談PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理及控制策略

金芹

摘要：為滿足國(guó)家的快速發(fā)展，PPP模式得到政府的重視，并在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域得到大力的推廣應(yīng)用。PPP模式為社會(huì)資本參與到公共產(chǎn)品與服務(wù)市場(chǎng)提供了路徑，對(duì)提高我國(guó)社會(huì)公共服務(wù)水平，助力社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要作用。本文從PPP模式出發(fā)，對(duì)財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析，探索了相應(yīng)的控制策略，為更好地在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮PPP模式的優(yōu)越性提供了參考。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;財(cái)務(wù)管理;控制策略

引言

PPP模式在我國(guó)推廣起步較晚，雖能有效約束政府方和社會(huì)資本方的行為，為社會(huì)資本方參與到公共產(chǎn)品及服務(wù)領(lǐng)域提供路徑，實(shí)現(xiàn)多方共贏的局面，但在實(shí)際推廣應(yīng)用過(guò)程中尚存在諸多問(wèn)題，如在項(xiàng)目融資、資金管理、成本控制等財(cái)務(wù)管理方面問(wèn)題相對(duì)突出，嚴(yán)重制約著PPP模式的應(yīng)用。為此，本文基于對(duì)PPP模式及其運(yùn)作特征的分析，探索了諸多財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題，為解決財(cái)務(wù)管理中的問(wèn)題提出有效的控制策略，這些探索將有助于完善PPP模式的推廣應(yīng)用，更好的助力社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、PPP模式定義

PPP模式（Public-Private-Partnership）是指政府和社會(huì)資本方通過(guò)合約的方式，建立合作關(guān)系，參與到社會(huì)大型公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程中。PPP模式建立在合作協(xié)議的基礎(chǔ)上，對(duì)政府方和社會(huì)資本方的權(quán)利義務(wù)予以明確，屬于公私合作、互利共贏的長(zhǎng)效合作模式。從參與主體角度看，PPP模式中約定了社會(huì)資本方主要負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)用以及后期維護(hù)工作，投資回報(bào)主要由使用者付費(fèi)和政府付費(fèi)兩部分組成。政府方主要發(fā)揮監(jiān)督和管理的責(zé)任，負(fù)責(zé)對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管。從項(xiàng)目角度看，PPP模式降低了政府財(cái)政壓力，解決了公共基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的融資效率低下的問(wèn)題，同時(shí)避免行政管理機(jī)構(gòu)過(guò)多的行政干預(yù)，提高了公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)化程度，為項(xiàng)目的推動(dòng)提供了強(qiáng)有力的保障。

二、PPP項(xiàng)目運(yùn)作特征

（一）主體合作建立在合同基礎(chǔ)之上

PPP模式運(yùn)作首先建立在合同基礎(chǔ)之上，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律上，政府方和社會(huì)資本方簽訂合同文本，對(duì)項(xiàng)目主體的各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)予以明確，對(duì)政府方和社會(huì)資本方在公共基礎(chǔ)設(shè)施以及服務(wù)領(lǐng)域的行為予以約束和規(guī)范。PPP模式中項(xiàng)目主體的目標(biāo)不盡相同，政府追求社會(huì)效益最大化，社會(huì)資本方則追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，雙方存在合作關(guān)系，但目標(biāo)不統(tǒng)一，是一種博弈合作關(guān)系。

（二）PPP模式合作周期長(zhǎng)

PPP模式合作周期一般在10年以上，甚至于達(dá)到30年至50年之久。漫長(zhǎng)的合作周期也帶來(lái)了合作關(guān)系的復(fù)雜性。合同是政府方和社會(huì)資本方合作的基礎(chǔ)，要求項(xiàng)目主體對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程負(fù)責(zé)。社會(huì)資本方雖負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及后期維護(hù)等，但在合作過(guò)程中，雙方均需對(duì)項(xiàng)目全生命周期負(fù)責(zé)。由于PPP項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中，不僅涉及政府方和社會(huì)資本方之間的合作談判，同時(shí)涉及融資方、規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、建筑施工單位、稅務(wù)單位等諸多單位機(jī)構(gòu)的合作談判，因此，在長(zhǎng)期性的合作進(jìn)程中，PPP項(xiàng)目涉及的項(xiàng)目主體諸多，合作關(guān)系較為復(fù)雜。

