非營業(yè)性政府投資項(xiàng)目的管理模式研究

徐志文

【摘 ?要】隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善和我國經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，計劃體制下形成的政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理模式已嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加大政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理模式的改革勢在必行。為了使有限的財政資金發(fā)揮最大的效益，政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理模式應(yīng)隨社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷調(diào)整。本文通過列舉廈門市非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目的案例，接著梳理當(dāng)前廈門市政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理急需解決的問題，對廈門現(xiàn)有的非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目管理模式進(jìn)行分析與研究，提出一些合理建議。

【關(guān)鍵詞】政府投資項(xiàng)目;管理模式;廈門市

1.廈門市政府投資建設(shè)項(xiàng)目概況

廈門市政府圍繞“島內(nèi)大提升、島外大發(fā)展”、“促進(jìn)固投增長、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、補(bǔ)齊民生短板”等思路，總結(jié)制定了《廈門市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》，市重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)持續(xù)快速推進(jìn)。2015年至2018年，市重點(diǎn)項(xiàng)目年度完成投資由1161億元增至1376.9億元，連續(xù)4年完成投資突破千億，充分發(fā)揮重點(diǎn)項(xiàng)目對穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)基礎(chǔ)、惠民生的支撐作用。2019全年364個市重點(diǎn)項(xiàng)目計劃投資1193.70億元，實(shí)際完成投資1430.18億元，完成年度計劃119.81%。按領(lǐng)域看，各領(lǐng)域均超計劃完成投資任務(wù)。2020年1至6月，全市381個市重點(diǎn)項(xiàng)目計劃投資503.1億元，實(shí)際完成投資752.3億元，完成序時計劃149.5%，完成年度計劃60.7%。市重點(diǎn)項(xiàng)目超計劃完成投資、征收和開竣工目標(biāo)任務(wù)，有效推動產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目加快落地建設(shè)、社會事業(yè)項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善、新城基地建設(shè)全面鋪開。廈門市先后榮獲了國家衛(wèi)生城市、環(huán)保模范城市、雙擁模范城市、國際花園城市、國家優(yōu)秀旅游城市及全國人居獎。多年來一直處于全國優(yōu)秀投資環(huán)境前列。

2.廈門市政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理急需解決的問題

（1）重視前期工作管理，加強(qiáng)設(shè)計管理。政府投資建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計大多采用公開招標(biāo)方式，決策部門選擇中標(biāo)方案時，大多只關(guān)注方案的藝術(shù)性和功能性，缺乏對經(jīng)濟(jì)性的認(rèn)真分析。因此，要使規(guī)劃設(shè)計既滿足功能需要，又代表社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，同時還符合經(jīng)濟(jì)合理性的要求，則必須進(jìn)行全面的圖紙審查和深入細(xì)致的設(shè)計優(yōu)化。

（2）建立部門之間的制衡機(jī)制。由使用單位提出工程的使用要求，由全國或地方人大做出建設(shè)與否的決策，非經(jīng)營性政府投資建設(shè)部門須參與可行性研究，財政部門根據(jù)建設(shè)單位簽證，按進(jìn)度將工程款直接撥付各類工程承包單位。

（3）加強(qiáng)對政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理人員道德規(guī)范的教育和監(jiān)管。在選拔和任用政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理人員時，必須考慮其是否有清白的經(jīng)歷，以后除了不斷地對其進(jìn)行技能培訓(xùn)外，還要為他們制定相應(yīng)的行為準(zhǔn)則或職業(yè)道德規(guī)范，不間斷地進(jìn)行教育，規(guī)范其行為。

（4）建立嚴(yán)格的內(nèi)部控制制度，防止個人舞弊。實(shí)踐證明，有效的內(nèi)部控制制度可以使責(zé)任固定，不但有助于保證工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)，同時，在各個工作環(huán)節(jié)的權(quán)力制衡機(jī)制還可以有效地防止個人舞弊。

（5）加強(qiáng)外部監(jiān)督，防止組織舞弊。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)常和及時的審計是防止組織舞弊的有效手段。結(jié)合中國的國情，除了加強(qiáng)財政和審計部門的雙重審計以外，還可以發(fā)揮紀(jì)檢、監(jiān)察部門的作用，有效地進(jìn)行監(jiān)督。

