中央權(quán)威與地方特性：國民政府時期央地監(jiān)督制度疏論

摘要：受近代西方監(jiān)督思想及中國傳統(tǒng)監(jiān)督思想的影響，國民政府時期，大批政學(xué)界人士從集權(quán)監(jiān)督抑或分權(quán)監(jiān)督、行政監(jiān)督抑或立法監(jiān)督、事前積極監(jiān)督抑或事后消極監(jiān)督等方面提出了諸多央地監(jiān)督思想或主張。同時，中央對地方的監(jiān)察監(jiān)督、行政監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督等制度體系基本確立。但因這樣或那樣的缺陷，當(dāng)年的央地監(jiān)督制度建設(shè)并未達到理想的效果。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督制度;中央權(quán)威;地方特性;國民政府

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“近代中國監(jiān)督制度資料整理與研究”（18ZDA199）

中圖分類號：K26/D693 ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2020）08-0119-08

中央與地方關(guān)系的調(diào)處是中國傳統(tǒng)社會始終沒有解決好的難題。南京國民政府建立后，形式上雖然實現(xiàn)了國家統(tǒng)一，但實質(zhì)上中央與地方之間的關(guān)系依然緊張。如何處理這一對關(guān)系，既能加強中央對地方的監(jiān)督，又能兼顧地方的某些特性，成為時人所面臨的一個重大課題。學(xué)術(shù)界關(guān)于國民政府時期中央與地方關(guān)系，包括監(jiān)察制度的研究已經(jīng)取得了一定的研究成果。① 但以往學(xué)界對國民政府時期央地監(jiān)督問題主要集中于監(jiān)察使制度的考察，對行政監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督等方面的關(guān)注則不足，尤其是對監(jiān)察權(quán)與巡視權(quán)之間的沖突與銜接等問題考察不夠，就思想認(rèn)識層面而言，有關(guān)監(jiān)督集權(quán)與分權(quán)、行政監(jiān)督抑或立法監(jiān)督、事前積極監(jiān)督或事后消極監(jiān)督等方面的言論觀點缺乏深入探討。鑒于此，本文試圖對國民政府時期中央對地方② 的監(jiān)督體系構(gòu)建做相對系統(tǒng)的考察與分析，深化對近代央地監(jiān)督制度的認(rèn)識。

一、政學(xué)兩界央地監(jiān)督的言論和思想

國民政府時期，受近代西方監(jiān)督思想及中國傳統(tǒng)監(jiān)督思想的影響，政學(xué)界精英十分關(guān)注中央對地方的監(jiān)督問題，并就集權(quán)監(jiān)督制抑或分權(quán)監(jiān)督制、行政監(jiān)督制抑或立法監(jiān)督制、事前積極監(jiān)督制抑或事后消極監(jiān)督制等問題提出了一系列主張，為國民政府時期央地監(jiān)督制度體系構(gòu)建提供了思想資源。

（一）集權(quán)監(jiān)督制還是分權(quán)監(jiān)督制

就中央對地方的監(jiān)督采取集權(quán)制抑或分權(quán)制問題，國民政府時期一批政學(xué)界人士分別對縱向?qū)用娴闹醒爰瘷?quán)監(jiān)督制抑或地方分權(quán)監(jiān)督制、橫向?qū)用娴募斜O(jiān)督制抑或分立監(jiān)督制等問題進行了深入思考，提出了一系列的思想或主張。

其一，縱向?qū)用娴闹醒爰瘷?quán)監(jiān)督制抑或地方分權(quán)監(jiān)督制。從縱向?qū)用鎭碚f，對地方行政機關(guān)的監(jiān)督，可以分為中央集權(quán)監(jiān)督制和地方分權(quán)監(jiān)督制兩種。林家端、高一涵等人極力主張中央集權(quán)監(jiān)察制。林家端主張將監(jiān)督全國官吏的職權(quán)通同集中于監(jiān)察院及其所屬機關(guān)，實行中央集權(quán)監(jiān)督制。他指出：“行政制度可以中央集權(quán)，可以地方分權(quán)，也可以均權(quán);而獨立的監(jiān)察制度則不能不行中央集權(quán)制?！雹?兩湖監(jiān)察使高一涵同樣主張中央集權(quán)監(jiān)督制，認(rèn)為職權(quán)統(tǒng)一、內(nèi)外并重是中國監(jiān)察制度的兩大特點，行政制度可以采取中央與地方的均權(quán)，而監(jiān)察制度必須實行中央集權(quán)。④ 然而，金鳴盛則主張對地方官吏的監(jiān)察不能完全由中央行使，而是應(yīng)該由中央監(jiān)察院和地方監(jiān)察機關(guān)對其進行分類監(jiān)察。各省行政人員所執(zhí)行者為中央法令，其性質(zhì)屬于中央公務(wù)員，由監(jiān)察院對其違法或失職行為進行彈劾，而縣市及其以下機關(guān)的地方公務(wù)員，則由地方監(jiān)察機關(guān)對其違法或失職行為進行彈劾。⑤

國民政府建立之初，有關(guān)在各省設(shè)立監(jiān)察分院問題的討論，從一個側(cè)面反映出中央集權(quán)監(jiān)督或地方分權(quán)監(jiān)督的旨趣。張大同指出：“中國的幅員廣大，監(jiān)察院位處中都，耳目不周，所以必須分區(qū)監(jiān)察，方足以收指臂之效?！雹尥跏繕s認(rèn)為，中國幅員遼闊且交通不便，人民難以控告地方違法失職官吏，就以監(jiān)察院方面來說，監(jiān)察院欲詳細(xì)調(diào)査案情和妥為管理起見，非就地設(shè)立監(jiān)察分院不易收效。⑦。廣東省代理農(nóng)工廳廳長謝嬰白向政治會議廣州分會呈請設(shè)立廣東監(jiān)察分院，以監(jiān)察廣東省吏治。⑧ 該主張得到政治會議廣州分會的贊同，并向建設(shè)委員會致函有關(guān)擬訂監(jiān)察分院條例問題⑨，國民政府起初曾試圖設(shè)立監(jiān)察分院，在《太原擴會約法草案》中規(guī)定設(shè)立省監(jiān)察分院，負(fù)責(zé)彈劾及審理各省違法或溺職之官吏。⑩