（三）PPP模式實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享

從合作的角度看，PPP項(xiàng)目中政府方具有行政調(diào)度的優(yōu)越性，掌握著公共資源與信息等優(yōu)勢(shì)資源，具有較強(qiáng)的資源調(diào)配能力。而社會(huì)資本方則具有優(yōu)越的服務(wù)能力、創(chuàng)新能力等，在PPP項(xiàng)目合作過(guò)程中，雙方能夠?qū)崿F(xiàn)資源的互補(bǔ)，同時(shí)PPP合同又明確了雙方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，確保社會(huì)資本方獲得合理的利潤(rùn)，同時(shí)又要提供合格的公共服務(wù)。

三、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理中存在的問(wèn)題

PPP項(xiàng)目在我國(guó)如雨后春筍般層出不窮，PPP模式得到各地區(qū)的重視和推廣。在推進(jìn)PPP模式過(guò)程中，豐富了我國(guó)公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)品，社會(huì)資本方的廣泛參與，也激活了我國(guó)社會(huì)資本的活力，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有一定程度的推動(dòng)作用。但PPP項(xiàng)目主體在合作進(jìn)程中，存在目標(biāo)不統(tǒng)一的問(wèn)題，如政府方重視社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)，社會(huì)資本方則追求資本回報(bào)率。在長(zhǎng)周期的合作過(guò)程中，給PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管控帶來(lái)諸多的挑戰(zhàn)，在投資環(huán)節(jié)、融資環(huán)節(jié)、資金管理、成本管控以及風(fēng)險(xiǎn)管控等環(huán)節(jié)均出現(xiàn)了相當(dāng)多的問(wèn)題。具體如下：

（一）融資環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題

PPP項(xiàng)目需求資金量較大，少則幾個(gè)億，多則幾十億，屬于重大項(xiàng)目的融資。就目前PPP項(xiàng)目融資過(guò)程中存在的問(wèn)題，突出表現(xiàn)為兩點(diǎn)：一是融資渠道單一，主要依托銀行貸款作為項(xiàng)目資金提供方，對(duì)于社會(huì)資本方而言，單一的融資渠道導(dǎo)致企業(yè)負(fù)責(zé)率顯著增高，銀行對(duì)企業(yè)的授信額度、償債能力等考核相對(duì)較嚴(yán)，導(dǎo)致項(xiàng)目融資手續(xù)煩瑣、融資成功率不高等問(wèn)題突出，造成項(xiàng)目開(kāi)工或動(dòng)工后出現(xiàn)資金短缺的問(wèn)題，嚴(yán)重制約著項(xiàng)目的落地和順利運(yùn)營(yíng)。二是資金監(jiān)管機(jī)制不健全，資金管理不規(guī)范，突出表現(xiàn)為項(xiàng)目資金核算管理不規(guī)范、賬面和票據(jù)不明晰，導(dǎo)致項(xiàng)目資金有效使用率不足，資金撥付不及時(shí)或不到位，嚴(yán)重增加了項(xiàng)目資金監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。

（二）預(yù)算管理存在的問(wèn)題

項(xiàng)目預(yù)算管理是PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管控的重要內(nèi)容，對(duì)財(cái)務(wù)管控的成敗起到至關(guān)重要的作用。就目前看，我國(guó)對(duì)于PPP項(xiàng)目預(yù)算管控的力度不足，首先新的預(yù)算法并未得到足夠的重視和推行，導(dǎo)致部分PPP項(xiàng)目預(yù)算管控的口徑不統(tǒng)一、措施不到位現(xiàn)象的發(fā)生。預(yù)算管理的失敗直接導(dǎo)致PPP項(xiàng)目收入不穩(wěn)定，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目現(xiàn)金流發(fā)生短缺。在PPP項(xiàng)目落地進(jìn)程中，由于預(yù)算管理不到位，致使現(xiàn)金流和項(xiàng)目資源浪費(fèi)、成本管控困難等問(wèn)題突出。因此，合理管控預(yù)算，確保項(xiàng)目資金安全有效，將有助于提升項(xiàng)目利潤(rùn)，提高項(xiàng)目整體收益率。

