政府向社會力量購買養(yǎng)老服務(wù)的績效評估研究

季璐 范煒烽 劉紅光

摘要：績效評估作為政府向社會力量購買養(yǎng)老服務(wù)的控制環(huán)節(jié)和要素，具有重要的行為引導功能，也是保障相關(guān)政策有效實施的關(guān)鍵。考慮到養(yǎng)老服務(wù)的準公共產(chǎn)品屬性、養(yǎng)老服務(wù)鏈不同環(huán)節(jié)的差異性和相關(guān)利益主體的訴求，對政府購買養(yǎng)老服務(wù)的績效評估應(yīng)超越傳統(tǒng)評估的經(jīng)濟效率、滿意度和合同完成率等目標導向。在綜合考量養(yǎng)老服務(wù)供給的過程與結(jié)果、經(jīng)濟性與政治性等因素的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了包括制度規(guī)范、購買投入、承接能力、公正性、服務(wù)質(zhì)量、滿意度、影響力七個維度的評估體系，在長三角核心城市上海、南京、杭州、合肥四市各選擇一個區(qū)作為評估對象，并對區(qū)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的績效進行了評估。結(jié)果表明該評估體系能有效反映政府購買養(yǎng)老服務(wù)的績效，從各評估維度看，四個評估對象各有長短，其中南京A區(qū)綜合表現(xiàn)最佳。通過評估還發(fā)現(xiàn)，政府購買養(yǎng)老服務(wù)存在邊界模糊、缺乏過程監(jiān)管、問責機制落實不到位、穩(wěn)定性與公平性矛盾、消費意愿較低等問題。

關(guān)鍵詞：政府購買養(yǎng)老服務(wù)：社會力量;綜合評估;長三角;養(yǎng)老服務(wù)

中圖分類號：D619

文獻標識碼：A

文章分類號：1674-7089（2020）04-0079-09

基金項目：教育部人文社會科學基金青年項目“政府購買公共服務(wù)中憑單制運用評估及優(yōu)化”（16YJC630045）;江蘇省社會科學基金一般項目“地方政府購買公共服務(wù)的政策工具評估研究”（16GLD005）;南京農(nóng)業(yè)大學社科優(yōu)助項目“江蘇地方政府購買公共服務(wù)的政策工具效果評估及優(yōu)化研究”（SKY22017007）

作者簡介：季璐，博士，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院副教授;范煒烽，博士，南京理工大學公共事務(wù)學院教授;劉紅光，博士，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院副教授。

一、引言

政府通過購買方式提供養(yǎng)老服務(wù)已成為我國社會保障領(lǐng)域的一項重要制度安排。隨著地方政府購買養(yǎng)老服務(wù)實踐的不斷推進，對該項工作進行績效評估的需求日益迫切。2018年，相關(guān)部門相繼出臺《關(guān)于推進政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導意見》《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》等文件，對績效工作提出明確要求。這反映了相關(guān)部門高度重視政府購買養(yǎng)老服務(wù)這一制度安排的成效。

目前，學界關(guān)于政府購買養(yǎng)老服務(wù)的績效評估研究集中于探索合適的評估指標和評估視角等基本問題。包國憲和劉紅芹提出，應(yīng)該從服務(wù)的投入產(chǎn)出效率和消費者感知服務(wù)質(zhì)量兩個角度來衡量政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的績效。此后，經(jīng)濟性與滿意度成為政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評估的兩個重要維度，但是二者均指向結(jié)果，忽視服務(wù)過程。吉鵬和李放基于政府績效和購買運行鏈條的雙重考慮，建構(gòu)由養(yǎng)老服務(wù)需求的前攝性評價、服務(wù)過程的效率評價、服務(wù)結(jié)果的滿意度評價組成的績效評價模型，不僅把服務(wù)對象的需求及能力納入整個評價體系，而且彌補了以往忽視服務(wù)過程的不足，但該研究止于理論構(gòu)建，缺乏實證檢驗。吉鵬和李放還構(gòu)建了政府購買養(yǎng)老服務(wù)的滿意度評價指標體系，用于測量服務(wù)對象對養(yǎng)老服務(wù)組織、政府部門與政策的滿意程度，滿意度指標的多指向性使得該評價指標體系更加科學，但是測評對象僅限于消費者，沒有充分考慮養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和政府相關(guān)部門的滿意度測評需求。王成和丁社教構(gòu)建了包含服務(wù)機構(gòu)、政府和客戶等相關(guān)主體的評價體系，并在案例應(yīng)用中發(fā)現(xiàn)發(fā)揮政府職能的重要性。除了上述相對系統(tǒng)的評估研究以外，少數(shù)研究還涉及財政支出效率評估、養(yǎng)老服務(wù)補貼的領(lǐng)取資格評估等。