但監(jiān)察分院制遭到梅思平等人的反對，他認(rèn)為只要加強中央對地方的行政監(jiān)督，“上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)之監(jiān)督極力嚴(yán)密”，地方官吏的犯贓枉法就能得到制裁，各地方?jīng)]有設(shè)立監(jiān)察分院或監(jiān)察使的必要。上級對下級的行政監(jiān)督，往往因情面等因素易于流于形式。因此，梅思平等人試圖以行政監(jiān)督代替監(jiān)察監(jiān)督，在當(dāng)時的歷史條件下并非理想方案。

余思漢并非簡單地呼吁在各省區(qū)設(shè)立監(jiān)察分院，而且對中央監(jiān)察院與地方監(jiān)察分院之間的監(jiān)察權(quán)限提出了明確的劃分方案，即監(jiān)察院監(jiān)察中央行政官吏，監(jiān)察分院監(jiān)察地方行政官吏。 需要注意的是，這里的中央行政官吏并非僅限于在中央機關(guān)的行政官吏，還包括在地方機關(guān)中行使中央行政事務(wù)的官吏。這一監(jiān)察權(quán)限劃分的特點在于，不是簡單的以行政官吏所在的區(qū)域為標(biāo)準(zhǔn)，而是以其職務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，如省政府委員如果對于中央行政事務(wù)違法或失職歸監(jiān)察院彈劾，對于地方行政事務(wù)違法或失職歸監(jiān)察分院彈劾，把分區(qū)監(jiān)察與分職監(jiān)察兩者融為一體。分區(qū)分職監(jiān)察主張的提出具有一定的歷史淵源，中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度中既按照區(qū)域設(shè)置監(jiān)察御史，又按照監(jiān)察事務(wù)設(shè)置六科給事中，余思漢等人分區(qū)分職監(jiān)察主張的提出無疑受此影響。

中國幅員遼闊，中央監(jiān)察院耳目不周，必須分區(qū)監(jiān)察才能收指臂之效，且更符合地方特性。但一味強調(diào)分區(qū)監(jiān)察，把地方行政官吏的彈劾權(quán)一概劃歸監(jiān)察分院，顯然會影響到中央權(quán)威。因而余思漢等人主張將分區(qū)監(jiān)察與分職監(jiān)察結(jié)合起來，力圖實現(xiàn)中央權(quán)威與地方特性的有機統(tǒng)一。雖然后來國民政府并未設(shè)立監(jiān)察分院，但分區(qū)分職監(jiān)察思想主張的提出無疑具有一定的積極意義，也為后來監(jiān)察使署、監(jiān)察委員行署設(shè)置提供了某些思想資源。

監(jiān)察使署的設(shè)置彌補了中央對地方行政監(jiān)督上的某些不足，然而每個監(jiān)察區(qū)管轄兩三個省仍然耳目不周，尤其是對縣級官廳的監(jiān)督力度顯然不夠，監(jiān)督效果極為有限。鑒于此，李本英、伍士焜等人主張從增設(shè)監(jiān)察使署監(jiān)察員、各省審計處改隸監(jiān)察使署、推行縣級巡回監(jiān)察等方面，來強化監(jiān)察使的監(jiān)察職權(quán)。李本英主張根據(jù)各監(jiān)察區(qū)實際情形，增設(shè)監(jiān)察使署監(jiān)察員若干人，以擴充監(jiān)察使的耳目，協(xié)助監(jiān)察使巡按各地。 將在監(jiān)察區(qū)內(nèi)的各省審計處改隸監(jiān)察使署，在監(jiān)察使督導(dǎo)之下負(fù)責(zé)審計各機關(guān)的財政事務(wù)，如監(jiān)察員或?qū)徲嬋藛T發(fā)覺地方官吏有作奸犯科、貪污舞弊的行為則報告監(jiān)察使提出彈劾。伍士焜認(rèn)為省級監(jiān)察機構(gòu)中監(jiān)察使署與各省審計處行政上不統(tǒng)一，工作無聯(lián)系，兩者之間有統(tǒng)一的必要。同時，他主張加強對縣級行政官廳的巡回監(jiān)察，組織巡回視察團，每半年赴各縣巡察一次。在當(dāng)年，省縣地方尤其是縣地方治理很不樂觀，譬如縣長兼理司法左右承審員、縣長征稅舞弊、縣地方警察擾民等現(xiàn)象極為嚴(yán)重。因此，李本英、伍士焜等人主張中央對地方的監(jiān)督，特別是對縣官廳巡回監(jiān)察，以便對違法官吏予以彈劾懲處，提升地方治理能力。

整體來說，政學(xué)界人士傾向于實行中央集權(quán)監(jiān)督制，加強中央對地方的監(jiān)察。中央集權(quán)監(jiān)督主張的提出，主要有兩個方面的原因：一方面是受中國傳統(tǒng)監(jiān)察制度的影響。傳統(tǒng)監(jiān)察制度中央對地方的監(jiān)察通同集中于都察院，監(jiān)察御史在地方并沒有設(shè)置獨立的監(jiān)察機構(gòu);另一方面是為了滿足現(xiàn)代行政事務(wù)需要。隨著傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型，政府承擔(dān)的行政事務(wù)不斷增多且日趨復(fù)雜，因而對于監(jiān)察事務(wù)的要求愈來愈高，只有實行中央集權(quán)監(jiān)督制才能滿足現(xiàn)代行政的需要。

其二，橫向?qū)用娴募斜O(jiān)督抑或分立監(jiān)督暨監(jiān)察權(quán)與巡視權(quán)之關(guān)系。從橫向?qū)用嫔蟻碚f，中央對地方的監(jiān)督可分為集中監(jiān)督與分立監(jiān)督兩種，前者是中央以一個機關(guān)專門負(fù)監(jiān)督地方之責(zé)，后者指中央由各個機關(guān)分別負(fù)監(jiān)督地方之責(zé)。監(jiān)察院在地方設(shè)置監(jiān)察使署屬于監(jiān)察監(jiān)督范疇，而行政院派往地方的巡視員屬于行政監(jiān)督的范疇，其職能都是屬于中央對地方監(jiān)督的范圍。中央對地方的監(jiān)督是集中于監(jiān)察院抑或分立于監(jiān)察院、行政院等中央機構(gòu)，當(dāng)年存在著一定的爭論。