（三）成本管控存在的問(wèn)題

作為一種新型項(xiàng)目模式，PPP模式在我國(guó)起步較晚，全國(guó)雖立項(xiàng)多個(gè)PPP項(xiàng)目，但成熟的項(xiàng)目不多，管理經(jīng)驗(yàn)不充足，PPP項(xiàng)目成本管理有效性有待進(jìn)一步提高。就成本管控的問(wèn)題而言，部分PPP項(xiàng)目受參與主體多的影響，出現(xiàn)成本管控的遺漏，尚未針對(duì)所有參與主體開(kāi)展全方位的成本管控，部分企業(yè)的財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)成本管控重視程度不足，主觀管理意識(shí)欠缺，滋生了項(xiàng)目成本浪費(fèi)的現(xiàn)象發(fā)生，嚴(yán)重降低了PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)率，對(duì)公司造成不同程度的損失。

（四）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)控管理存在的問(wèn)題

我國(guó)部分地區(qū)存在盲目開(kāi)展公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)產(chǎn)品建設(shè)的問(wèn)題，對(duì)地區(qū)財(cái)政承受能力評(píng)估不足，社會(huì)資本方為追求眼前的短期利益，而貿(mào)然參與PPP項(xiàng)目，從而誘發(fā)出一系列不可估量的風(fēng)險(xiǎn)。一方面部分不適用于PPP模式的項(xiàng)目，盲目選擇PPP模式，項(xiàng)目前期風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不科學(xué)或不準(zhǔn)確、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程對(duì)風(fēng)險(xiǎn)把控不嚴(yán)格、事后項(xiàng)目發(fā)生虧損等一系列連鎖風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，導(dǎo)致項(xiàng)目資金鏈斷裂，出現(xiàn)爛尾的現(xiàn)象。因PPP項(xiàng)目的特殊性，政府方需要綜合考量地區(qū)財(cái)政壓力，開(kāi)展項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、財(cái)政承受能力評(píng)估等，但在部分地區(qū)缺乏前期的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制不到位，造成資源的浪費(fèi)，給社會(huì)帶來(lái)較大的負(fù)面影響，不僅損失了地區(qū)投資環(huán)境，同時(shí)也給社會(huì)資本方的信心和積極性帶來(lái)嚴(yán)重的打擊。

四、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理控制策略

（一）建立健全項(xiàng)目融資機(jī)制

PPP項(xiàng)目的核心關(guān)切點(diǎn)在于項(xiàng)目融資，融資渠道多、融資安全等將有助于PPP項(xiàng)目的落地。為此，應(yīng)積極建立健全項(xiàng)目融資機(jī)制，首先應(yīng)完善PPP項(xiàng)目融資管理計(jì)劃，確保項(xiàng)目融資過(guò)程中資金來(lái)源的可靠性、穩(wěn)定性和安全性。此外，加強(qiáng)融資管理監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建，通過(guò)資金監(jiān)督管理機(jī)制強(qiáng)化PPP項(xiàng)目融資資金使用的安全性。資金使用的安全性包括資金應(yīng)用到正確的地方，同時(shí)有效提升資金使用效率。其次，為保障社會(huì)資本方能夠履約，確保PPP項(xiàng)目主體合作的持續(xù)性，應(yīng)科學(xué)選擇預(yù)留項(xiàng)目融資資金，對(duì)項(xiàng)目流動(dòng)資金予以預(yù)留，避免社會(huì)資本方過(guò)度依賴銀行貸款，造成社會(huì)資本方因自身企業(yè)負(fù)債率過(guò)高，影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，造成企業(yè)發(fā)生嚴(yán)重的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。最后，應(yīng)積極拓展PPP項(xiàng)目融資渠道，由于PPP項(xiàng)目是政府與社會(huì)資本方共同合作的項(xiàng)目，為確保項(xiàng)目融資的安全性，應(yīng)積極對(duì)比不同融資方案的優(yōu)劣性，盡量選擇組合式的融資模式，除銀行貸款外，應(yīng)積極探索其他融資渠道，以確保PPP項(xiàng)目資金供給的持續(xù)性，避免單一融資渠道對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的資金斷流等風(fēng)險(xiǎn)。

