完善環(huán)境許可證制度推動(dòng)危險(xiǎn)廢物利用處置規(guī)范化

環(huán)境許可證制度是國(guó)際上對(duì)危險(xiǎn)廢物收集、貯存、利用、處置活動(dòng)環(huán)境管理的通行做法。對(duì)危險(xiǎn)廢物收集、利用、處置活動(dòng)的污染防治實(shí)行許可管理，是依法治國(guó)和環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，是加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督管理的必要手段。2020 年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新固廢法），進(jìn)一步完善了危險(xiǎn)廢物環(huán)境許可證制度，對(duì)推動(dòng)我國(guó)危險(xiǎn)廢物的無(wú)害化利用處置具有重要意義。

1 國(guó)外危險(xiǎn)廢物環(huán)境許可證制度經(jīng)驗(yàn)

對(duì)危險(xiǎn)廢物收集、利用、處置實(shí)行許可證制度是美國(guó)、日本、歐盟等主要發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的通行做法。

美國(guó)的危險(xiǎn)廢物許可制度是“處理、貯存和處置設(shè) 施 許 可”（Permit of treatment，storage and disposal facilities，TSDF）。美國(guó)《資源保護(hù)與回收法》要求，不論是專(zhuān)門(mén)從事危險(xiǎn)廢物處理、貯存、處置活動(dòng)的單位，還是產(chǎn)生危險(xiǎn)廢物的單位自行處理、貯存、處置其產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物，從事危險(xiǎn)廢物處理、貯存、處置活動(dòng)的設(shè)施擁有者和經(jīng)營(yíng)者在開(kāi)工建設(shè)前均需要向美國(guó)環(huán)保局或者被授權(quán)的州申請(qǐng)?jiān)S可證。其中，關(guān)于危險(xiǎn)廢物處理的定義包含了利用的概念。美國(guó)聯(lián)邦法規(guī)匯編次章I 第270 部分-美國(guó)環(huán)保局管理許可證項(xiàng)目-危險(xiǎn)廢物許可證項(xiàng)目關(guān)于危險(xiǎn)廢物處理的定義為：實(shí)現(xiàn)以下目的的任何方法、技術(shù)和工藝，包括中和、從廢物中回收能源或材料資源、將危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)變?yōu)榉俏ｋU(xiǎn)廢物或減小其危險(xiǎn)性、使運(yùn)輸、貯存、處置更為安全、適合循環(huán)利用、貯存或減小體積。

日本的固體廢物許可證制度不僅適用于危險(xiǎn)廢物，而且適用于所有工業(yè)固體廢物。日本《廢棄物處理和清掃法》規(guī)定，凡以收集、運(yùn)輸、處理產(chǎn)業(yè)廢棄物為業(yè)者，應(yīng)當(dāng)向都道府縣知事領(lǐng)取許可證。

德國(guó)《促進(jìn)物質(zhì)閉路循環(huán)式廢物管理和確保環(huán)境相容式廢物處置法》即《廢物避免、循環(huán)和處置法》第五十條第二款第二條規(guī)定，聯(lián)邦政府可以制定條例，要求從事循環(huán)利用需要監(jiān)管的廢物或特別監(jiān)管的廢物（危險(xiǎn)廢物）的，必須領(lǐng)取許可證。

新加坡的危險(xiǎn)廢物許可證是有毒工業(yè)廢物收集許可。有毒廢物收集證持證者要求記錄有毒廢物的收集、貯存、處理和處置活動(dòng)，并依據(jù)國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)貯存、加工、處理和處置有毒廢物。

2 歷次修法過(guò)程中危險(xiǎn)廢物環(huán)境許可證制度的發(fā)展變遷

我國(guó)1995 年首次出臺(tái)固廢法時(shí)，就借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)建立了危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證制度。最初建立的經(jīng)營(yíng)許可證制度不適用于危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位對(duì)本單位產(chǎn)生的危險(xiǎn)廢物自行進(jìn)行貯存、利用、處置的活動(dòng)，僅適用于從事危險(xiǎn)廢物收集、貯存、處置經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，但并不包括危險(xiǎn)廢物利用經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。1995 年版固廢法第四十九條規(guī)定：“從事收集、貯存、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，必須向縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取經(jīng)營(yíng)許可證，具體管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！?/p>

2004 年，固廢法進(jìn)行了第一次大幅修訂，將危險(xiǎn)廢物利用經(jīng)營(yíng)活動(dòng)納入了危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證制度的范圍，并且規(guī)定了危險(xiǎn)廢物利用經(jīng)營(yíng)許可證由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)審批頒發(fā)。2004 年版固廢法第五十七條規(guī)定：“從事收集、貯存、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，必須向縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取經(jīng)營(yíng)許可證；從事利用危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，必須向國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)申請(qǐng)領(lǐng)取經(jīng)營(yíng)許可證。具體管理辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”

2020 年4 月新修訂的固廢法刪除了危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證中的“經(jīng)營(yíng)”二字，且不再對(duì)許可證的審批頒發(fā)層級(jí)作出具體規(guī)定，改為授權(quán)國(guó)務(wù)院通過(guò)行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，提高了法律制度的靈活性。新固廢法第八十條規(guī)定：“從事收集、貯存、利用、處置危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的單位，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)取得許可證。許可證的具體管理辦法由國(guó)務(wù)院制定?！?/p>