3.廈門市政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理模式改革的思路

總的思路，將政府投資建設(shè)項(xiàng)目與非政府投資建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)格地區(qū)分開來，對兩類投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施不同的管理。前者強(qiáng)調(diào)建立政府投資專門管理機(jī)構(gòu)，借助社會中介機(jī)構(gòu)的力量直接實(shí)施管理;后者則強(qiáng)調(diào)用市場的辦法進(jìn)行調(diào)控，政府只管建筑市場秩序，建筑物安全、施工安全和環(huán)境、衛(wèi)生等。其次，將政府投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)一步區(qū)分為非經(jīng)營性政府投資建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)營性政府投資建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)行不同的管理方式。對經(jīng)營性政府投資建設(shè)項(xiàng)目仍然堅(jiān)持項(xiàng)目法人責(zé)任制，對非經(jīng)營性政府投資建設(shè)項(xiàng)目設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

3.1對非經(jīng)營性政府投資建設(shè)項(xiàng)目設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理

該機(jī)構(gòu)管轄范圍應(yīng)為各級政府除水利、農(nóng)業(yè)、交通的全部財政投資建設(shè)項(xiàng)目。機(jī)構(gòu)屬性址位為“政府投資工程的專業(yè)化項(xiàng)日管理單位”，不具有政府的行政管理職能。該機(jī)構(gòu)的任務(wù)是對非經(jīng)營性政府投資建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施全面負(fù)責(zé)，包括：投資成本控制、進(jìn)度/工期控制、質(zhì)量控制、合同管理以及其他項(xiàng)目管理工作。在工程建設(shè)管理中應(yīng)嚴(yán)格遵行管理規(guī)則，發(fā)揮市場機(jī)制作用，充分利用各類工程承包企業(yè)和社會中介機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目建設(shè)管理工作。

3.2對經(jīng)營性的政府投資建設(shè)項(xiàng)目

如供水、機(jī)場、道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)以及公共企業(yè)，其公共支出的供給方式應(yīng)該實(shí)行以市場為主，政府資助為輔的原則。對大中型項(xiàng)目，政府可以采取一定的投融資手段參與建設(shè);對某些市場化程度較高，社會效益大的項(xiàng)目，政府還可以通過注入資本金參股的方式提供資助和支持;對完全可以由市場解決的項(xiàng)目財政將不再安排資金。

3.3私人融資方式

在這一模式中，政府對于經(jīng)營性的政府投資建設(shè)項(xiàng)目采取自由競爭方式，經(jīng)政府招標(biāo)投標(biāo)簽約后，由私人企業(yè)出資建設(shè)和運(yùn)營管理，建成后向社會收取服務(wù)費(fèi)回收投資。對關(guān)系國計民生的重大基礎(chǔ)設(shè)施，政府則實(shí)行特許權(quán)項(xiàng)目管理，給出資企業(yè)一定的收費(fèi)權(quán)。對適于私人企業(yè)投資、為社會提供市政服務(wù)的公共設(shè)施，則采取通過服務(wù)性收費(fèi)回收投資和政府依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營管理的不同時期實(shí)行財政補(bǔ)貼的合作方式。對適用于純粹為社會服務(wù)，不能收回投資，或者不宜通過收費(fèi)回收投資的項(xiàng)目，如高速公路，則實(shí)行私人企業(yè)出資建設(shè)和營運(yùn)管理，政府出錢向投資者購買服務(wù)的方式，以保證私人企業(yè)回收投資。

4.廈門市政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理模式改革嘗試

4.1工程代建制

工程代建制：廈門市建委于2001年7月下發(fā)了《廈門市重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目代建管理暫行辦法》。由此確定了代建制度的定義以及代建制度的適用范圍，同時在該文件中還規(guī)定了代建單位的資質(zhì)管理、代建單位招投標(biāo)和代建的管理監(jiān)督等內(nèi)容。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，廈門市政府頒發(fā)了《廈門市級財政性投融資社會事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目代建管理試行辦法》。該辦法將實(shí)施代建的項(xiàng)目范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。完善了市級財政性投融資建設(shè)的社會事業(yè)項(xiàng)目代建制度，明確項(xiàng)目業(yè)主、代建單位雙方的責(zé)、權(quán)、利。為了便于實(shí)際操作和明確責(zé)任，同時配套出臺了《廈門市市級財政投融資社會事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目代建管理招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施細(xì)則（試行）》，規(guī)范了代建單位的選擇方式，還制定了《代建管理合同》，通過合同使業(yè)主單位和代建單位的責(zé)、權(quán)、利進(jìn)一步明確。