（二）強(qiáng)化項(xiàng)目預(yù)算管理

加強(qiáng)PPP項(xiàng)目資金預(yù)算管理，針對(duì)PPP項(xiàng)目資金使用的需求，企業(yè)財(cái)務(wù)管理人首先應(yīng)積極的探索適合PPP模式下的預(yù)算管理機(jī)制，在基于對(duì)PPP項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，開(kāi)展項(xiàng)目投資分析、可行性研究。強(qiáng)化對(duì)涉及資金、設(shè)備、材料、人員等方面的數(shù)據(jù)收集和整理，通過(guò)科學(xué)的研究與分析，制定出適合PPP項(xiàng)目的預(yù)算管理方案，力爭(zhēng)從項(xiàng)目源頭把控資金使用的安全性和有效性。其次，則是強(qiáng)化預(yù)算管理的有效性。預(yù)算方案出具之后，在實(shí)施推行過(guò)程中，應(yīng)該做到責(zé)任到人，確定各部分責(zé)任主體，加強(qiáng)預(yù)算支出的分析和整理，建立預(yù)算統(tǒng)計(jì)、上報(bào)和審批制度。最后則是需要加強(qiáng)資金使用監(jiān)管。資金使用監(jiān)管應(yīng)做好事中管理，力爭(zhēng)每一項(xiàng)資金的使用都可追溯，資金使用應(yīng)規(guī)范化，確保資金落實(shí)到具體項(xiàng)目的使用中。在預(yù)算管理過(guò)程中，應(yīng)依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律提前做好項(xiàng)目投資回報(bào)率和利潤(rùn)率的測(cè)算，為后期核對(duì)做好準(zhǔn)備，以避免PPP項(xiàng)目出現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）提高項(xiàng)目成本管理能力

相比于傳統(tǒng)項(xiàng)目而言，PPP項(xiàng)目具有半公益性性質(zhì)。項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)周期較長(zhǎng)，社會(huì)資本方只能獲取合理的利潤(rùn)回報(bào)，且項(xiàng)目后期維護(hù)成本較大。提高項(xiàng)目成本管理能力，將有效節(jié)約PPP項(xiàng)目成本開(kāi)支，提高項(xiàng)目的綜合收益率。在PPP項(xiàng)目落地過(guò)程中，成本管理的有效性關(guān)系到社會(huì)資本方的參與積極性，決定著項(xiàng)目公共服務(wù)能力的實(shí)現(xiàn)。為此，應(yīng)在項(xiàng)目參與主體中灌輸項(xiàng)目成本管控理念，社會(huì)資本方由傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿珕T成本管理，從建設(shè)前期到運(yùn)營(yíng)后期實(shí)施全過(guò)程成本管控。加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目材料成本、人力資源成本等管控，尤其是材料成本，其占據(jù)項(xiàng)目成本的6成以上，在加強(qiáng)成本管理的過(guò)程中，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)采購(gòu)、倉(cāng)儲(chǔ)、調(diào)配等環(huán)節(jié)的成本管理，同時(shí)合理優(yōu)化人資，降低人力資源成本，最大化的節(jié)約項(xiàng)目成本，提高項(xiàng)目投資回報(bào)率。

（四）強(qiáng)化項(xiàng)目?jī)?nèi)部管控力度

內(nèi)部管控的有效性將提升企業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)能力，幫助企業(yè)更好地參與PPP項(xiàng)目。為此，在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)引入和利用信息管理的科學(xué)性和有效性。搭建內(nèi)部交流和管控平臺(tái)，一方面可強(qiáng)化政府與社會(huì)資本方之間的溝通，另一方也有助于PPP項(xiàng)目信息的共享，避免因信息阻滯導(dǎo)致項(xiàng)目管控風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。此外，PPP項(xiàng)目受政策影響性較大，在推進(jìn)過(guò)程中，還應(yīng)強(qiáng)化對(duì)政策的管控，提高企業(yè)的市場(chǎng)應(yīng)變能力，從而規(guī)避因政策變動(dòng)、市場(chǎng)變化造成的財(cái)務(wù)管控風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)語(yǔ)

PPP模式有助于我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)，為居民生活提供更加豐富的公共服務(wù)產(chǎn)品。為更好地發(fā)揮PPP模式的優(yōu)越性，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的融資管理、預(yù)算管理、成本管理以及內(nèi)控管理，將有助于提升財(cái)務(wù)管理的水平，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的綜合效益。

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