奧斯特羅姆的制度分析與發(fā)展框架下拉薩河流域治理研究

【摘 ?要】拉薩河，位于西藏中南部。發(fā)源于念青唐古拉山脈中段北側(cè)的羅布如拉，從源頭始，至彭錯、色日絨、絨麥、直孔等地，于曲水縣附近匯入雅魯藏布江。流域東西長約551千米，流域面積32471平方千米，占雅魯藏布江流域面積的13.5%，是雅魯藏布江流域面積最大的一條支流。近年來隨著自然環(huán)境的變化和社會的發(fā)展， 加上過度墾殖、樵采， 植被嚴重退化， 水土流失加劇， 河岸崩坍、沙化現(xiàn)象日趨嚴重。 每到汛期， 拉薩河洪水泛濫， 對該地區(qū)造成相當(dāng)程度 的危害。長期以來，每年10月份到來年5月份，是拉薩河的枯水期，河面寬度僅為50到100米，每年的這個時段，拉薩河床大部分裸露，加上大風(fēng)天氣，生態(tài)環(huán)境十分不理想。這些環(huán)境現(xiàn)狀讓人不由得反思，拉薩河作為多個社會共同體一起使用的自然資源，怎樣才能找到更好的治理方法？本文以奧斯特羅姆的理論為視角為拉薩河的保護提供參考，期望于環(huán)境本質(zhì)問題能被更好的發(fā)現(xiàn)，使問題被把握的更加準確，繼而提出拉薩河環(huán)境保護的一些思路，從公共事物治理中找到拉薩河環(huán)境治理之道。

【關(guān)鍵詞】公共事務(wù);環(huán)境治理

1.拉薩河治理現(xiàn)狀及其資源屬性特征

1.1拉薩河治理現(xiàn)象

拉薩河對拉薩的發(fā)展有很大的影響，公元633年，吐蕃君主松贊干布統(tǒng)一西藏部落后，遷都拉薩河谷，拉薩河流域隨之發(fā)展，逐步成為西藏高原的政治、經(jīng)濟、文化、交通和宗教的中心區(qū)域。拉薩河流域面積僅占西藏自治區(qū)總面積的2.7%，而流域內(nèi)的人口、耕地卻約占全自治區(qū)的15%，是西藏工、農(nóng)、牧業(yè)集中的地區(qū)。

從本世紀初至今近二十年間，自治區(qū)及拉薩市黨委、政府，多次大規(guī)模進行拉薩河治理。如2000年8月，西藏自治區(qū)和拉薩市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與江蘇省派出的 9 名專家就曾共同制定過拉薩河流域綜合治理規(guī)劃。①又如在“十二五”期間，拉薩市委、市政府將“拉薩河城區(qū)段綜合整治工程”提上日程。2013年3月底，總投資35.32億元的拉薩河（城區(qū)段）綜合整治工程開工建設(shè)，工程計劃在20公里范圍內(nèi)建設(shè)6座攔河閘壩，閘址均選擇在河道較為順直、泄流條件相對理想的河段。②

但拉薩河治理工作還有明顯短板，生態(tài)環(huán)境保護形勢依然嚴峻。問題主要表現(xiàn)在：一是拉薩城區(qū)以及周邊縣區(qū)污水污染管網(wǎng)設(shè)施滯后，排污模式落后，大量超標污水排入河湖;二水利工程建設(shè)造成的生態(tài)環(huán)境惡化。三是人為過度捕撈、引進外來魚種是導(dǎo)致土著漁業(yè)資源衰退。

1.2拉薩河資源屬性特征

西藏民主改革初期，拉薩河開發(fā)利用程度相對較低，西藏人口相對較少，拉薩河生態(tài)承載能力足以適應(yīng)周邊市縣居民生活及生產(chǎn)需要，具有非競爭性和非排他性，公共物品屬性明顯。

隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，拉薩河的水資源雖然豐富，但年內(nèi)和年際的變化懸殊，枯水的冬春季，流量只有20-30立方米/秒。城市和農(nóng)田用水量不斷增加，拉薩河競爭性日益增加，呈現(xiàn)出非排他性但競爭性較強的特點，共有資源屬性凸顯。

2.奧斯特羅姆的制度分析與發(fā)展框架下拉薩河治理情景

奧斯特羅姆并不贊同公共財產(chǎn)只有交由權(quán)威機構(gòu)管理或完全私有化后才能有效管理的傳統(tǒng)觀念，通過制度分析與發(fā)展框架證明公共池塘資源可以通過合理的制度安排所得到的結(jié)果是可以超過人們先前根據(jù)根據(jù)標準理論所預(yù)測的結(jié)果。其框架分析模式如下圖所示：

2.1拉薩河治理模式的變遷的原因

一是在拉薩河治理維護出現(xiàn)了一些新問題?？菟诤拥栏珊裕a(chǎn)生活用水增加導(dǎo)致水環(huán)境狀況惡化，河湖功能退化，難以起到城市之肺的作用等，對保障水安全帶來嚴峻挑戰(zhàn)。解決這些問題，亟需由原先的各自為政，分段治理調(diào)整為統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一治理，推進河湖系統(tǒng)保護和水生態(tài)環(huán)境整體改善，保障河湖功能永續(xù)利用，維護河湖健康生命。