1934年，行政院呈請國民政府頒布特派巡視大員規(guī)則，規(guī)定特派大員發(fā)現(xiàn)地方公務(wù)員有違法失職之行為，認(rèn)為情節(jié)重大須急速救濟者得通知該主管長官予以急速救濟之處分，發(fā)現(xiàn)地方重大事故認(rèn)為應(yīng)緊急處分者得隨時密呈行政院院長核辦等權(quán)力。 此規(guī)則的頒布引起監(jiān)察院方面不滿，認(rèn)為特派大員的職權(quán)與監(jiān)察使相同，有損監(jiān)察院對地方監(jiān)督的職權(quán)。監(jiān)察委員田炯錦對此極力反對，認(rèn)為此舉不僅侵犯監(jiān)察職權(quán)，而且破壞法律，“為國家開一惡例：直接足（促）使各機關(guān)援以為例，廣添冗員，濫用公款，間接妨礙立法院行使職權(quán)”。 行政院院長汪精衛(wèi)發(fā)表談話，認(rèn)為行政院特派大員巡視各省，與監(jiān)察院職權(quán)絕無沖突，“巡視大員與監(jiān)察使不同，職權(quán)亦不抵觸”。 對于監(jiān)察院與行政院之間的這場爭論，有人提出了不同于上述兩方之外的第三種看法，認(rèn)為：一方面全國最高行政機關(guān)有權(quán)對地方行政官吏施行監(jiān)督，“對于監(jiān)察院之職權(quán)，亦未嘗侵害也”;另一方面巡視期間應(yīng)有所限制，不應(yīng)設(shè)置固定的行轅，不能直接干預(yù)地方行政事務(wù)，以免成為變相的地方最高政府。

隨著全面抗戰(zhàn)的爆發(fā)，監(jiān)察院戰(zhàn)區(qū)巡察團、行政院政務(wù)巡視團、軍事委員會戰(zhàn)區(qū)軍風(fēng)紀(jì)巡察團等巡視機構(gòu)紛紛建立，加強各中央機構(gòu)對地方的巡視，也意味著橫向?qū)用娴姆至⒈O(jiān)督得以不斷推行。當(dāng)然，為了避免監(jiān)察權(quán)與巡視權(quán)之間的沖突，在國民政府頒布的《監(jiān)察院戰(zhàn)區(qū)巡察團組織規(guī)程》、《行政院政務(wù)巡視團組織規(guī)程》、《軍事委員會戰(zhàn)區(qū)軍風(fēng)紀(jì)巡察團規(guī)程》等法律法規(guī)中，對巡視機構(gòu)與監(jiān)察使署之間的職權(quán)銜接進行了規(guī)定。就監(jiān)察院戰(zhàn)區(qū)巡察團而言，巡察團以監(jiān)察院監(jiān)察委員三人組成，該區(qū)如有監(jiān)察使為當(dāng)然委員，巡察團中的秘書、調(diào)查專員、干事、書記等分別從監(jiān)察使署中調(diào)用。 就行政院政務(wù)巡視團而言，行政院得商請監(jiān)察院指派大員會同政務(wù)巡視團分往各省巡視。 就軍事委員會戰(zhàn)區(qū)軍風(fēng)紀(jì)巡察團而言，各戰(zhàn)區(qū)軍風(fēng)紀(jì)巡察團得與監(jiān)察使互相聯(lián)絡(luò)。

當(dāng)年已經(jīng)設(shè)置了監(jiān)察使署作為中央監(jiān)督地方的專任監(jiān)督機構(gòu)，是否需要設(shè)置另外的巡視機構(gòu)。也就是說，中央對地方的監(jiān)督集中于監(jiān)察使署抑或分立于監(jiān)察使署與各巡視機構(gòu)之間。這一問題為時人所關(guān)注。起初監(jiān)察院極力反對行政院特派巡視大員制度，認(rèn)為其與監(jiān)察權(quán)職權(quán)重疊。但是，全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后監(jiān)察院態(tài)度發(fā)生了某些變化，不僅對行政院政務(wù)巡視團、軍風(fēng)紀(jì)巡察團等有一定的配合，而且自身在監(jiān)察使署之外又設(shè)置了監(jiān)察院戰(zhàn)區(qū)巡察團。

從理論上來說，集中監(jiān)督和分立監(jiān)督各有優(yōu)劣。采取集中監(jiān)督制，中央以一個機關(guān)專責(zé)監(jiān)督地方，因組織單一、事權(quán)集中，對地方的監(jiān)督易于形成一以貫之的監(jiān)督體系，在監(jiān)督上較為靈活。但是，隨著傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型過程中地方行政事務(wù)的不斷增多，而且性質(zhì)又不相同，中央對地方的監(jiān)督之責(zé)集中于一個機關(guān)，不免有監(jiān)督不當(dāng)?shù)惹闆r的發(fā)生。采取分立監(jiān)督制，按地方政務(wù)的職權(quán)范圍與業(yè)務(wù)性質(zhì)，中央由各個不同機關(guān)分別負(fù)監(jiān)督之責(zé)，可收因事制宜之效。當(dāng)時，因監(jiān)督機關(guān)分立，各監(jiān)督機關(guān)之間難以通力合作，往往導(dǎo)致政出多門，發(fā)生監(jiān)督?jīng)_突，使地方政府無所適從。監(jiān)察使顯然難以承擔(dān)監(jiān)督地方的全部責(zé)任，中央行政機關(guān)對地方的巡視有其必要性。更何況監(jiān)察院對地方的監(jiān)察權(quán)與行政院對地方的巡視權(quán)，不是互相沖突而是互相輔助的。行政院的巡視權(quán)側(cè)重于指導(dǎo)監(jiān)督地方官廳依法行政，監(jiān)察院的監(jiān)察權(quán)側(cè)重于對地方官廳的違法或失職行為予以彈劾或糾舉，兩者之間的最終目標(biāo)是相同的。當(dāng)然，國民政府時期確實存在著中央對地方監(jiān)督機構(gòu)過多、監(jiān)督職權(quán)重疊、監(jiān)督權(quán)限模糊等現(xiàn)象，導(dǎo)致地方無所適從，從而在一定程度上反而降低了中央對地方的監(jiān)督效能。

（二）行政監(jiān)督還是立法監(jiān)督

近代各國中央對地方的監(jiān)督方式主要有行政監(jiān)督和立法監(jiān)督兩種形式。 大陸法系實行中央集權(quán)制，中央對地方的監(jiān)督通常采取行政監(jiān)督，英美法系實行地方分權(quán)，中央對地方的監(jiān)督“乃立法的監(jiān)督，而非行政的監(jiān)督”。受大陸法系行政監(jiān)督與英美法系立法監(jiān)督的影響，時賢就我國中央對地方的監(jiān)督取行政監(jiān)督抑或立法監(jiān)督進行了探討。