綜上所述，現(xiàn)有文獻存在如下三點不足：第一，未能既考慮政府部門、社會力量、服務(wù)對象三大利益主體，又把握整個養(yǎng)老服務(wù)鏈的不同環(huán)節(jié);第二，評估指標體系的理論構(gòu)建與實踐佐證結(jié)合不夠緊密;第三，評估指標體系的實踐運用范圍有待進一步拓展，缺少比較研究?；诖?，本文擬建立一個兼顧各利益主體與整個服務(wù)購買環(huán)節(jié)的政府購買養(yǎng)老服務(wù)績效評估體系，并將其運用于長三角地區(qū)四個核心城市部分行政區(qū)購買養(yǎng)老服務(wù)的績效評價和比較研究之中，以期全面且深入地評估政府購買養(yǎng)老服務(wù)制度的落實情況，進而推動養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，提升政府治理水平。

二、政府向社會力量購買養(yǎng)老服務(wù)的績效評估體系設(shè)計

績效評估作為政府向社會力量購買養(yǎng)老服務(wù)的控制環(huán)節(jié)和要素，具有重要的行為引導功能，也是保障相關(guān)政策有效實施的關(guān)鍵。本文在評估主體多元化、過程評估與結(jié)果評估相結(jié)合、兼顧經(jīng)濟性與政治性的原則下，結(jié)合政府工作人員的訪談資料，最終選擇從制度規(guī)范、購買投入、承接能力、公正性、服務(wù)質(zhì)量、滿意度、影響力七個維度構(gòu)建政府向社會力量購買養(yǎng)老服務(wù)的績效評估體系。

（一）評估原則

1.評估主體多元化

目前來看，政府購買養(yǎng)老服務(wù)的評估主體包括購買方、服務(wù)提供者、消費者和第三方評估機構(gòu)。由于第三方評估的特有優(yōu)勢，國內(nèi)關(guān)于評估主體的研究多集中于第三方評估機構(gòu)，并把第三方評估作為完善政府購買制度的重要途徑，但是第三方評估仍存在合法性、獨立性、專業(yè)性和公信力不足等現(xiàn)實困境。因此，除了確保引入獨立的第三方評估機構(gòu)以外，還應(yīng)該充分重視購買主體、服務(wù)提供者和消費者等相關(guān)利益者的權(quán)責。

在對政府購買養(yǎng)老服務(wù)進行績效評估的語境下，評估的主體同時也是評估的客體。政府作為養(yǎng)老服務(wù)的購買方，從購買服務(wù)的資金預(yù)算、投入、使用到相關(guān)制度規(guī)范的執(zhí)行、完善，再到項目影響力評估等環(huán)節(jié)，政府的職責和行為貫穿整個過程。一方面，政府必須對購買投入、制度規(guī)范、項目影響力等方面進行自評;另一方面，購買方必須對養(yǎng)老服務(wù)承接方的資質(zhì)、組織流程、服務(wù)質(zhì)量等進行監(jiān)督和管理。因此，評估應(yīng)該兼顧自評和監(jiān)管兩個方面。

社會力量是養(yǎng)老服務(wù)的提供者和承接方，在提供服務(wù)的過程中直接接觸公眾，能第一時間感知公眾的需求和真實想法，也能直接傳達相關(guān)政策精神。因此，評估應(yīng)該反映社會力量信息傳達與反饋工作的情況。

消費者是養(yǎng)老服務(wù)的直接使用者，對服務(wù)感受最具有發(fā)言權(quán)，而且實際參與監(jiān)督過程。因此，從實現(xiàn)公眾支持目標出發(fā)，服務(wù)對象滿意度、服務(wù)對象的投訴、公眾意見、受眾機會等都應(yīng)該在評估中予以考慮。