二是思想觀念的轉(zhuǎn)變。2008年6月，受持續(xù)降雨影響，西藏拉薩河、年楚河、尼洋河等相繼發(fā)生洪水，局部地區(qū)遭受山洪、泥石流災(zāi)害。在當(dāng)年西藏雨季提前，前期降水量較常年偏多，汛情提前，局部地區(qū)洪澇災(zāi)害重。痛定思痛，當(dāng)?shù)卣J識到，洪澇災(zāi)害的發(fā)生，問題表現(xiàn)在“水里”，根子是在岸上。解決這些問題，不僅要在水上下功夫，更要在岸上下功夫;不僅要本地區(qū)治污，更要統(tǒng)籌河流上下游、左右岸聯(lián)防聯(lián)治;不僅要靠水利、環(huán)保、城建等部門切實履行職責(zé)，更需要黨政主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與。

2.2拉薩河過去治理模式的規(guī)則

“公地悲劇”理論中設(shè)想了一個公共使用的大牧場，所有人都可以進行開發(fā)放牧，然后從理性人的角度觀察放牧人的行為，他認為放牧者可以通過利用共有的資源來增加自己的利益，而受益者僅為放牧者個人，但損害草地的后果是由集體來承擔(dān)，每一個追求利益的牧羊人則會增加他們利用公共事物去創(chuàng)造利益的動力。因此奧斯特羅姆認為，這個世界大多依賴可能產(chǎn)生公地悲劇的資源。拉薩河歷史上治理的演變正印證了該理論，新中國成立后，自治區(qū)對拉薩河干流進行了不斷的治理，多數(shù)整治是屬于局部性的，缺少統(tǒng)一規(guī)劃。

一是已整治的河段，堤防不銜接，形不成整體防洪能力，遇到較大洪水，就會繞過堤防，威脅到大堤和村莊的安全;未治理的河段，河道彎曲多變，沖刷坍塌嚴重，城區(qū)段河道呈藕節(jié)狀，為典型的游蕩性河道類型，主流游擺不定，水流紊亂，枯水期邊灘裸露，風(fēng)沙肆虐，河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境與城市面貌格格不入。

二是普遍各自為政。拉薩河兩岸群眾為保護自己的利益，各自為陣，修筑頂壩，人為導(dǎo)致河道彎曲，造成行洪能力降低，導(dǎo)致汛期洪水威脅沿岸村莊的安全。拉薩河中游段，自然河道較寬，坡度平緩，淤積嚴重，河床抬高，彎道阻水，防洪標準低，常因超過河道安全洪量，使兩岸泛濫成災(zāi)。從奧斯特羅姆的思想中我們可以大致歸納出拉薩河公地悲劇的產(chǎn)生的原因有以下幾點：

一是權(quán)責(zé)關(guān)系的不明確。個體獲取利益時，個人直接成本小于社會所付出的成本，會使得市場資源失衡，從而導(dǎo)致公共資源過度被使用，直至快速枯竭，不能長期持續(xù)發(fā)展。

二是政府監(jiān)督能力薄弱。政府失靈是一種利益驅(qū)動結(jié)構(gòu)的失衡，是現(xiàn)有市場環(huán)境中病態(tài)追求利益的體現(xiàn)，市場經(jīng)濟的利益驅(qū)動機制是利己與利他相結(jié)合的結(jié)構(gòu)。這種特殊的結(jié)構(gòu)是要求人們在追求經(jīng)濟利益時也要兼顧利他行為，從這點來看如果僅僅在乎利而與利他相背離，最終會對自己造成損害。

三是制度的缺失。國家應(yīng)通過壟斷武力的使用以強制作為生產(chǎn)集體利益的生產(chǎn)機制，政府應(yīng)針對性的根據(jù)事物的特殊問題立法，并要對違反法律的違規(guī)者進行懲罰。在目前并沒有制定對拉薩河流域統(tǒng)一管理的法律法規(guī)，現(xiàn)行的法規(guī)過于紙上談兵，缺乏實際的操作性。

四是公民參與積極性不高，沒有形成相互監(jiān)督的機制和習(xí)慣。只有通過監(jiān)督才會有可信的承諾，才能支撐起新制度的制定，只有通過個體間的監(jiān)督才能保證自己的利益或是集體的利益不受到侵害。近幾年來，越來越多的人們關(guān)注但僅僅只是關(guān)注。公民首先沒有意識到自身在環(huán)境治理問題中置身事外的態(tài)度，更有人在經(jīng)濟利益面前缺失責(zé)任感導(dǎo)致個體往往無視自身給自然資源造成的損害。

2.3拉薩河治理模式的變遷過程

2000年8月，西藏自治區(qū)和拉薩市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與江蘇省派出的 9 名專家共同制定過拉薩河流域綜合治理規(guī)劃。