陳柏心、王翼雄、劉堯星、盧祖法等人主張取法大陸法系中的某些因素，中央對地方以行政監(jiān)督為主。其理由主要包括以下幾個方面：其一，行政監(jiān)督較立法監(jiān)督更與地方行政人員任免方式相適應(yīng)。陳柏心指出，訓(xùn)政時期地方行政人員均由上級機關(guān)委任，對上級機關(guān)負(fù)責(zé)，因而上級行政機關(guān)負(fù)有全權(quán)監(jiān)督下級機關(guān)之責(zé)。 其二，行政監(jiān)督較立法監(jiān)督運用靈活。王翼雄認(rèn)為，最高立法機關(guān)——立法院是一個行使治權(quán)的機關(guān)，不同于歐美國家的國會，不能承擔(dān)對地方的監(jiān)督，而最高民意機關(guān)——國民大會開會時間短促，對于地方的監(jiān)督勢所不能。 劉堯星也認(rèn)為，“立法監(jiān)督略嫌呆滯，欠缺靈活敏捷之彈性”，中央對地方的監(jiān)督應(yīng)以行政監(jiān)督為主。盧祖法指出，從行政效率來看，行政監(jiān)督比較靈活而立法監(jiān)督較為滯笨。他說：“地方上有什么事情發(fā)生，或者要舉辦什么新事業(yè)，在行政監(jiān)督，報告到中央的主管機關(guān)以后，短期間內(nèi)中央便可以給予答復(fù)和指導(dǎo)。立法監(jiān)督就不能如此簡單了，地方上的事件，都要立法機關(guān)通過一個規(guī)章，然后才能舉辦。地方上的事務(wù)是如此的多，立法機關(guān)的工作又是如此的繁重，所以無論立法機關(guān)的工作做得如何迅速，總不能如行政監(jiān)督那樣敏捷?！?其三，行政監(jiān)督較立法監(jiān)督更能適應(yīng)地方特殊性需要。盧祖法認(rèn)為，行政監(jiān)督最大的優(yōu)點就是能夠因地制宜，而立法監(jiān)督存在著不能因地制宜的弊端。在他看來，每個地方都有它的特殊性，地方上要舉辦某一事業(yè)都根據(jù)于特殊的需要，因此地方上有請求到上級行政機關(guān)，上級行政機關(guān)就可以視各地方的情形加以合理的指揮監(jiān)督，而立法監(jiān)督僅僅由中央通過一種法案通令各地方遵行，難以適合各個地方的特殊情形。其四，行政監(jiān)督較立法監(jiān)督嚴(yán)密，因而更能鞭策地方發(fā)展。盧祖法認(rèn)為，行政監(jiān)督方法較多，若中央合理運用則地方的一切設(shè)施都在中央監(jiān)督范圍之內(nèi)，地方定能在中央的鞭策之下而不致于過于落后，而立法監(jiān)督較為松懈，故中央難以對地方實行有效監(jiān)督。

在“訓(xùn)政”體制下政學(xué)界普遍主張中央對地方的監(jiān)督以行政監(jiān)督為主，然而，隨著“訓(xùn)政”向“憲政”體制的轉(zhuǎn)變，周維恭等人主張取法英美法系，從以行政監(jiān)督為主向立法監(jiān)督為主轉(zhuǎn)變。其理由主要包括以下幾個方面：其一，立法院、監(jiān)察院向民意機關(guān)轉(zhuǎn)變。“訓(xùn)政”體制下立法院為專家性質(zhì)的制法機關(guān)，自無監(jiān)督地方之權(quán)，然“憲政”體制下立法院已轉(zhuǎn)變?yōu)槊褚鈾C關(guān)，立法院職權(quán)增大，理應(yīng)擁有對地方的立法監(jiān)督權(quán)。監(jiān)察院的監(jiān)察委員由各省議會選出，有代表各省議會的性質(zhì)，其對地方的監(jiān)督可視為立法監(jiān)督。 其二，省由中央行政體向地方自治體轉(zhuǎn)變。在“訓(xùn)政”體制下省縣均為行政體，是行政院的隸屬機關(guān)，省政府直可視為行政院的分院，中央對地方的監(jiān)督當(dāng)然應(yīng)以行政監(jiān)督為主，然而在“憲政”體制下省縣均為地方自治體，中央對地方的監(jiān)督相應(yīng)的應(yīng)從行政監(jiān)督向立法監(jiān)督轉(zhuǎn)變。其三，地方官吏由中央委任制向地方選舉制轉(zhuǎn)變。在“訓(xùn)政”體制下對地方官吏的任免權(quán)操諸于行政院，而“憲政”體制下地方官吏不由任免而由地方選舉罷免，因而“立法監(jiān)督將成為中央對地方主要之監(jiān)督方式”。

行政監(jiān)督和立法監(jiān)督是世界各國中央監(jiān)督地方的兩種主要形式，大陸法系國家實行中央集權(quán)通常采取行政監(jiān)督，英美法系國家實行地方分權(quán)通常采取立法監(jiān)督制。我國從傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型過程中，從整體上來看，在“訓(xùn)政”體制下普遍贊成行政監(jiān)督，然從“訓(xùn)政”向“憲政”體制轉(zhuǎn)變中，有人則主張取法英美法系而行立法監(jiān)督。隨著南京國民政府的迅速垮臺，有關(guān)中央對地方監(jiān)督是否采取立法監(jiān)督為主的討論也就戛然而止。在國家治理近代轉(zhuǎn)型中，中央對地方的監(jiān)督采取行政監(jiān)督抑或立法監(jiān)督問題，應(yīng)根據(jù)國家的實際情況及歷史文化傳統(tǒng)來決定。從近代我國內(nèi)憂外患的實際情況及歷史文化傳統(tǒng)來看，行政監(jiān)督較立法監(jiān)督更為適合。當(dāng)然，行政監(jiān)督與立法監(jiān)督并非對立的兩極，通常情況下往往兩者可以結(jié)合使用。

（三）事前積極監(jiān)督還是事后消極監(jiān)督

中央對地方是否應(yīng)有事前積極監(jiān)督權(quán)，文公直、童冠賢、高一涵等人持贊成態(tài)度，并分別從以下幾個方面進行了系統(tǒng)闡述：其一，事前積極監(jiān)督有利于減輕國家與社會蒙受巨大損失。文公直認(rèn)為，監(jiān)察院負(fù)有糾彈地方官吏之責(zé)，但若事前對地方機關(guān)的情況不明了，而僅僅于事后糾彈，必使國家與社會蒙受損失，惟有對地方機關(guān)政治報告及政治設(shè)施于事前悉數(shù)檢抄，才能達到有效監(jiān)督地方的目的。 其二，事前積極監(jiān)督符合近代政治發(fā)展趨勢。童冠賢指出，近代政治法律思想均注重于事前的防范，因此中央對地方的監(jiān)察要逐漸從事后消極監(jiān)督移向事前積極監(jiān)督轉(zhuǎn)變。 其三，事前積極監(jiān)督有利于提升地方治理行政效率。高一涵指出，中央對地方的監(jiān)督若僅限于事后之懲處而不為事先之預(yù)防，則不利于地方治理行政效率的提升。