3 新固廢法中的危險(xiǎn)廢物環(huán)境許可證制度要點(diǎn)

進(jìn)一步明確管理范圍。根據(jù)新固廢法規(guī)定，從事收集、貯存、利用、處置危險(xiǎn)廢物的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)取得許可證。這包括區(qū)域性的集中收集、貯存、利用、處置設(shè)施，也包括企業(yè)將自建的危險(xiǎn)廢物貯存、利用、處置設(shè)施對(duì)外單位開(kāi)放，接受其他單位的危險(xiǎn)廢物或加入?yún)^(qū)域性危險(xiǎn)廢物處置網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)而開(kāi)展的貯存、利用、處置其他單位的危險(xiǎn)廢物的活動(dòng)。

此次修訂刪除了2004 年版固廢法中“經(jīng)營(yíng)許可證”的“經(jīng)營(yíng)”二字，消除了危險(xiǎn)廢物許可證的管理范圍被誤解甚至曲解為持證單位的所有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者特許經(jīng)營(yíng)等歧義，使許可證的定位更加清晰準(zhǔn)確，更加符合固廢法的立法本義。

危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生的行業(yè)眾多，涉及的領(lǐng)域廣泛，包括資源化利用、污染防治、安全生產(chǎn)、運(yùn)輸安全、產(chǎn)品質(zhì)量、衛(wèi)生防疫、進(jìn)出口等多個(gè)方面，并不存在一個(gè)專(zhuān)門(mén)的行業(yè)主管部門(mén)。固廢法是固體廢物污染環(huán)境防治領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)法，其所規(guī)定的危險(xiǎn)廢物許可證制度，是專(zhuān)門(mén)規(guī)范危險(xiǎn)廢物收集、貯存、利用、處置經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中污染防治的環(huán)境許可，并不適用于安全、質(zhì)量等其他行業(yè)、領(lǐng)域的監(jiān)督管理。危險(xiǎn)廢物環(huán)境許可證持證單位在遵守許可證規(guī)定的危險(xiǎn)廢物污染防治許可要求的同時(shí)，其安全生產(chǎn)、質(zhì)量管理等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)還應(yīng)當(dāng)遵守其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，并接受有關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域主管部門(mén)的監(jiān)督管理。

實(shí)施分級(jí)分類(lèi)管理。新固廢法第七十五條第二款規(guī)定，“國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)根據(jù)危險(xiǎn)廢物的危害特性和產(chǎn)生數(shù)量，科學(xué)評(píng)估其環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施分級(jí)分類(lèi)管理”。這是首次在法律層面明確提出對(duì)危險(xiǎn)廢物污染防治建立分級(jí)分類(lèi)管理制度。

分級(jí)分類(lèi)管理在危險(xiǎn)廢物環(huán)境許可證管理中有多種實(shí)現(xiàn)形式，如豁免管理、排除管理，以及針對(duì)不同危害特性或數(shù)量的危險(xiǎn)廢物實(shí)行差異化管理措施等。在此次修訂之前，原環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、公安部2016 年印發(fā)的《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》已經(jīng)建立了《危險(xiǎn)廢物豁免管理清單》，對(duì)部分類(lèi)別危險(xiǎn)廢物的收集、貯存、利用或者處置環(huán)節(jié)實(shí)行豁免管理，相關(guān)豁免環(huán)節(jié)可以免于領(lǐng)取危險(xiǎn)廢物環(huán)境許可證。此次修訂為危險(xiǎn)廢物環(huán)境許可證分級(jí)分類(lèi)管理提供了更充分的法律依據(jù)，有利于在規(guī)范化環(huán)境管理的前提下更好地降低成本，提高效率，釋放市場(chǎng)活力。

危險(xiǎn)廢物利用活動(dòng)須遵守固體廢物綜合利用要求。新固廢法第十五條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等主管部門(mén)，制定固體廢物綜合利用標(biāo)準(zhǔn)。綜合利用固體廢物應(yīng)當(dāng)遵守生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)，符合固體廢物污染環(huán)境防治技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。使用固體廢物綜合利用產(chǎn)物應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定的用途、標(biāo)準(zhǔn)?！边@是首次對(duì)固體廢物綜合利用產(chǎn)物的污染防治提出要求。

危險(xiǎn)廢物是固體廢物的一個(gè)類(lèi)別，該條規(guī)定對(duì)于防治危險(xiǎn)廢物利用活動(dòng)的環(huán)境污染具有十分重要的意義。原因是，在固體廢物污染防治減量化、資源化、無(wú)害化的基本原則中，“無(wú)害化”是基本要求，只有滿足“無(wú)害化”要求的“減量化”和“資源化”才是真正意義上的環(huán)境友好，離開(kāi)“無(wú)害化”的“減量化”和“資源化”可能會(huì)造成污染轉(zhuǎn)移、延伸或擴(kuò)散，對(duì)人體健康和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生危害。

危險(xiǎn)廢物具有毒性、感染性等危害特性，如果資源化利用過(guò)程不能滿足無(wú)害化要求，其綜合利用產(chǎn)物的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)更大。因此，從事危險(xiǎn)廢物利用活動(dòng)須遵守固體廢物綜合利用相關(guān)要求，綜合利用產(chǎn)物應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定的用途和標(biāo)準(zhǔn)使用，并接受有關(guān)主管部門(mén)的監(jiān)督管理。