探究新時(shí)代縣級(jí)國土空間規(guī)劃的有效編制

嚴(yán)小玉

摘 要： 隨著社會(huì)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的發(fā)展模式已經(jīng)漸漸不能適應(yīng)全新的發(fā)展需求及速度，于是我國迎來了一場(chǎng)規(guī)模大、層次深的規(guī)劃體制改革，而新時(shí)代的國土空間規(guī)劃，正是對(duì)規(guī)劃體系及其管理體制的一次重要變革。作為空間規(guī)劃體系中的重要一環(huán)，縣級(jí)國土空間規(guī)劃不僅在自然資源的統(tǒng)一管理中發(fā)揮著極為關(guān)鍵性的作用，也是落實(shí)各項(xiàng)規(guī)劃用途及其管制制度的主要執(zhí)行者和實(shí)踐者。

關(guān)鍵詞： 新時(shí)代;國土空間規(guī)劃;縣級(jí)國土空間規(guī)劃;編制

【中圖分類號(hào)】G982.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-3733（2020）20-0012-01

1 國土空間規(guī)劃概述

國土空間規(guī)劃的對(duì)象不僅僅是土地，還包括其上修建的建筑、設(shè)施以及環(huán)境等，是真實(shí)存在的物質(zhì)實(shí)體，雖然它不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)、民生以及文化等層面的發(fā)展等進(jìn)行直接地規(guī)劃、安排，但是也會(huì)對(duì)這些層面的發(fā)展造成較為顯著的影響。換言之，國土空間規(guī)劃是對(duì)某一區(qū)域內(nèi)空間的重塑及環(huán)境的再造，這些改變是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展的基礎(chǔ)，發(fā)揮著極為重要的作用。

與國土空間規(guī)劃較容易混淆的一個(gè)概念是發(fā)展規(guī)劃，但是國土空間規(guī)劃有著明顯區(qū)別于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的特點(diǎn)，即其長期性、管控性及基礎(chǔ)性等基本性質(zhì)。兩者都屬于綜合性規(guī)劃范疇，共同服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略。相比較而言，空間規(guī)劃是一種長期規(guī)劃，它側(cè)重于空間資源地整合和合理利用，既包含了對(duì)國土空間的源頭保護(hù)及過程管控，最主要的是它還有對(duì)退化狀況進(jìn)行修復(fù)的任務(wù)，更加重視資源的可持續(xù)發(fā)展能力，是所有發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，對(duì)于發(fā)展能夠起到一定的約束作用;而發(fā)展規(guī)劃更近似于是中近期的發(fā)展目標(biāo)，它涵蓋了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，是對(duì)人力、資本、資源以及科技等社會(huì)發(fā)展各要素的合理配置，可以為一定時(shí)間段內(nèi)的發(fā)展指明方向，具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義，針對(duì)性也更強(qiáng)。

2 新時(shí)代背景下對(duì)縣級(jí)國土空間規(guī)劃進(jìn)行有效編制的途徑

2.1 了解并明確縣級(jí)國土空間規(guī)劃工作的職責(zé)

（1）宏觀職責(zé)

發(fā)展至今，我國的國土空間規(guī)劃已經(jīng)建立起了較為完整的體系，將主體功能區(qū)、土地利用以及城鄉(xiāng)等各個(gè)方面的規(guī)劃全部納入其中，將其整合為一個(gè)整體，初步建立了相關(guān)的法律法規(guī)體系。在編制具體規(guī)劃時(shí)，與我國現(xiàn)行的行政管理等級(jí)是一一對(duì)應(yīng)的，即國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五個(gè)層級(jí)。而縣級(jí)國土空間規(guī)劃的主要職責(zé)更傾向于一個(gè)實(shí)施者的角色，是對(duì)上級(jí)所制定的要求及措施進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)的，同時(shí)還要做好規(guī)劃實(shí)施工作的引導(dǎo)及監(jiān)管。具體來說，縣級(jí)國土空間規(guī)劃主要應(yīng)當(dāng)承擔(dān)以下幾個(gè)方面的職責(zé)：其一，對(duì)縣域一級(jí)的空間規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌，統(tǒng)一安排編制工作;其二，理解并掌握上級(jí)國土空間規(guī)劃的要求，根據(jù)相關(guān)要求對(duì)工作任務(wù)進(jìn)行細(xì)分，并安排具體實(shí)施路徑;其三，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的各類保護(hù)紅線及城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等進(jìn)行界定和管理，確定縣域空間格局;其四，對(duì)其下轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃編制進(jìn)行指導(dǎo)，并進(jìn)行統(tǒng)一管理;其五，建立完善的信息平臺(tái)，為相關(guān)工作提供服務(wù)及支撐。

（2）引導(dǎo)及管理職責(zé)