監(jiān)察院極力要求實行中央對地方的事前積極監(jiān)督，認(rèn)為糾彈地方公務(wù)員的違法失職行為是監(jiān)察院的重要目的，然監(jiān)察院的職責(zé)不僅限于摘發(fā)奸邪、懲戒貪墨于事后，更要糾正地方官吏違法于事前。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后頒布了《非常時期監(jiān)察權(quán)行使暫行辦法》，監(jiān)察使署對地方官吏的事前積極監(jiān)督權(quán)力不斷強化。

王履康、陳之邁等人則反對中央對地方擁有事前積極監(jiān)督權(quán)。其主要理由：其一，事前積極監(jiān)督導(dǎo)致行政權(quán)向監(jiān)察權(quán)負(fù)責(zé)。在地方官吏違法失職尚未可知的情況下實行事前積極監(jiān)督，無異于強行強迫地方行政權(quán)向監(jiān)察權(quán)負(fù)責(zé)，而監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)都屬于治權(quán)，這在理論上是說不通的。其二，監(jiān)察委員、監(jiān)察使數(shù)量有限難以勝任事前監(jiān)督工作。中國地域廣闊，地方政務(wù)錯綜復(fù)雜，以有限的監(jiān)察委員、監(jiān)察使難以勝任對地方的事前積極監(jiān)督工作。其三，不利于地方治理行政效率的提高。倘若強行對地方實行事前積極監(jiān)督，恐怕成事不足敗事有余，反而會降低地方治理行政效率，因此“不必有事前的監(jiān)察權(quán)”。陳之邁指出，地方政務(wù)紛繁復(fù)雜，在事件既辦以后尚可考核它是否合法，在事件未辦以前難以審査，若強勉為之有損地方行政效率。

中央對地方的監(jiān)督范圍是否應(yīng)擴大到事前積極監(jiān)督領(lǐng)域，確實是一個兩難選擇。采取事前積極監(jiān)督，對有可能出現(xiàn)的違法失職行為予以質(zhì)詢或建議等，在一定程度上能夠防患于未然，減輕地方官吏違法失職所造成的巨大損失。然而，過度強調(diào)事前積極監(jiān)督，容易造成監(jiān)督者干預(yù)地方政務(wù)的局面，導(dǎo)致地方行政機構(gòu)及其人員處處受限，難以有所作為。因此，中央對地方應(yīng)以事后消極監(jiān)督為主、事前積極監(jiān)督為輔。也就是說，事前積極監(jiān)督必須有所限制。中央對地方監(jiān)督之行使，“通常固多出以消極，必要時，又可出以積極的方式”。

二、央地監(jiān)督制度體系初創(chuàng)

國民政府時期從監(jiān)察監(jiān)督、行政監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督等方面，構(gòu)建了一套自上而下的央地監(jiān)督制度體系。

其一，監(jiān)察監(jiān)督制度體系。中國傳統(tǒng)監(jiān)察體制中把全國劃分若干監(jiān)察區(qū)，派駐或巡回監(jiān)察地方。南京國民政府時期中央監(jiān)督地方的監(jiān)察機構(gòu)先后經(jīng)歷了監(jiān)察分院、監(jiān)察使署、監(jiān)察委員行署之設(shè)想或?qū)嵤┓桨?，且各方案不設(shè)地方性監(jiān)察機關(guān)，而是設(shè)立中央監(jiān)察派出機構(gòu)，實行垂直監(jiān)察以強化監(jiān)察中央集權(quán)制。早在監(jiān)察院設(shè)立前，南京國民政府頒布的法規(guī)中就中央對地方的監(jiān)察制度構(gòu)建有所考慮。在《太原擴會約法草案》中曾構(gòu)想在各省設(shè)置受中央監(jiān)察院管轄的監(jiān)察分院，但考慮到監(jiān)察分院制下可能地方的監(jiān)察權(quán)力太大，不利于監(jiān)察中央集權(quán)，因而發(fā)生了從監(jiān)察分院設(shè)想到監(jiān)察使署制度的轉(zhuǎn)變。監(jiān)察使由監(jiān)察院長提請國民政府特派，監(jiān)察區(qū)由監(jiān)察院來規(guī)定，中央對地方的垂直監(jiān)察得以充分保障。1933年2月，監(jiān)察院通過了監(jiān)察區(qū)分區(qū)計劃，擬將全國劃為蘇皖贛、浙閩、湘鄂、冀魯豫、粵桂、晉陜、遼吉黑、熱察綏、滇黔、四川、甘寧青、新疆、康藏、蒙古等14個監(jiān)察區(qū)。1935年率先設(shè)立江蘇、皖贛、閩浙、湘鄂、冀、魯豫、甘寧青等7個監(jiān)察使署，其他各監(jiān)察使署在全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后陸續(xù)增設(shè)。監(jiān)察使署的設(shè)置并不以省為單位，監(jiān)察使“雖以行署為駐扎地，但隨時須回巡區(qū)內(nèi)各地”，接受人民舉發(fā)地方官員違法失職行為之書狀但不得批答，并將監(jiān)察情形按時報告監(jiān)察院。 全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，國民政府頒布了《非常時期監(jiān)察院視察調(diào)查工作綱要》、《非常時期監(jiān)察委員分赴各省市工作準(zhǔn)則》、《監(jiān)察院戰(zhàn)區(qū)巡察團組織規(guī)程》等，增設(shè)戰(zhàn)區(qū)巡察權(quán)，督導(dǎo)地方辦理軍務(wù)、民政、司法、財政等。隨著“訓(xùn)政”向“憲政”的轉(zhuǎn)變，監(jiān)察使署制度向監(jiān)察委員行署制度轉(zhuǎn)變，“監(jiān)察院視事實之需要，得將全國分區(qū)設(shè)監(jiān)察院監(jiān)察委員行署”。因國民政府的統(tǒng)治已經(jīng)末路窮途，多數(shù)監(jiān)察委員行署基本上是設(shè)而不用。