實(shí)踐表明廈門市實(shí)行代建制的工程項(xiàng)目是成功的，并取得很好的效果。實(shí)施代建制有如下幾個優(yōu)點(diǎn)：（1）政府財政投資的社會事業(yè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化的相對集中管理。（2）轉(zhuǎn)變了政府職能，減小了政府相關(guān)部門壓力。（3）充分利用代建單位的專業(yè)優(yōu)勢，提高了政府投資工程整體的建設(shè)水平。（4）有利于落實(shí)責(zé)任制，對于實(shí)施代建制的項(xiàng)目業(yè)主單位和代建單位要通過簽訂合同來確定雙方的責(zé)任，促使各方主體更好地履行各自的職責(zé)。

廈門市實(shí)施代建制沒有解決好的問題：（1）在《試行辦法》中沒有明確規(guī)定對代建工作實(shí)施監(jiān)管的具體管理部門，對代建單位的招投標(biāo)、簽訂代建合同等工作無法實(shí)施必要的監(jiān)控，為將來項(xiàng)目的順利實(shí)施埋下了隱患。（2）代建費(fèi)偏低。各代建單位在投標(biāo)中存在搶標(biāo)、非理性競爭的現(xiàn)象，使代建費(fèi)一降再建，這種做法很可能會將代建單位搶標(biāo)競爭的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到對項(xiàng)目的管理力量投入上，影響到項(xiàng)目代建管理質(zhì)量。（3）沒有對于實(shí)施代建制度的政府投資建設(shè)項(xiàng)目建立一個量化的考評指標(biāo)，對代建單位的工作情況和項(xiàng)目實(shí)施代建的效果難以作出比較科學(xué)合理的評價。（4）業(yè)主越權(quán)干預(yù)項(xiàng)目管理的行為仍有存在，這些行為在一定程度上影響了代建單位對項(xiàng)目的管理，也影響了代建單位的積極性和主動性。（5）一些項(xiàng)目代建水平仍然不高：一些項(xiàng)目選擇代建隊(duì)伍時，簡單地將代建費(fèi)用高低作為選擇代建單位的主要依據(jù)，降低了代建單位的工程管理水平和工程建設(shè)水平。

4.2招標(biāo)投標(biāo)制

雖然有些項(xiàng)目概算較緊，但業(yè)主或使用單位在項(xiàng)目實(shí)施初期就己經(jīng)有了對策，即實(shí)施“釣魚工程”，或在決算批準(zhǔn)后的施工圖設(shè)計階段要求設(shè)計單位提高標(biāo)準(zhǔn)，或在招標(biāo)完后進(jìn)入施土階段時進(jìn)行設(shè)計修改。由于管理政府財政投資工程建設(shè)的三個部門計委、建委、財政在現(xiàn)行管理體制上銜接不夠、存在漏洞，使得其有可乘之機(jī)，“三超”現(xiàn)象在工程項(xiàng)目上普遍存在。為解決上述問題，廈門市對部分的政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上實(shí)行業(yè)主招標(biāo)投標(biāo)制度，監(jiān)理招標(biāo)投標(biāo)制度。

（1）業(yè)主招標(biāo)投標(biāo)。項(xiàng)目確定后，政府面向原承擔(dān)市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理任務(wù)的單位招標(biāo)，事業(yè)單位、企業(yè)單位均可以參加投標(biāo)。由于引入了競爭機(jī)制，充分調(diào)動了投標(biāo)單位的積極性，同時每個工程的中標(biāo)價均比市發(fā)展改革委員會擬定的概算低30%——40%，節(jié)約了大量的政府財政資金。存在問題：①受委托實(shí)施前期工作的一些業(yè)主在前期工作的實(shí)施中馬虎應(yīng)付或故意隱瞞一些可能對項(xiàng)目產(chǎn)生重大影響的問題，而這些問題可能在將來的投標(biāo)過程中對自己有利;②由于參加投標(biāo)的企業(yè)單位數(shù)量有限，出現(xiàn)了圍標(biāo)串標(biāo)的傾向，中標(biāo)價抬至標(biāo)底價附近;③中標(biāo)后鑒定的合同中未約定對甲方——發(fā)展改革委員會的違約處罰條款，且合同條款比較宏觀，合同條款不夠嚴(yán)密，中標(biāo)單位在工程開工后，與甲方討價還價、扯皮的空間很多，而甲方由于人員專業(yè)程度不夠高，一些事情議而不決，影響了工程的順利進(jìn)展。