（一）制度規(guī)范

從制度規(guī)范維度來看，B區(qū)和C區(qū)做得最好，在問責制度方面的表現(xiàn)尤為突出，D區(qū)與其他三個區(qū)有一定差距。B區(qū)和C區(qū)對于養(yǎng)老服務(wù)的購買方和承接方都有非常嚴格的管理標準，對政府工作人員的問責行為主要結(jié)合日常考核。B區(qū)對承接方的問責行為體現(xiàn)在誠信體系建設(shè)和熔斷機制的建立方面，并且倡導建立不合格社會力量的退出機制。D區(qū)在購買養(yǎng)老服務(wù)時的信息互動、對社會力量的監(jiān)督管理和問責機制方面表現(xiàn)一般。相對于其他三個地區(qū)，D區(qū)在制度規(guī)范方面存在如下不足：智慧信息平臺剛剛建立，手機APP尚未開放，相關(guān)網(wǎng)站未對社會開放;對購買養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管缺乏過程性，只注重事后監(jiān)管;政府自身的問責及對承接方的問責不夠清晰，對承接方的問責沒有落到實處。目前，四個地區(qū)正在穩(wěn)步推進第三方評估，政府委托或招標第三方機構(gòu)負責評估，政府獨自或與養(yǎng)老機構(gòu)合作開展老人需求能力評估，期待評估第三方機構(gòu)的第四方力量能夠得到快速發(fā)展。

（二）承接能力

從承接能力維度來看，A區(qū)和C區(qū)情況較好，D區(qū)最差。目前，A區(qū)可以承接政府購買養(yǎng)老服務(wù)的社會力量共計68家，而D區(qū)僅有6家。同時，從持有專業(yè)資格證書人員的比例看，D區(qū)也遠低于其他地區(qū)，只有59%，反觀C區(qū)，工作人員（不含志愿者）持證上崗率為100%。雖然各區(qū)工作人員持證上崗比例逐年提升，但是專業(yè)人員流動性較大，解決流動性問題成為亟待破解的難題。從服務(wù)流程的標準化程度來看，D區(qū)的承接主體未出臺明確的服務(wù)流程，所以實際操作中存在隨意性。從組織規(guī)范程度來看，A、B、C三區(qū)各自的社會組織內(nèi)部的規(guī)范標準不統(tǒng)一，實際操作與管理規(guī)定存在差異。總的來說，目前社會力量的承接能力基本滿足社會養(yǎng)老需求，但還有較大的拓展空間。應(yīng)該在硬件和軟件兩個方面繼續(xù)提升：硬件方面，培育和發(fā)展新的社會養(yǎng)老機構(gòu)，提高選擇機會;軟件方面，改善現(xiàn)有養(yǎng)老機構(gòu)的內(nèi)部管理效能，進一步提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。

（三）公正性

從購買養(yǎng)老服務(wù)的公平、公正性來看，A區(qū)和D區(qū)購買養(yǎng)老服務(wù)的程序是公正的，但是缺乏實質(zhì)公平性，不及B區(qū)和C區(qū)。A區(qū)自2003年購買養(yǎng)老服務(wù)以來，盡管先后采用定向委托和公開招標兩種方式選擇服務(wù)承接方，但是最終均由四家社會組織提供養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)。D區(qū)自2013年公開招標以來，一直由一家企業(yè)承接養(yǎng)老服務(wù)。從受眾的機會均等性來看，D區(qū)主要針對三大類老人（本地戶籍70歲以上低保老人、70歲以上空巢老人、90歲以上高齡老人），受益老人覆蓋面有待拓展。A區(qū)在2018年將可申請政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人范圍擴大至七類，在原“五類老人”（城鎮(zhèn)“三無”人員和農(nóng)村“五保人員”，低保及低保邊緣老人，經(jīng)濟困難的失能及半失能老人，70周歲及以上的計生特扶老人，百歲老人）的基礎(chǔ)上新增了80周歲以上老人、60歲以上獨居老人、在二級及以上醫(yī)院確診患有走失風險類疾病的老人?？偟目磥?，政府向社會力量購買養(yǎng)老服務(wù)時，在需求收集、信息公開、政策關(guān)懷等方面的表現(xiàn)比較理想，體現(xiàn)了養(yǎng)老事業(yè)的公益性質(zhì)，但在公平、公正性方面還存在不足。在社會力量廣泛參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的大趨勢下，如何鼓勵和推動更多、更優(yōu)秀的社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，亟需政府積極作為。