國民政府時期監(jiān)察使、巡察團等中央對地方的監(jiān)察機構(gòu)的之設(shè)置，主要基于以下幾個方面的考慮：一是中國幅員遼闊，監(jiān)察院耳目難周，而公文監(jiān)督無法真實反映地方情況;二是地方吏治腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重;三是行政監(jiān)督因上下級關(guān)系流于形式，無法達到中央對地方的有效監(jiān)督，國民政府試圖以監(jiān)察監(jiān)督來彌補行政監(jiān)督的不足。雖然監(jiān)察使和監(jiān)察院戰(zhàn)區(qū)巡察團都屬于監(jiān)察院派出機構(gòu)，但兩者性質(zhì)不同，監(jiān)察使是常設(shè)性派出機構(gòu)，巡察團是臨時性派出機構(gòu)。監(jiān)察使與傳統(tǒng)監(jiān)察制度中的監(jiān)察御史也不同，監(jiān)察使署為經(jīng)常的機關(guān)，監(jiān)察御史不過是職務(wù)或地域管轄的區(qū)分并沒有常設(shè)的機構(gòu)。監(jiān)察院對地方吏治耳目難周，通過監(jiān)察使、監(jiān)察院戰(zhàn)區(qū)巡察團等派出機構(gòu)行使彈劾、糾舉、建議、調(diào)查等權(quán)，既強化了中央對地方的監(jiān)督，又對地方的一些特殊情況有所了解，對于懲治地方吏治腐敗、推動地方治理還是發(fā)揮了某些積極作用。

其二，行政監(jiān)督制度體系。中央對地方的行政監(jiān)督制度體系構(gòu)建包括政務(wù)巡視制度、獎懲制度、任免及覲見制度、財政監(jiān)督制度等諸多方面的內(nèi)容。就政務(wù)巡視制度來說，國民政府時期先后頒布了《行政院派員視察地方暫行章程》、《行政院政務(wù)巡視團組織規(guī)程》等，就中央對地方行政機構(gòu)及其人員的視察、巡視進行了明文規(guī)定。就獎懲制度來說，國民政府時期先后頒布《公務(wù)員懲戒法》、《國民政府政務(wù)官懲戒委員會組織條例》等，對公務(wù)員包括地方公務(wù)員因違法、廢馳職務(wù)或其他失職行為懲戒處分進行了規(guī)定。此外，頒布《頒給勛章條例》規(guī)定，頒給選任及特任公務(wù)員勛章由國民政府命令行之，簡任以下公務(wù)員由主管機關(guān)將勛績事實履歷呈請上級機關(guān)遞轉(zhuǎn)銓敘部審核，轉(zhuǎn)呈考試院呈請國民政府頒給。國民政府通過對地方公務(wù)員的獎懲，來加強中央對地方的行政監(jiān)督。就任免及覲見制度來說，國民政府時期頒布了《省政府組織法》、《縣長任用法》等，規(guī)定薦任以上地方官吏由國民政府任命。此外，頒布《簡任人員來京接受任命規(guī)則》規(guī)定，新被簡任或轉(zhuǎn)任調(diào)任的地方行政人員，應(yīng)來京接受國民政府任命后方能赴任就職。就財政監(jiān)督來說，國民政府通過財政特派員制度、補助金制度來加強中央對地方的行政監(jiān)督。國民政府在各省設(shè)立財政特派員，對于各地方行政長官之命令或處分認(rèn)為有不合宜處可隨時呈請財政部核辦?？傊?，國民政府通過政務(wù)巡視、獎懲、任免、覲見、財政監(jiān)督等方面構(gòu)建了一套中央對地方的行政監(jiān)督制度體系。

其三，立法監(jiān)督制度體系。中央對地方的立法監(jiān)督體現(xiàn)出中央與地方對地方治理的主體者關(guān)系，通常包括中央通過立法監(jiān)督地方和中央對地方立法權(quán)的監(jiān)督兩個層面的內(nèi)容。就中央通過立法監(jiān)督地方而言，國民政府時期先后頒布了《各省民政廳長巡視章程》、《縣長巡視章程》等，中央通過頒布法令對監(jiān)督地方之事項、權(quán)限等予以明文法律規(guī)定。就中央對地方立法權(quán)的監(jiān)督而言，國民政府時期頒布了《訓(xùn)政時期約法》、《省政府組織法》、《縣參議會組織法》等，賦予了省縣制定地方法規(guī)的權(quán)力，但不得與中央法規(guī)相抵觸。中央賦予地方一定程度的立法權(quán)，在某種程度上有利于根據(jù)地方特性確立地方權(quán)力的行使，但地方法規(guī)不得與中央法令相抵觸，有利于加強中央對地方的立法監(jiān)督，確保中央權(quán)威。

其四，司法監(jiān)督制度體系。國民政府時期先后頒布了《訴愿法》、《行政訴訟法》等，就中央對地方的司法監(jiān)督進行了明確規(guī)定。人民不服地方政府之處分者可向中央主管部會提起訴愿或再訴愿，人民因地方政府之違法處分致?lián)p害其權(quán)利，經(jīng)依訴愿法提起再訴愿而不服其決定或提起再訴愿三十日內(nèi)不為決定者，得向行政法院提起行政訴訟。這樣，通過人民向中央部會的訴愿或再訴愿，以及向行政法院的行政訴訟，用一種間接方式來實現(xiàn)中央對地方的司法監(jiān)督。

總之，國民政府時期通過設(shè)立監(jiān)察使署、派遣監(jiān)察院戰(zhàn)區(qū)巡察團等來實現(xiàn)中央對地方的監(jiān)察監(jiān)督，通過派遣行政院政務(wù)巡視團、財政特派員，對地方官吏的獎懲任免等實現(xiàn)中央對地方的行政監(jiān)督，通過中央立法或地方立法權(quán)的監(jiān)督，實現(xiàn)中央對地方的立法監(jiān)督，通過人民向中央部會的訴愿或再訴愿以及向行政法院的行政訴訟，實現(xiàn)中央對地方的司法監(jiān)督。這樣，國民政府從監(jiān)察監(jiān)督、行政監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督等方面，構(gòu)建了一套自上而下的中央對地方的監(jiān)督制度體系。

