黑龍江省財(cái)政扶貧資金管理效率問題研究

戰(zhàn)永潔 謝穎琦

[摘 要] 通過闡釋黑龍江省財(cái)政扶貧資金投入、分配、使用、監(jiān)督和評價(jià)狀況，針對其存在的資金分配制度不合理、資金投入針對性不足、資金使用管理效率低、資金監(jiān)督機(jī)制不規(guī)范和資金績效評價(jià)不科學(xué)等問題，提出了完善資金分配機(jī)制、加大資金投入力度、提高資金使用效率、規(guī)范資金監(jiān)督機(jī)制和強(qiáng)化資金績效評價(jià)等對策，為消除絕對和相對貧困預(yù)期決策提供有益的參考。

[關(guān)鍵詞] 扶貧開發(fā);財(cái)政扶貧資金;管理效率

[中圖分類號] F812.7[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）07-0015-02

改革開放以來，黑龍江省始終貫徹黨中央、國務(wù)院各項(xiàng)扶貧戰(zhàn)略部署。截止2020年2月，省內(nèi)20個(gè)國家級貧困縣、8個(gè)省級貧困縣全部脫貧摘帽，實(shí)現(xiàn)省內(nèi)98%建檔立卡貧困人口脫貧，貧困發(fā)生率降至0.07%;2020年內(nèi)可以完成現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧。但絕對貧困消除后，相對貧困情況仍將長期存在。黑龍江省扶貧資金中財(cái)政資金占90%以上，能否有效管理財(cái)政扶貧資金直接關(guān)系到全省扶貧開發(fā)工作的成效。

一、黑龍江省財(cái)政扶貧資金管理現(xiàn)狀

（一）財(cái)政扶貧資金投入

黑龍江省財(cái)政扶貧資金主要由中央、省級財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金構(gòu)成。黑龍江省財(cái)政扶貧資金近年來穩(wěn)步遞增，資金總量較為充足。自2010年以來，黑龍江省財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金投入總額呈現(xiàn)逐年上升趨勢，從2010年的4.25億元增長到2019年的45.3億元，年均增長率達(dá)30.1%。黑龍江省《關(guān)于印發(fā)<全省脫貧攻堅(jiān)精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)退出實(shí)施方案>的通知》（2017）提出，2019年貧困人口的識別標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)民人均純收入3550元，貧困人口退出的衡量標(biāo)準(zhǔn)是該戶年人均純收入穩(wěn)定超過當(dāng)年的國家標(biāo)準(zhǔn)線（4000元），且達(dá)到“兩不愁三保障”。

（二）財(cái)政扶貧資金分配

根據(jù)《黑龍江省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》（2017）第七條列示：采用因素法對黑龍江省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金進(jìn)行分配。分配因素主要包括貧困狀況、政策任務(wù)和脫貧成效等。以扶貧發(fā)展資金和以工代賑資金為例，兩項(xiàng)資金分配的因素和權(quán)重均為：貧困狀況（70%）、任務(wù)目標(biāo)（20%）、脫貧成效（10%）。

（三）財(cái)政扶貧資金使用

根據(jù)《黑龍江省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金管理辦法》（2017）第三章規(guī)定：黑龍江省采用“資金跟隨項(xiàng)目”的財(cái)政扶貧資金使用方式，縣級政府具有使用權(quán)和項(xiàng)目審批權(quán)，項(xiàng)目具體實(shí)施主體是縣級的農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、水務(wù)局、扶貧辦等部門。資金使用方向主要包括給貧困人口放權(quán)讓利、提高貧困農(nóng)戶的自我發(fā)展能力、為貧困地區(qū)提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)3個(gè)方面。

（四）財(cái)政扶貧資金監(jiān)督

黑龍江省財(cái)政扶貧資金的監(jiān)督主要采取部門內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合的方式。2018年省扶貧辦、省財(cái)政廳發(fā)布了《關(guān)于完善扶貧資金項(xiàng)目公告制度的實(shí)施方案》，2019年5月黑龍江省財(cái)政廳成立脫貧攻堅(jiān)小組及辦公室，專職負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，跟蹤督促落實(shí)脫貧攻堅(jiān)相關(guān)工作的開展。

（五）財(cái)政扶貧資金績效評價(jià)

