排污許可制度中“協(xié)商式”管理案例研究

王亞瓊 王穎 宋國君 康楨 國瀟丹

摘要?排污許可制作為固定源管理的核心基礎(chǔ)制度，實現(xiàn)了對單個固定源的微觀管理，具備了“協(xié)商式”環(huán)境行政管理實施的基本條件。本文引入“協(xié)商式”管理政策概念，以水泥企業(yè)為例，在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)，通過行政協(xié)商確定更嚴格的排放限值、重污染天氣日許可量、更靈活的監(jiān)測和記錄規(guī)定等許可條款，對其可執(zhí)行性、成本有效性進行分析。結(jié)果顯示：?①?在環(huán)保稅收優(yōu)惠的經(jīng)濟激勵作用下，企業(yè)承諾執(zhí)行更嚴格的排放限值，成本有效性更好。②?加嚴最佳可行控制技術(shù)排放水平，滿足成本有效性條件，但是當(dāng)前技術(shù)不成熟，不滿足技術(shù)可行原則，政府未能與企業(yè)協(xié)商一致。③?針對重污染天氣應(yīng)急管理，實施排放量“日管理”，能夠做到可監(jiān)測、可記錄、可核查，成本有效。④?針對小收塵器顆粒物排放口，采用協(xié)商的替代性監(jiān)測管理方案，效果更優(yōu)且更具成本有效性。行政管理部門和企業(yè)之間進行協(xié)商，達成“協(xié)商式”許可條款，作為對“統(tǒng)一標準”的“微調(diào)”補充，在排污許可證中執(zhí)行，可有效提高污染控制和排放管理的成本有效性，實施效果和經(jīng)濟效率能夠更好地平衡。建議加強法律、法規(guī)、規(guī)章、標準、技術(shù)規(guī)范等體系建設(shè)，將法律原則性條款不斷細化和明確，明確可達成“協(xié)商式”許可條款的法律授權(quán)，滿足縮短決策時間、提高經(jīng)濟效率的原則，賦予地方政府更多但有限度的靈活性。建議對政府在排污許可行政管理協(xié)商過程中的自由裁量權(quán)進行限制，明確協(xié)商程序，明確允許以協(xié)商方式產(chǎn)生的許可事項列表，對包括制定機制、違反的懲罰機制等在內(nèi)的各項規(guī)定進行梳理和完善。

關(guān)鍵詞?排污許可制度;協(xié)商;排放標準;微調(diào);效率

中圖分類號?X322

文獻標識碼?A?文章編號?1002-2104（2020）07-0093-07?DOI：10.12062/cpre.20200306

自20世紀70年代到21世紀，我國的環(huán)境政策從行政命令式的管理到依法管理，政策手段從命令-控制型手段到市場化手段不斷發(fā)展[1]。黨的十八大以來，我國正在全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[2]。在環(huán)境治理領(lǐng)域，隨著《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》的修訂，政府與企業(yè)之間的二元主體管制格局正不斷向政府、企業(yè)和監(jiān)督者之間的三元主體互動格局轉(zhuǎn)變[3]，開啟了從“環(huán)境管理”到“環(huán)境治理”的新階段。黨中央把排污許可制定位為固定污染源環(huán)境管理核心制度，是環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容[4]。這項制度正在從試點到全面落實，逐步探索和建立排污許可制度的中國道路[5]。2015年排污許可制加速改革以來，國內(nèi)學(xué)者從國際經(jīng)驗借鑒[6]、政策實施的可行性[7]、制度改革的政策框架[8]、實施監(jiān)管[9]等多個方面進行研究。本文立足于國家環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革要求，研究在排污許可制改革的過程中，“協(xié)商式”管理政策如何作為命令-控制型政策的“微調(diào)”補充，增加政策靈活性，提高政策效率。以水泥企業(yè)為案例，分析“協(xié)商式”許可事項的制定和執(zhí)行，在此基礎(chǔ)上提出政策建議。