三、央地監(jiān)督制度設(shè)計之評析

國民政府時期，中央對地方的監(jiān)督之所以為時人所關(guān)注，其原因主要有以下幾個方面：其一，地方吏治腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。國民政府時期地方吏治腐敗，政風(fēng)蕩然，官僚政治積重難返。正如時人指出：“各地行政人員，或遇事敷衍，或彼此推諉，或浮報私吞，或逢迎放逐，拉攏結(jié)納，惟恐不前，人民疾苦，則毫不顧問，賄賂公行，窮奢極欲?！逼涠醒肱c地方關(guān)系緊張。國民政府的建立，在形式上完成了國家的統(tǒng)一，但實質(zhì)上中央對地方的控制力非常有限，如地方的政治分會常與中央分庭抗禮。其三，全面抗戰(zhàn)的需要。全面抗戰(zhàn)爆發(fā)后，更需要強化中央對地方的監(jiān)督，以鞏固抗戰(zhàn)基礎(chǔ)，因而監(jiān)察院戰(zhàn)區(qū)巡察團、行政院政務(wù)巡視團、軍事委員會軍風(fēng)紀(jì)巡察團等監(jiān)督地方機構(gòu)紛紛設(shè)立。其四，地方行政事務(wù)日益復(fù)雜。隨著從傳統(tǒng)國家治理向現(xiàn)代國家治理的轉(zhuǎn)型，地方行政事務(wù)日益復(fù)雜，中央對地方的監(jiān)督顯得更為必要。

國民政府時期的央地監(jiān)督制度設(shè)計，具有以下幾個方面的價值訴求：其一，消除中央與地方之間的隔閡。國民政府時期，中央與地方關(guān)系緊張，時賢試圖構(gòu)建一套央地監(jiān)督制度，消除地方政府的地盤主義的觀念，服從中央的集中指揮，同時避免中央對地方的過度控制，以“避免相互間的隔閡，而使二者間得收相助相成的功效”。其二，實現(xiàn)國家統(tǒng)一與保留地方特性之統(tǒng)一。各地方都有一定的特性，地方行政事務(wù)固然由地方政府根據(jù)各自的地方特性去執(zhí)行，但地方是國家的組成部分，處理地方事務(wù)是國家政治表現(xiàn)之一。因此，國民政府時期央地監(jiān)督制度設(shè)計，力圖實現(xiàn)國家統(tǒng)一與保留地方特性的有機統(tǒng)一。其三，實現(xiàn)國家整體利益與地方局部利益之間的相互協(xié)調(diào)。既能維護國家整體利益又能兼顧地方局部利益，是有效處理中央與地方關(guān)系的重要因素。在通常情況下，各地方政府往往只著眼于地方局部利益，鮮能顧及國家整體利益。因此，國民政府時期大批政學(xué)界人士力圖設(shè)計一套央地監(jiān)督制度來加強中央對地方的監(jiān)督，達到國家整體利益與地方局部利益之間的互相協(xié)調(diào)。其四，消除地方弊政及提升地方治理能力。鑒于國民政府時期地方吏治腐敗，人們希望加強中央對地方的監(jiān)督，“使主持地方行政的人有所畏懼，不敢明目張膽，為所欲為，致生假公濟私因私害公之不良現(xiàn)象”。此外，政學(xué)界人士主張加強中央對地方的監(jiān)督，意在提高地方治理能力，促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展。

國民政府時期央地監(jiān)督制度設(shè)計，具有以下幾個方面的特點：其一，中央集權(quán)監(jiān)督之中兼顧地方特性。國民政府時期，政學(xué)界人士一方面主張實行中央集權(quán)監(jiān)督制，以維護中央權(quán)威，促進國家統(tǒng)一，另一方面主張適當(dāng)照顧地方特性。陳柏心指出，中央集權(quán)監(jiān)督是必要的，但必須以中央行使適宜的監(jiān)督為前提，也就是說中央對地方的監(jiān)督“要顧到地方實際情形，和地方實際能力”。其二，近代西方監(jiān)督制度與中國傳統(tǒng)監(jiān)督制度之間的沖突與融合。國民政府時期的央地監(jiān)督制度設(shè)計，既吸收了近代西方大陸法系、英美法系中行政監(jiān)督、立法監(jiān)督的因素，又吸收了中華傳統(tǒng)法系中監(jiān)察監(jiān)督的因素，呈現(xiàn)出近代西方監(jiān)督制度與中國傳統(tǒng)監(jiān)督制度之間沖突與融合的特點。其三，以監(jiān)察監(jiān)督為主、多種監(jiān)督形式并存。國民政府時期，在地方設(shè)立監(jiān)察使署作為一種經(jīng)常性的監(jiān)督機構(gòu)，是中央對地方的一種主要監(jiān)督方式。同時，行政院的巡視制度、獎懲制度，行政法院的行政訴訟制度，也都是中央對地方的監(jiān)督方式。可以說，國民政府時期，中央對地方的監(jiān)督呈現(xiàn)出“監(jiān)察監(jiān)督為主、多種監(jiān)督并存”的局面。

國民政府時期，政學(xué)界人士提出了一系列的央地監(jiān)督思想主張，央地監(jiān)督制度體系的架構(gòu)也基本確立，但在監(jiān)督實踐中并未取得理想效果。究其原因，其一，政治未上軌道，法治不健全。國民政府時期，“官本位”現(xiàn)象嚴(yán)重，對位高權(quán)重的地方官吏缺乏足夠的監(jiān)督力，因而很難取得理想的央地監(jiān)督效果。正如時人所指出：“在政治未上軌道的中國，雖然有正直無私的監(jiān)察，實也無所施其技，任你彈劾案鬧得震天響亮，大力者來了一個電報，也就夜雀無聲，無形消散了。無怪現(xiàn)在的監(jiān)察使都是抱定‘專拍蒼蠅不打虎的主張，徒以毛舉細(xì)故為能事呢？” 對地方官吏的任免權(quán)是中央監(jiān)督地方的方式之一，國民政府企圖控制地方官吏的任命權(quán)，規(guī)定簡任以上地方官應(yīng)由中央政府任命，試圖以此來加強對地方的監(jiān)督，但在實施過程中卻不得不屈從地方勢力的提名，監(jiān)督效果自然有限。其二，監(jiān)督職權(quán)劃分不明晰，存在監(jiān)督重疊或監(jiān)督空白現(xiàn)象。國民政府時期，中央對地方的監(jiān)督存在著多種方式并存的局面，有其一定的合理性，但往往導(dǎo)致監(jiān)督職權(quán)不明晰，存在著監(jiān)督重疊或監(jiān)督空白現(xiàn)象。一方面監(jiān)察權(quán)、巡視權(quán)等對地方的多重監(jiān)督使地方無所適從，疲于應(yīng)付;另一方面對有些問題監(jiān)察機構(gòu)與巡視機構(gòu)相互推諉，存在著監(jiān)督空白現(xiàn)象。其三，中央與地方之間互信度不足。國民政府時期，中央與地方之間隔閡現(xiàn)象嚴(yán)重，中央試圖盡量控制地方，地方則力圖盡量反抗中央，中央與地方之間關(guān)系不協(xié)調(diào)，沒有能夠建立一種互相信任、互相諒解、互相體貼的央地心理，因而無法取得理想的監(jiān)督功效。其四，監(jiān)督意見沒有得到有效貫徹實施。有些國家機關(guān)只是例行公事，對監(jiān)督意見敷衍了事，沒有很好地貫徹落實，致使中央對地方的監(jiān)督執(zhí)行力不足。正如時人所指出：“一般機關(guān)多視視察為奉行故事，不加重視，對于視察意見，復(fù)無貫徹的決心;因此視察意見，常被虛擲?！?其五，部分監(jiān)察使、巡視大員、財政特派員等監(jiān)督者的個人素養(yǎng)不足。監(jiān)察使、巡視大員、財政特派員等監(jiān)督者需要較高的專業(yè)素養(yǎng)與道德修養(yǎng)，才能有效行使對地方的監(jiān)督。然而，國民政府時期，這批監(jiān)督地方者群體中的人員個人素質(zhì)參差不齊，從而在一定程度上影響了監(jiān)督效果。