（四）服務(wù)質(zhì)量

在服務(wù)質(zhì)量維度下，B區(qū)與其他三個地區(qū)相比，情況較差。由于助急服務(wù)覆蓋率較低，B區(qū)購買養(yǎng)老服務(wù)的承接服務(wù)方都沒有達到合同約定的時間，項目仍在進行中。至于服務(wù)投訴情況，則是由上海長護險出臺所引發(fā)的評估滯后與政策宣傳時間較短兩個因素共同導致的。D區(qū)購買服務(wù)項目的覆蓋率也存在明顯不足，生活照料服務(wù)主要集中于助餐服務(wù)，助餐點服務(wù)覆蓋率為63%，其他服務(wù)的覆蓋率也偏低。但是覆蓋率只能評價相對信息，不能將其絕對化，服務(wù)質(zhì)量評估也不宜過于偏重服務(wù)覆蓋率，因為影響服務(wù)覆蓋率的因素很多，不僅與政府購買養(yǎng)老服務(wù)的行為有關(guān)，而且與經(jīng)濟發(fā)展、地區(qū)差異、人口結(jié)構(gòu)等客觀因素有關(guān)。

（五）滿意度

按照滿意度的平均得分排序，由高到低依次是D區(qū)、B區(qū)、A區(qū)、C區(qū)。從具體指標來看，服務(wù)對象對養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的滿意度評分由高到低依次是D區(qū)、B區(qū)、A區(qū)、C區(qū)，服務(wù)對象對政府購買養(yǎng)老服務(wù)的滿意度評分由高到低依次是D區(qū)、A區(qū)、B區(qū)、C區(qū)，社會力量對購買過程的滿意度評分由高到低依次是D區(qū)、A區(qū)、B區(qū)、C區(qū)，政府工作人員對服務(wù)質(zhì)量的滿意度評分由高到低依次是D區(qū)、C區(qū)、B區(qū)、A區(qū)。從不同主體的滿意度評分來看，服務(wù)對象對養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的滿意度均值為4.16，服務(wù)對象對政府購買養(yǎng)老服務(wù)的滿意度均值為4.19，社會力量對購買過程的滿意度均值為4.59，政府工作人員對服務(wù)質(zhì)量的滿意度均值為4.2。雖然滿意度整體水平較高，但服務(wù)對象（消費者）對滿意度的評分相對較低，應(yīng)該引起足夠的重視。

（六）影響力

從影響力來看，A區(qū)與C區(qū)表現(xiàn)最佳，B區(qū)表現(xiàn)較差。從社會組織數(shù)量的年增長情況看，A區(qū)社會組織增幅明顯，從2013年的6家增長至151家;2017年B區(qū)養(yǎng)老社會組織有32家，到2018年末已經(jīng)增長到43個;C區(qū)從最初的1家增加至68家;2017年D區(qū)可承接養(yǎng)老服務(wù)的社會組織只有6家。從社會效益來看，A區(qū)于2012年獲得全國養(yǎng)老服務(wù)示范單位和全國養(yǎng)老服務(wù)先進單位稱號，在2019年被評為江蘇省民政工作先進集體，還被《揚子晚報》《南京日報》、南報網(wǎng)等多家媒體報道。C區(qū)曾被評為全國老齡工作先進單位、全國養(yǎng)老服務(wù)示范單位，榮獲浙江省首批老年友好城區(qū)、浙江省“十佳民生工程”、杭州市政府創(chuàng)新獎等，其養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗和做法曾被新華網(wǎng)、人民網(wǎng)、杭州網(wǎng)、《杭州日報》等多家媒體報道。D區(qū)曾榮獲國家級養(yǎng)老示范區(qū)、安徽省養(yǎng)老先進單位，其“15分鐘服務(wù)圈”“1+1+X”嵌入式養(yǎng)老模式等創(chuàng)新舉措被多家媒體報道。由于B區(qū)政府購買養(yǎng)老服務(wù)實踐開展時間較短，尚未成型，因而未獲得國家級獎勵，即使在上海市內(nèi)，B區(qū)政府購買養(yǎng)老服務(wù)的實踐也相對滯后。