黑龍江省結(jié)合財(cái)政部制定的績效評價(jià)方法和本省實(shí)際制定細(xì)化評分表，采用以問題為導(dǎo)向的績效評價(jià)原則。黑龍江省績效評價(jià)指標(biāo)評分表共設(shè)有六項(xiàng)指標(biāo)，其中包括資金投入（5分）、資金撥付（5分）、項(xiàng)目安排（5分）、資金監(jiān)管（13分）、資金使用成效（72分）五項(xiàng)正向指標(biāo)，合計(jì)100分;第六項(xiàng)為加減分指標(biāo)，其細(xì)化指標(biāo)包括機(jī)制創(chuàng)新（+3分）、違規(guī)違紀(jì)（-15分）兩項(xiàng)。評分表中除資金監(jiān)管、資金使用成效和違規(guī)違紀(jì)的少部分內(nèi)容涉及財(cái)政審計(jì)監(jiān)督檢查及第三方抽查，其余各項(xiàng)數(shù)據(jù)均由各地政府自行上報(bào)。

二、黑龍江省財(cái)政扶貧資金管理的問題分析

（一）資金分配制度不合理

資金分配不能有效體現(xiàn)合理性：黑龍江省現(xiàn)行扶貧資金的因素分配方法，無法判斷各貧困縣政府是否會對客觀評價(jià)指標(biāo)中本地區(qū)因素進(jìn)行控制，從而獲取更多的財(cái)政扶貧資金。資金分配難以兼顧公平與效益：在黑龍江省現(xiàn)行扶貧資金分配條件下，客觀因素高于績效評價(jià)的權(quán)重占據(jù)分配標(biāo)準(zhǔn)的60%以上，財(cái)政扶貧資金分配的促進(jìn)作用不明顯。

（二）資金投入針對性不足

投入目標(biāo)識別標(biāo)準(zhǔn)單一。黑龍江省財(cái)政扶貧資金投入標(biāo)準(zhǔn)與國家標(biāo)準(zhǔn)一致，但省內(nèi)不同貧困縣的貧困狀況差異較大。對剛脫貧但極易反貧、容易遭受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不確定性的低收入人群，更缺乏長效、穩(wěn)定的財(cái)政扶貧資金投入機(jī)制。投入目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制不健全。缺乏高效貧困人口動態(tài)管理系統(tǒng)，對貧困人口的識別和退出僅靠貧困人口的申報(bào)和駐村干部的肉眼辨認(rèn)，無法對貧困人口的進(jìn)入和退出進(jìn)行精確高效識別。

（三）資金使用管理效率低

貧困人口資金項(xiàng)目參與度低：黑龍江省扶貧項(xiàng)目的申報(bào)、管理過程均由政府部門內(nèi)部運(yùn)作，貧困人口對項(xiàng)目的申報(bào)基本沒有話語權(quán)。資金項(xiàng)目缺乏地方特殊優(yōu)勢：黑龍江省貧困縣重點(diǎn)支持的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，大多是蔬菜、大米、食用菌、肉雞等相似的初級產(chǎn)品項(xiàng)目。貧困縣扶貧項(xiàng)目庫中普遍缺乏后續(xù)深加工產(chǎn)業(yè)鏈條，且對人才的需求與貧困地區(qū)的人力資源稟賦存在巨大落差。

（四）資金監(jiān)督機(jī)制不規(guī)范

扶貧資金審計(jì)監(jiān)督不到位：黑龍江省審計(jì)部門資源有限，無法對每一項(xiàng)財(cái)政扶貧資金的使用進(jìn)行有效監(jiān)督?，F(xiàn)階段主要采用財(cái)政扶貧資金的事后跟蹤審計(jì)監(jiān)督機(jī)制，尚未建立事前預(yù)防的審計(jì)監(jiān)督體系。扶貧資金監(jiān)督系統(tǒng)不健全：根據(jù)查詢黑龍江省各地政府網(wǎng)站顯示，僅公示公告扶貧項(xiàng)目的起始階段，但對項(xiàng)目具體實(shí)施、完成和后續(xù)收益等信息均未在地方政府網(wǎng)站披露。財(cái)政扶貧資金使用過程中沒有群眾的參與且無第三方監(jiān)督，群眾監(jiān)督難以發(fā)揮作用。

（五）資金績效評價(jià)不科學(xué)

績效評價(jià)主體缺乏獨(dú)立性：黑龍江省財(cái)政扶貧資金績效評價(jià)工作以各地上報(bào)為主，扶貧辦為資金績效評價(jià)的主體，各貧困縣財(cái)政扶貧資金的績效評價(jià)很少涉及第三方專業(yè)評價(jià)機(jī)構(gòu)。缺少持續(xù)反貧能力的評價(jià)：現(xiàn)行的績效評價(jià)辦法缺乏對貧困人口自我發(fā)展能力的考核，以致貧困縣很難避免將自身政績與扶貧績效結(jié)果相掛鉤，更傾向于將資金投向粗放型、較大型產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目。