綜上，國民政府時期，大批政學(xué)界人士從集權(quán)監(jiān)督抑或分權(quán)監(jiān)督、行政監(jiān)督抑或立法監(jiān)督、事前積極監(jiān)督抑或事后消極監(jiān)督等方面提出了諸多央地監(jiān)督思想主張，為當(dāng)年央地監(jiān)督制度體系構(gòu)建提供了思想資源。國民政府時期，中央對地方的監(jiān)察監(jiān)督、行政監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督等制度體系基本確立，但是因政治未上軌道、法治不健全、中央與地方互信度不夠、監(jiān)察執(zhí)行力不足等諸多方面的缺陷，央地監(jiān)督的效果極為有限。

注釋：

① 有關(guān)民國時期中央與地方關(guān)系的代表性成果有李國忠《民國時期中央與地方關(guān)系》（天津人民出版社2005年版）、潘國旗《從中央與地方財政關(guān)系看國民政府時期的地方公債》（《歷史研究》2016年第3期）、岳謙厚《南京國民政府時期中央與地方關(guān)系——以冀省“廢苛減附”治理實踐為中心的考察》（《安徽史學(xué)》2013年第2期）、孫宗一《國民政府監(jiān)察院分區(qū)監(jiān)察制度研究（1935—1949）》（南京大學(xué)2014年博士學(xué)位論文）等。

② “省”屬于中央抑或地方性質(zhì)是當(dāng)年爭論不休的問題，本文將其視為地方范疇。

③ 林家端：《中國監(jiān)察制度論》，《中山文化教育館季刊》1934年第1卷第1期。

④ 高一涵：《監(jiān)察制度之精義》，《中興周刊》（武昌）1935年第4卷第24期。

⑤ 金鳴盛：《監(jiān)察權(quán)改進問題》，《政治評論》1934年第125期。

⑥ 張大同：《監(jiān)察權(quán)的使用》，《新生命》1929年第2卷第6期。

⑦ 王世榮：《監(jiān)察權(quán)獨立之效能——各省應(yīng)速設(shè)立監(jiān)察分院俾收監(jiān)察權(quán)之效能》，《三民半月刊》1931年第6卷第4期。

⑧ 《農(nóng)工廳長謝嬰白呈請設(shè)立廣東監(jiān)察分院案》，《廣東省政府公報》1927年第18—19期合刊。

⑨ 《令擬監(jiān)察分院條例案》，《中央政治會議廣州分會月刊》1928年第7期。

⑩ 《太原擴會約法草案》，《國聞周報》1930年第7卷第44期。

梅思平：《五權(quán)憲法的設(shè)計》，《新生命》1929年第2卷第2期。

余思漢：《監(jiān)察院的組織問題》，《前進》1928年第1卷第8期。

李本英：《論政治貪污與健全監(jiān)察制度》，《建設(shè)研究》1943年第8卷第5期。

伍士焜：《憲政時期的監(jiān)察制度》，《復(fù)興關(guān)》1945年第1卷第2期。

《特派大員巡視各省》，《興華》1934年第31卷第12期。

田炯錦：《國府特派巡視大員規(guī)則與法治前途》，《時代公論》1934年第107期。

《監(jiān)察院與行政院為巡視大員各執(zhí)一詞》，《新天津》1934年4月6日。

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《軍事委員會戰(zhàn)區(qū)軍風(fēng)紀(jì)巡察團規(guī)程》，《法令周報》（重慶）1945年第3卷第21期。

中央對地方的監(jiān)督有行政監(jiān)督、立法監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督等形式。司法監(jiān)督是一種間接監(jiān)督，不在選擇范圍之內(nèi)。監(jiān)察監(jiān)督是傳統(tǒng)中華法系中一種特有的監(jiān)督形式，近代監(jiān)督制度轉(zhuǎn)型中把它歸入行政監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督者皆有。因此，時人通常只是討論在行政監(jiān)督與立法監(jiān)督之間的選擇問題。

余敦和：《中央與地方權(quán)限之討論》（續(xù)完），《法令雜談》1932年第109期。

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盧祖法：《中央政府監(jiān)督地方政府的方法——行政監(jiān)督和立法監(jiān)督的比較》，《正言》1943年第3期。

關(guān)于監(jiān)察監(jiān)督的性質(zhì)問題，近代以來學(xué)界一直存在著分歧，把它視為行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、立法監(jiān)督范疇者皆有，本文則把它視為與行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、立法監(jiān)督并列的一種監(jiān)督形式。

周維恭：《憲法中央與地方關(guān)系之研究》，《市政建設(shè)》1948年第1卷第1期。

中央對地方的監(jiān)督以時間為標(biāo)準(zhǔn)分為事前監(jiān)督和事后監(jiān)督，以性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)分為積極監(jiān)督和消極監(jiān)督，通常情況下積極監(jiān)督發(fā)生在事前而消極監(jiān)督發(fā)生在事后，因此本文為行文方便將其稱為事前積極監(jiān)督和事后消極監(jiān)督。

文公直：《監(jiān)察制度之研究》，《中央半月刊》1931年第3卷第5期。

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作者簡介：劉增合，暨南大學(xué)歷史系教授、博士生導(dǎo)師，廣東廣州，510632。

（責(zé)任編輯江 ?東）