從整體上看，南京A區(qū)綜合表現(xiàn)最好，其次是杭州C區(qū)，上海B區(qū)和合肥D區(qū)的評價相對較低。

五、結(jié)論與反思

長三角地區(qū)通過積極探索和長期努力，政府購買養(yǎng)老服務(wù)實踐已經(jīng)取得了顯著成效。本文在綜合考量養(yǎng)老服務(wù)供給的過程與結(jié)果、經(jīng)濟性與政治性等因素的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了包括制度規(guī)范、購買投入、承接能力、公正性、服務(wù)質(zhì)量、滿意度、影響力七個維度的評估體系，用于全面評估政府向社會力量購買養(yǎng)老服務(wù)的實際情況。選擇長三角核心城市上海、南京、杭州、合肥四市各一個區(qū)，對政府購買養(yǎng)老服務(wù)的績效進行了評估。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，評估體系能有效反映政府購買養(yǎng)老服務(wù)的績效，總體來看，南京A區(qū)綜合表現(xiàn)最佳。通過實地調(diào)研及對評價結(jié)果的對比分析和總結(jié)，有以下幾點反思，期待未來的研究能予以回應(yīng)。

第一，政府向社會力量購買養(yǎng)老服務(wù)的邊界如何把握？雖然有文件清晰界定了具體的購買范圍，但是政府購買養(yǎng)老服務(wù)的費用與其直接負責的養(yǎng)老服務(wù)費用之間邊界模糊。在實際調(diào)研過程中，部分調(diào)研對象的工作人員表示不清楚購買養(yǎng)老服務(wù)的資金范圍，這也導致本文無法從購買投入維度對研究對象進行評估，難以比較研究對象在購買養(yǎng)老服務(wù)中的資金投入狀況。

第二，在政府向社會力量購買養(yǎng)老服務(wù)過程中政府的責任如何落實？在政府購買養(yǎng)老服務(wù)過程中，涉及的主體包括政府、社會力量和服務(wù)對象，與傳統(tǒng)的直接提供養(yǎng)老服務(wù)相比，政府所扮演的角色發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，從直接提供服務(wù)的主體變成間接主體。但是角色轉(zhuǎn)變并不意味著責任減輕和管理要求降低，只是出現(xiàn)了責任轉(zhuǎn)移，尤其是投訴或問責的對象主要指向社會力量。實際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，通過購買方式提供養(yǎng)老服務(wù)的問責環(huán)節(jié)主要體現(xiàn)為政府對承接主體的監(jiān)督和問責，而缺乏針對政府或其工作人員的問責機制。

第三，社會力量提供養(yǎng)老服務(wù)的穩(wěn)定性與公平性如何平衡？目前，普遍認為政府購買養(yǎng)老服務(wù)過程中存在社會力量承接能力不足的困境。政府購買制度的一個重要初衷是培育社會力量，提高社會力量的承接能力，但是同時也強化了社會力量對政府的依賴性，尤其是在合作對象固定的情況下。在實地調(diào)研中，政府工作人員和服務(wù)承接方負責人均表示，之所以一直由固定的幾家養(yǎng)老機構(gòu)提供服務(wù)，是因為養(yǎng)老服務(wù)需要集中，固定幾家機構(gòu)既有利于服務(wù)的連續(xù)性，又有利于培養(yǎng)護工。如果經(jīng)常更換養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，則可能會因為信息不對稱、短視行為而誘發(fā)風險。但是由固定的幾家承接方提供服務(wù)明顯違背了市場的公平競爭機制，難以達到實質(zhì)公平。此外，還可能存在一種情況，一些承接者開展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)并不是為了直接從中獲得利潤，甚至不惜虧損，促使他們積極參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)的動機是希望與政府建立良好的合作關(guān)系，從而獲得其他贏利業(yè)務(wù)或謀取其他利益。

第四，如何破解老年群體消費意愿低于市場預(yù)期的困境？如何發(fā)展除家政、助餐以外的服務(wù)項目？這些問題具有普遍性。當前，60歲以上的老人基本都經(jīng)歷過物質(zhì)匱乏的年代，養(yǎng)成了勤儉節(jié)約的生活習慣，還不太可能一下子轉(zhuǎn)變消費觀念。因此，政府在購買養(yǎng)老服務(wù)的過程中，應(yīng)該采用循序漸進的做法。首先應(yīng)重點滿足老人對基本生活照料服務(wù)的需求，慢慢地過渡到精神照料或預(yù)防服務(wù);針對一些有特別需求或物質(zhì)基礎(chǔ)較好的群體，提供靈活的服務(wù)方案，給予老人更多的人文關(guān)懷，讓其安度晚年;在養(yǎng)老政策宣傳方面，應(yīng)該注意培養(yǎng)老人的養(yǎng)老意識，逐漸改善養(yǎng)老消費習慣，提高養(yǎng)老消費意識，提升老人的生活品質(zhì)。

（責任編輯：來向紅）