三、提升黑龍江省財(cái)政扶貧資金管理效率的對策

（一）完善財(cái)政扶貧資金分配機(jī)制

構(gòu)建以產(chǎn)出效果為導(dǎo)向的資金分配體系。黑龍江省可制定推廣以扶貧產(chǎn)出效果為導(dǎo)向的財(cái)政扶貧資金分配機(jī)制。構(gòu)建以扶貧資金效益指標(biāo)、資金應(yīng)用率效果、項(xiàng)目實(shí)施程度等指標(biāo)為核心的動態(tài)調(diào)整的評價(jià)指標(biāo)體系。設(shè)定相關(guān)指標(biāo)，集中對所轄貧困縣的客觀條件進(jìn)行打分評估，根據(jù)評估結(jié)果將貧困縣分成3組，根據(jù)不同地區(qū)的不同的打分情況，設(shè)定客觀因素和政策性因素在資金分配中的權(quán)重。

（二）加大財(cái)政扶貧資金投入力度

投入目標(biāo)識別標(biāo)準(zhǔn)差異化和層次化：建立雙重、物價(jià)水平動態(tài)的貧困標(biāo)準(zhǔn);根據(jù)地區(qū)發(fā)展情況分區(qū)域、分類制定地區(qū)間差異化的貧困標(biāo)準(zhǔn)[1]。投入目標(biāo)瞄準(zhǔn)機(jī)制動態(tài)化和精準(zhǔn)化：將每年的財(cái)政扶貧資金預(yù)留一定比例設(shè)立專項(xiàng)扶貧補(bǔ)助基金;利用建檔立卡貧困戶、養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)工商登記、醫(yī)療保險(xiǎn)、銀行反饋等信息，及時(shí)采取與其相適應(yīng)的穩(wěn)定脫貧和防返貧措施，建立對貧困人口和貧困鄉(xiāng)的動態(tài)測評系統(tǒng)。

（三）提高財(cái)政扶貧資金使用效率

加大貧困地區(qū)人力資源的開發(fā)力度：借鑒相關(guān)省份經(jīng)驗(yàn)，全省各貧困地區(qū)可結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，財(cái)政出資聘請相關(guān)技術(shù)人員，對貧困人口進(jìn)行種養(yǎng)殖等方面的技術(shù)培訓(xùn)。提升扶貧項(xiàng)目精準(zhǔn)度和抗風(fēng)險(xiǎn)能力：黑龍江省各貧困縣應(yīng)充分利用本地優(yōu)勢資源，形成有核心競爭力的特色產(chǎn)業(yè)集群;加大對周邊貧困縣財(cái)政扶貧項(xiàng)目的考察和調(diào)研，確保地區(qū)間扶貧項(xiàng)目產(chǎn)成品不形成惡性競爭;設(shè)立財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目市場風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。

（四）規(guī)范財(cái)政扶貧資金監(jiān)督機(jī)制

加強(qiáng)對財(cái)政扶貧資金的審計(jì)監(jiān)督：黑龍江省各級審計(jì)部門對財(cái)政扶貧項(xiàng)目，應(yīng)進(jìn)行事前、事中和事后的全過程審計(jì)監(jiān)督[2];政府可委托具有資質(zhì)的會計(jì)師事務(wù)所對部分財(cái)政扶貧資金項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)審查工作。建全多維財(cái)政扶貧資金監(jiān)管系統(tǒng)：建立全省財(cái)政扶貧項(xiàng)目的動態(tài)監(jiān)控平臺;黑龍江省可設(shè)立專項(xiàng)扶貧監(jiān)管基金，由第三方人士組成扶貧資金監(jiān)督委員會。

（五）強(qiáng)化財(cái)政扶貧資金績效評價(jià)

完善財(cái)政扶貧資金績效評價(jià)的內(nèi)容和指標(biāo)：黑龍江省應(yīng)在績效評價(jià)指標(biāo)中細(xì)化體現(xiàn)貧困農(nóng)戶的參與程度、自身發(fā)展能力是否得到提高、項(xiàng)目是否具有生產(chǎn)和扶貧可持續(xù)性等內(nèi)容[3];強(qiáng)化第三方參與扶貧資金績效評價(jià)的力度：黑龍江省可以設(shè)置扶貧績效評價(jià)的專項(xiàng)基金，保證專業(yè)化評估機(jī)構(gòu)的支出經(jīng)費(fèi)，設(shè)置專業(yè)評估人員準(zhǔn)入門檻。

[參考文獻(xiàn)]

[1]裴育，李丹，陳歡.財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是“輸血”還是“造血”——基于國定扶貧縣的實(shí)證研究[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2019，40（6）：22-39.

[2]徐向真，段曼曼.扶貧資金審計(jì)的問題演化與問責(zé)效果——來自2013～2017年審計(jì)署公告的研究[J].財(cái)會月刊，2019（14）：122-128.

[3]烏蘭.優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧財(cái)政政策[J].人民論壇，2019（19）：92-93.

[責(zé)任編輯：高萌]