（2）監(jiān)理招標(biāo)投標(biāo)。實(shí)行業(yè)主招標(biāo)投標(biāo)后就必須解決由誰來代表政府對業(yè)主進(jìn)行監(jiān)督，以保證工程質(zhì)量和進(jìn)度，杜絕“三超”的問題。因此就開展了由政府組成部門代表政府通過招標(biāo)確定監(jiān)理公司，且直接與監(jiān)理公司簽訂委托合同，使監(jiān)理公司獨(dú)立于中標(biāo)的業(yè)主開展工作，并代表真正的業(yè)主——政府對中標(biāo)的業(yè)主實(shí)施監(jiān)督管理。該機(jī)制的建立有效地提高了中標(biāo)的業(yè)主按照投標(biāo)承諾和合同約定履約的自覺性。

（3）工程施工的招標(biāo)投標(biāo)。根據(jù)《廈門市建設(shè)工程施工招投標(biāo)管理辦法》第三條規(guī)定：建筑面積在1000平方米以上或者工程造價在100萬元以上的下列建設(shè)工程項(xiàng)目應(yīng)按照本辦法實(shí)行施工招標(biāo)投標(biāo)。①政府投資的;②行政事業(yè)單位自籌資金投資的;③國有企業(yè)投資的;④集體經(jīng)濟(jì)組織投資的;⑤國有企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)組織投資的。根據(jù)廈門市《關(guān)于政府采購建設(shè)工程統(tǒng)一進(jìn)入市建設(shè)工程交易中心進(jìn)行招標(biāo)通知》和其他有關(guān)規(guī)定，市政府財政投資工程及國有控股投資的工程必須進(jìn)行公開的施工單位招標(biāo)投標(biāo)，民營和外資工程可實(shí)行在交易中心場外邀請招標(biāo)或直接委托。采用招標(biāo)投標(biāo)存在的問題：（1）由于新辦法大大降低了企業(yè)投機(jī)的概率，個別項(xiàng)目出現(xiàn)報名企業(yè)少于法定家數(shù)而不得不延長報名期限的情況。（2）部分投標(biāo)人對最低價中標(biāo)辦法不夠熟悉，研究不透，中標(biāo)人中標(biāo)后遲遲不簽訂合同，甚至放棄中標(biāo)資格以至被沒收投標(biāo)保險金和被限制市場準(zhǔn)入。（3）是大部分投標(biāo)項(xiàng)目存在過度競爭，風(fēng)險預(yù)測不足，其履約能力受到高度關(guān)注，增加了政府建設(shè)行政監(jiān)管部門的監(jiān)管工作量和壓力。（4）是個別投標(biāo)人少的項(xiàng)目存在被圍標(biāo)的跡象，需采取新的防范措施對策，投標(biāo)保證金規(guī)定幅度值得重新研究確定。（5）是該辦法的推行極度地壓縮了投標(biāo)人的利潤空間和資金運(yùn)作難度，而由于投標(biāo)企業(yè)可能將部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給材料供應(yīng)商和施工作業(yè)工人，從而給社會穩(wěn)定增添了不少變數(shù)。

5.小結(jié)

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的不斷完善和我國經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，計劃體制下形成的政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理模式已嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加大政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理模式的改革勢在必行。本文以廈門市政府投資建設(shè)項(xiàng)目的管理模式為例，首先回顧了廈門市政府投資建設(shè)項(xiàng)目概況，接著梳理當(dāng)前廈門市政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理急需解決的問題，包括加強(qiáng)設(shè)計管理、建立部門之間的制衡機(jī)制、建立嚴(yán)格的監(jiān)督控制制度，防止個人與組織舞弊等。最后結(jié)合廈門市建設(shè)海灣型城市的實(shí)際，分析了改革的思路，對廈門市政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理模式改革嘗試進(jìn)行了研究，總結(jié)了代建制與招標(biāo)投標(biāo)制的優(yōu)點(diǎn)。

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基金項(xiàng)目：華僑大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金資助項(xiàng)目，編號18013031013。