1?“協(xié)商式”環(huán)境管理政策概念引入與適用性分析

理查德·斯圖華特（Richard?B.Stewart）[10]將美國、歐洲國家實施的環(huán)境制度分為命令-控制型環(huán)境制度體系和基于市場機制的環(huán)境制度體系。圍繞美國環(huán)境法改革和兩類制度的實施，以霍華德·拉丁（Howard?Latin）[11]和以史蒂芬·布雷耶（Stephen?Breyer）[12]、理查德·斯圖華特（Richard?B.Stewart）[10]等為代表的學(xué)者，分別站在以命令-控制型政策為主的傳統(tǒng)模式和推動環(huán)境政策市場機制改革兩方，圍繞“政策效率”，在其論文中進行了觀點交鋒。完全市場機制環(huán)境政策效率高，但是在次優(yōu)的現(xiàn)實世界里，會帶來行政監(jiān)管難題。按照科斯協(xié)商（Coasian?bargaining）邏輯，協(xié)商的每一方都希望自己利益最大化[13]，達成協(xié)議的時間長、難度大，交易成本高，難以快速解決嚴峻的環(huán)境污染問題。在美國和歐洲的政策實踐中，針對命令-控制型環(huán)境政策的低效率問題，采用了一系列“微調(diào)”（fine-tuning）改進措施，包括使用成本-效益分析[14]，簽訂靈活的環(huán)境協(xié)議[15]，結(jié)合使用環(huán)保稅、排污權(quán)交易等經(jīng)濟激勵政策手段提高效率。在我國，命令-控制型政策以強制性排放標準為主，能夠?qū)崿F(xiàn)污染物排放的重大削減。但是，強制性排放標準作為“底線”，不斷加嚴會帶來更大的實施難度和更高的社會成本。面對政策實施效果和經(jīng)濟效率的平衡問題，排污許可制改革提供了固定源精準化管理的制度基礎(chǔ)，可利用“協(xié)商式”管理政策提高命令-控制型政策的靈活性，在能夠達到同等或更好效果的前提下，彌補效率不足問題。

排污許可制度下的“協(xié)商式”管理政策屬于自愿性規(guī)制。潘翻番等[16]對自愿性規(guī)制進行討論，將其限定為政府干預(yù)較小，企業(yè)為了獲得額外激勵而采取自愿規(guī)制，用于激勵企業(yè)在強制性標準基礎(chǔ)上超水平合規(guī)或促使企業(yè)更好地合規(guī)。Higley?等[17]主張將協(xié)商政策納入現(xiàn)有的法規(guī)體系，在法律框架下實施。不同國家社會制度和法律制度不同，協(xié)商政策的達成形式和實施情況也有所不同，荷蘭的“環(huán)境協(xié)議”（contracts）[18]、美國的“協(xié)商性規(guī)則”（negotiated?rulemaking）[19]、日本的“污染控制協(xié)議”等都代表了一種“協(xié)商性的命令-控制”政策手段。其中，荷蘭的環(huán)境協(xié)商協(xié)議具有民法合同特征，可以具有法律約束力，日本的污染控制協(xié)議可廣泛應(yīng)用于制定排放標準、最佳可行控制技術(shù)、緊急計劃等多個方面[20]。在本文的討論中，因為我國《行政訴訟法》將行政協(xié)議主要限定為政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議[21]，“協(xié)商規(guī)定”與“環(huán)境協(xié)議”有所區(qū)別，也非一種新的成體系的環(huán)境制度形式，僅將其限定為排污許可管理制度中，通過有限度協(xié)商形成的針對特定固定源的“協(xié)商規(guī)定”。環(huán)境行政屬于風(fēng)險行政、復(fù)雜行政、系統(tǒng)行政、過程行政[22]，對“排污行為”設(shè)立的行政許可，協(xié)商許可事項不論以何種方式產(chǎn)生，都要具有法律法規(guī)授權(quán)，具備權(quán)威性及可操作性。根據(jù)《排污許可管理辦法（試行）》的授權(quán)，可協(xié)商的許可事項包括企業(yè)承諾執(zhí)行更嚴格的排放濃度限值、重污染天氣應(yīng)急期間的許可排放量和管理措施要求、強制性標準要求之外的監(jiān)測和記錄要求等。從經(jīng)濟的角度，企業(yè)自愿執(zhí)行更嚴格的要求，主要動機包括獲得激勵性政策獎勵、搶占預(yù)期的新標準來臨的先機獲得收益[23]、支出更低的守法監(jiān)控成本、提高企業(yè)聲譽帶來經(jīng)濟效益等。相對于命令-控制型政策，協(xié)商性管理進行“微調(diào)”改進，在“統(tǒng)一標準”之外具備了更大的靈活性，激勵污染削減成本較低的企業(yè)率先減排，執(zhí)行更嚴格的排放限值，同時，企業(yè)為了達到排污許可制度的守法要求，可以選擇更靈活的替代性監(jiān)測方案作為補充，在強制性標準基礎(chǔ)上超水平合規(guī)或更好地合規(guī)的情況下，達到了更高效率。

如圖1所示，負有行政監(jiān)管權(quán)的政府部門和固定源，可以遵循行政程序下的談判程序[24]，進行有限度的協(xié)商并得到許可事項，將其載入排污許可證中實施。企業(yè)在政策激勵下，制定更嚴格的排放限值方案，制定重污染天氣應(yīng)急減排措施，制定監(jiān)測、記錄方案等作為守法證明，經(jīng)政府管理部門審核通過或雙方協(xié)商一致后，納入排污許可證中執(zhí)行?！皡f(xié)商式”許可事項的制定和執(zhí)行均在我國現(xiàn)行法律法規(guī)框架內(nèi)開展，只能比強制性標準更嚴而不能更寬松，同時稅收激勵和技改補貼等均有嚴格的程序約束，排污許可證的核發(fā)與執(zhí)行的全過程信息公開并受公眾監(jiān)督，政府部門的自由裁量權(quán)被嚴格限制。