縣級(jí)國土空間規(guī)劃還肩負(fù)著指引并監(jiān)管鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)空間規(guī)劃的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)空間規(guī)劃是對(duì)縣級(jí)規(guī)劃的進(jìn)一步延伸，是最終執(zhí)行者，在進(jìn)行編制時(shí)應(yīng)該與縣級(jí)規(guī)劃同步開展，避免出現(xiàn)較大出入。一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)詳細(xì)規(guī)劃又包含兩個(gè)部分，一是要根據(jù)相關(guān)政策及規(guī)劃對(duì)各資源邊界以內(nèi)的區(qū)域進(jìn)行詳細(xì)地控制性規(guī)劃編制;一是對(duì)邊界外區(qū)域編制村莊規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃因?yàn)槠渥陨硭械目刂菩蕴卣?，不僅直接決定著空間的開發(fā)及用途并對(duì)其進(jìn)行管制，也是進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)和不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記等工作時(shí)的主要依據(jù)。

2.2 明確并堅(jiān)定縣級(jí)國土空間規(guī)劃的編制目標(biāo)

首先，編制縣級(jí)國土空間規(guī)劃時(shí)不應(yīng)該再將單一的發(fā)展類或保護(hù)類納入其中，例如針對(duì)建設(shè)用地或者耕地保護(hù)方面的空間規(guī)劃等，而是應(yīng)該在分析、理解上級(jí)規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上從更加全面的角度思考縣級(jí)區(qū)域在發(fā)展、保護(hù)以及整治等方面的任務(wù)和目標(biāo)，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃;其次，縣級(jí)國土空間規(guī)劃的編制不應(yīng)該再從某個(gè)行業(yè)入手，例如旅游景區(qū)的布局等，而是應(yīng)該將所有行業(yè)有關(guān)于空間類的規(guī)劃全部統(tǒng)一到縣級(jí)整體的國土空間規(guī)劃中去;再次，縣級(jí)國土空間規(guī)劃也不應(yīng)該對(duì)其他非空間類的規(guī)劃進(jìn)行編制，只要將所有涉及到空間規(guī)劃的部分進(jìn)行統(tǒng)籌整合，將其納入到國土空間規(guī)劃中進(jìn)行統(tǒng)一編制即可。

2.3 探索并掌握科學(xué)合理的國土空間規(guī)劃編制方法

（1）開展詳實(shí)的實(shí)地調(diào)研，堅(jiān)持以空間優(yōu)化為編制導(dǎo)向

我國發(fā)展至今，對(duì)于縣級(jí)區(qū)域甚至是全國范圍的國土空間來說，剩余的可供規(guī)劃的空間其實(shí)是相對(duì)較少的，大部分的空間已經(jīng)被耕地、林地、建設(shè)用地以及水域所覆蓋，這些區(qū)域顯然是不可利用的，所以，要想編制合理的縣級(jí)國土空間規(guī)劃，首先要做的就是進(jìn)行詳實(shí)的實(shí)地考察工作，明確縣級(jí)國土空間的當(dāng)前利用狀態(tài)，以空間優(yōu)化為導(dǎo)向確定規(guī)劃方向及方法。

（2）從實(shí)際出發(fā)，積極落實(shí)各項(xiàng)控制指標(biāo)

我國國土面積幅員遼闊，地形地質(zhì)條件復(fù)雜多樣，從縣級(jí)區(qū)域來說，各個(gè)縣域都有著各自獨(dú)特的地理地貌環(huán)境以及各不相同的發(fā)展現(xiàn)狀，其國土空間規(guī)劃的具體任務(wù)及目標(biāo)也就存在一定的差異性。因此，縣級(jí)國土空間規(guī)劃的主要任務(wù)應(yīng)該是落實(shí)并采取具體的措施執(zhí)行上級(jí)下達(dá)的要求。如果上級(jí)規(guī)劃的目標(biāo)出現(xiàn)了與地方發(fā)展實(shí)際不相符合的狀況，就應(yīng)該由縣級(jí)相關(guān)部門積極與上級(jí)進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，遵循實(shí)事求是的原則來進(jìn)行具體規(guī)劃。還需要注意的是縣級(jí)的國土空間規(guī)劃應(yīng)該與國家的各項(xiàng)控制指標(biāo)以及建設(shè)用地、耕地與基本農(nóng)田三條控制線相協(xié)調(diào)，并進(jìn)行積極地落實(shí)。

（3）提高空間規(guī)劃的信息化水平

信息化是當(dāng)今時(shí)代的主要特征之一，在一切行業(yè)與工作都在逐漸走向信息化與數(shù)字化的背景下，國土空間規(guī)劃的信息化也是時(shí)代的必然要求。在現(xiàn)實(shí)的空間規(guī)劃編制的過程中，我國已經(jīng)開始采用一些地理信息類型的相關(guān)輔助軟件，一些數(shù)據(jù)的處理已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了基本的數(shù)字化，對(duì)于工作效率的提高發(fā)揮著積極的推動(dòng)作用。信息化應(yīng)該是縣級(jí)國土空間規(guī)劃相關(guān)編制部門在開展工作時(shí)必須要掌握的一項(xiàng)技術(shù)門類，通過信息化，相關(guān)部門可以在編制過程中向全社會(huì)各行業(yè)的專家學(xué)者及個(gè)人等征詢意見及意愿，然后篩選合理的提議，并在此基礎(chǔ)上確定編制方案，保證空間規(guī)劃的合理性。

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