理原則，國資監(jiān)管機構(gòu)與專職產(chǎn)權(quán)代表簽訂任期聘用合同，對產(chǎn)權(quán)代表日常管理、黨務(wù)關(guān)系管理和組織述職管理。二是規(guī)范產(chǎn)權(quán)代表的履職方式，明確職責(zé)、工作目標(biāo)和重點，參加或列席任職公司相關(guān)會議，擔(dān)任公司專業(yè)委員會主任委員;參加國資監(jiān)管機構(gòu)和管委會相關(guān)會議，對重大事項發(fā)表意見、開展調(diào)研和檢查。三是建立產(chǎn)權(quán)代表評價考核機制，國資監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)組織、管委會審定考核結(jié)果，年度業(yè)績考核得分=任職企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核得分×X%+履職考核得分×（1-X%），考評結(jié)果作為其獎懲、任免和決定薪酬的重要依據(jù)，薪酬福利相關(guān)費用由企業(yè)列支至年度預(yù)算，實行專項管理。

（五）建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善國有企業(yè)法人治理機制

按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，公司完善治理結(jié)構(gòu)，區(qū)管委會在授權(quán)的基礎(chǔ)上，需要更多依靠公司完善的治理機制來支撐實現(xiàn)有效經(jīng)營管理。一是推進(jìn)公司“四會一層”建設(shè)，建立健全“權(quán)責(zé)匹配、運轉(zhuǎn)有序、有效制衡”的“管控-決策-監(jiān)督-執(zhí)行”機制，讓企業(yè)“市場主體地位”得到彰顯、“股東權(quán)益”得到充分保障。二是結(jié)合產(chǎn)權(quán)代表管理，進(jìn)一步推進(jìn)外部董監(jiān)事制度，逐步增加外部董事比例，實行“外大于內(nèi)”的董事會結(jié)構(gòu)，引進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遥岣邲Q策質(zhì)量。三是優(yōu)化集團管控和子公司授權(quán)，按照業(yè)務(wù)性質(zhì)，分類建立健全對“子公司授權(quán)管控”機制，同時推進(jìn)二、三級子公司混改進(jìn)程，激發(fā)企業(yè)市場化經(jīng)營活力。

（六）加快國有企業(yè)股權(quán)呈現(xiàn)多元化狀態(tài)的改革進(jìn)程

時代發(fā)展的今天，我國國有企業(yè)依然是一股獨大。這也就意味著，國有企業(yè)并沒有完全實現(xiàn)采用現(xiàn)代企業(yè)制度的目標(biāo)。之所以出現(xiàn)這樣的問題，是因為產(chǎn)權(quán)主體具有單一性、政企不明確，產(chǎn)權(quán)不清楚和國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)覆蓋面積過于廣泛。下面針對這些問題，制定具體的解決策略，加快國有企業(yè)股權(quán)呈現(xiàn)多元化狀態(tài)的改革進(jìn)程。

加快國有企業(yè)股權(quán)呈現(xiàn)多元化狀態(tài)的改革進(jìn)程的策略主要有兩個，它們分別是對競爭性的國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化的改革和對非競爭性的過于企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化改革。

相關(guān)部門應(yīng)該允許所有投資主體無障礙進(jìn)入競爭性國有企業(yè)，推動國有企業(yè)的股份制變更并鼓勵民間資本積極進(jìn)入國有企業(yè)。面對上市條件欠缺的企業(yè)，相關(guān)部門應(yīng)該鼓勵，對于業(yè)績不突出、資產(chǎn)較少且盈利水平低下的公司，相關(guān)部門應(yīng)該鼓勵其進(jìn)行資產(chǎn)重組。將部分企業(yè)的債務(wù)折算成企業(yè)的股權(quán)，也是推動國有企業(yè)股份制變更的有效策略之一。除此之外，讓國有企業(yè)股份成為優(yōu)先股，委派對國有資產(chǎn)進(jìn)行獨立監(jiān)督的代表，使國有股東的職責(zé)及權(quán)力更加明確。對于非競爭性的國有企業(yè)，在進(jìn)行多元化變革的過程中，一定要注意確保不能夠危害廣大人民群眾的利益。大部分非競爭性國有企業(yè)可以通過對黃金股的控制和國有民營兩種方式促進(jìn)多元化變革。黃金股本身不能夠代表財產(chǎn)權(quán)利，它的持有者有一票否決權(quán)。通過對黃金股的控制，政府能夠?qū)崿F(xiàn)對企業(yè)的控制目標(biāo)，讓企業(yè)股權(quán)呈現(xiàn)多元化。國有民營，最大的特點就是不受政府的干預(yù)，讓國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)多元化發(fā)展。

（七）進(jìn)一步深化國有企業(yè)的管理體制的改革

進(jìn)一步深化國有企業(yè)的管理體制的改革，主要分為兩點，它們分別是完善法人法制的結(jié)構(gòu)和國有資產(chǎn)出資人的制度。

完善法人法制的結(jié)構(gòu)，可以建設(shè)董事會，讓國有企業(yè)董事長成為法定代表人，使企業(yè)的功能性和服務(wù)性提升。

任何資本進(jìn)入國有企業(yè)，投資者就享有一定的權(quán)力，像聘請企業(yè)管理人員、轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)和參與企業(yè)的重大決策等等。國有股權(quán)是聯(lián)系股東和企業(yè)法人的紐帶，這也就意味著政府和投資人不存在上下級關(guān)系。因此，相關(guān)人員在進(jìn)行國有企業(yè)監(jiān)管工作的時候，應(yīng)該注意確保股東合法行使自己的權(quán)力，也要監(jiān)督他們不越權(quán)且不越位。如此，才能夠進(jìn)一步深化國有企業(yè)的管理體制的改革，才能夠確?！耙怨苜Y本為主”的國有企業(yè)監(jiān)管新模式的順利建立。

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作者簡介：

劉芳芳（1986-），女，湖南邵陽人，碩士研究生學(xué)歷，注冊會計師，注冊資產(chǎn)評估師，注冊稅務(wù)師，中級會計師，株洲高科集團有限公司，研究方向為企業(yè)財務(wù)管理。