2003年，為保護堤前灘地和穩(wěn)定河勢，保障堤防穩(wěn)定和河道行洪安全，自治區(qū)黨委、政府結(jié)合自治區(qū)實際情況，決定用3年的時間對拉薩河中、下游河道進行治理。3年后通過以“固堤、疏浚、通路、綠化、治污、開發(fā)” 為主要內(nèi)容的徹底整治。

2014年拉薩河3號閘完工蓄水后，在拉薩河城區(qū)段形成了一個平均水深1.2米左右、長約3公里、庫容量達105萬立方米的人工湖，改善了河床小環(huán)境，起到了增濕、增氧作用。此外，與3號閘工程相配合的南山綠化工程也已經(jīng)啟動，越來越多的綠色植物扎根拉薩河岸。改善后的拉薩河在城區(qū)段形成相對較多的水汽，提升綠化工程品質(zhì);綠化工程品質(zhì)的提升，又能促使該河段小氣候進一步改善。兩者相輔相成，共同改善著拉薩城區(qū)的生態(tài)環(huán)境。根據(jù)相關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)，周邊環(huán)境濕度較之前提高8%左右。

2015年拉薩市水利重點工程建設(shè)任務(wù)由年初制定的1.3億元調(diào)增為3.1億元，截至9月底已完成投資2.2億元，占調(diào)增后年度建設(shè)任務(wù)的71%。2015年拉薩市水利重點工程建設(shè)內(nèi)容包括中小河流治理工程、城市防洪工程、灌區(qū)改造工程、水土保持工程、2014年度公益性維修養(yǎng)護工程、病險水庫除險加固工程、拉薩河干流治理工程等共7類。

2016年11月，拉薩河綜合整治并沒有孤立靜止地發(fā)展自身優(yōu)勢，而是善于打綜合拳。以拉薩市開展的“拉薩河城區(qū)段綜合整治工程”和“南山綠化工程”為依托的拉薩河水利風(fēng)景區(qū)獲評第16批國家水利風(fēng)景區(qū)。據(jù)了解，除了3號閘旁拉薩濱河公園和南山綠化工程所在的鵬矗生態(tài)園，拉薩河水利風(fēng)景區(qū)還包括2號閘和4號閘，以及5座列入規(guī)劃的主題公園。 ? ?2019年，在2016年大規(guī)模治理的基礎(chǔ)上，繼續(xù)引入多方力量參與，發(fā)布了《拉薩河城區(qū)段綜合治理及生態(tài)修復(fù)工程勘察設(shè)計項目招標公告》當(dāng)年具體治理模式如下：

結(jié)合現(xiàn)狀穩(wěn)定岸坡設(shè)計護岸岸型，盡量減少對河勢的影響;結(jié)合拉薩河水流流速較大、氣候干燥、紫外線較強等特點，許多生態(tài)護岸形式受限無法采用，因此本工程在結(jié)構(gòu)形式和材料選擇上從安全性、生物性、親水性和景觀性角度，將傳統(tǒng)的護岸形式和生態(tài)型護岸相結(jié)合，在控制河勢、固灘的同時，對拉薩本土的原生動植物不產(chǎn)生重大的負面影響，能讓人們比較安全和便利地與水親近，并能與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)，本次采用格賓石籠和混凝土作為主材，選用直斜式、坡式及墻式岸型。

3.拉薩河治理行動者和行動舞臺的制度規(guī)則

行動舞臺是各行動主體之間不斷博弈、不斷協(xié)調(diào)， 以解決共同事務(wù)的特定空間。自然或物質(zhì)條件、共同體屬性和行動規(guī)則這三個外生變量影響著這個空間的穩(wěn)定， 使行動者的互動形成模式化結(jié)果。汾河流域治理的行動舞臺是特定區(qū)域內(nèi)， 利益相關(guān)者為了解決出行難題， 通過博弈、協(xié)調(diào)， 組成一個穩(wěn)定的空間。

全面推進與濕地有關(guān)的針對性的保護條例制定工作。早前我國沒有對河流流域保護進行專門的立法，與河流保護有關(guān)的法條是分布在其他自然資源保護法中的，比如河流，土壤，大氣等。

政府要加強本身的監(jiān)察力度和管理辦法，堅持立法和執(zhí)法兩頭關(guān)注，在立法推進的同時也不能松懈執(zhí)法。

濕地資源的產(chǎn)權(quán)問題是不具有排他性質(zhì)以及可讓渡性的，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度也是生態(tài)文明制度體系的重要制度，所以要明確自然資源產(chǎn)權(quán)主體結(jié)構(gòu)與客體邊界。

注釋

① 參見林摘：拉薩河流域綜合治理規(guī)劃啟動[J].中國水土保持，2000（11）：41.

②《獨具匠心取得拉薩河綜合整治新輝煌》，載《中國經(jīng)濟網(wǎng)》https：//news.china.com/socialgd/10000169/20170823/31160037.html，2020年7月25日訪問。

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作者簡介：王舒?zhèn)ィ?997.-）， 男， 漢族， 山西臨汾人，本科，大三學(xué)生，公共事務(wù)治理。