2?水泥企業(yè)排污許可證中協(xié)商許可事項的達成及成本有效性分析

選取水泥行業(yè)案例進行研究，我國是水泥生產(chǎn)與消費大國，并且水泥行業(yè)作為重點排放行業(yè)和較早實施排污許可管理的行業(yè)，具有代表性。案例企業(yè)位于陜西省關(guān)中地區(qū)空氣質(zhì)量未達標區(qū)，隸屬于全國前十大水泥集團，有兩條日產(chǎn)5?000?t的新型干法水泥熟料生產(chǎn)線，是行業(yè)內(nèi)典型的熟料生產(chǎn)企業(yè)。在排污許可證中，包含了該水泥企業(yè)所需要遵守的全部許可事項要求，其中核心的部分是執(zhí)行的排放限值、排放許可量，還包括證明合規(guī)所需的自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告等環(huán)境管理規(guī)定。該企業(yè)執(zhí)行《水泥工業(yè)大氣污染物排放標準》（GB?4915-2013），作為“水泥工業(yè)大氣污染物排放控制的基本要求[25]”，是針對全國所有水泥企業(yè)的“底線”要求，受控單元必須執(zhí)行排放標準規(guī)定的排放限值要求、監(jiān)測要求，或承諾更嚴格的要求。

2.1?企業(yè)承諾執(zhí)行更嚴格的窯尾氮氧化物排放濃度限值

2.1.1?環(huán)保稅激勵企業(yè)技術(shù)改造承諾更嚴格的排放限值

環(huán)保稅等經(jīng)濟激勵型政策可以促進企業(yè)與政府達成協(xié)商條款，實施更嚴格的排放限值要求。根據(jù)《環(huán)境保護稅法》的規(guī)定，納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物的濃度值低于國家污染物排放標準50%，減按50%征收環(huán)保稅，也即減少到按照原稅額50%征收。稅法規(guī)定稅務(wù)機關(guān)負責(zé)征收管理，生態(tài)環(huán)境主管部門負責(zé)監(jiān)測管理，并將排污許可、污染物排放數(shù)據(jù)等相關(guān)信息定期交送稅務(wù)機關(guān)。該水泥企業(yè)由于環(huán)保稅收優(yōu)惠的激勵，對水泥窯進行分級燃燒技術(shù)改造，實現(xiàn)NOx的源頭減排。作者進行案例研究時與企業(yè)測算，企業(yè)實際投入一次性技改成本約300萬元，NOx月平均排放濃度由220?mg/m3左右降到了150?mg/m3以下，水泥行業(yè)NOx排放標準限值為320?mg/m3，滿足低于排放標準50%減按50%征收環(huán)保稅的條件，全年環(huán)保稅繳納減少約110萬元。運行成本占比最大的氨水使用量較改造前減少0.2?m3/h，按照2018年水泥窯運轉(zhuǎn)率54%計算，全年氨水可節(jié)約130萬元。企業(yè)每年減少運行成本和少繳納的環(huán)保稅共計約240萬元，企業(yè)1.25年節(jié)約的成本即可抵消一次性改造投資。

可見，在環(huán)保稅收優(yōu)惠的激勵下，相對于不進行技改成本更有效，企業(yè)有充足的動力實施技術(shù)改造。經(jīng)政府與企業(yè)協(xié)商，企業(yè)承諾NOx執(zhí)行160?mg/m3的排放限值，載入排污許可證中實施。生態(tài)環(huán)境部門實施排污許可證后監(jiān)管時，根據(jù)企業(yè)在排污許可證執(zhí)行報告中提交的守法信息，對企業(yè)的排放數(shù)據(jù)進行審核，并與稅務(wù)機關(guān)進行數(shù)據(jù)共享。

2.1.2?可否達到更嚴格的最佳可行技術(shù)排放限值

按照我國最佳可行技術(shù)系列指南，“最佳可行技術(shù)”（以下簡稱BAT）是一定時期內(nèi)工業(yè)污染防治采用先進、可行、已得到應(yīng)用的污染治理技術(shù)，并與技術(shù)和經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，使污染物排放水平優(yōu)于國家污染物排放標準[26]。NOx作為主要的PM2.5前體物之一，控制NOx排放是改善空氣質(zhì)量的主要途徑之一。我國《標準化法》并未將BAT作為強制性排放標準，政府為了更好的環(huán)境質(zhì)量，可采用技術(shù)改造資金補貼、縮減錯峰停產(chǎn)時間等方式，激勵減排成本較低的企業(yè)進行技術(shù)改造，達到優(yōu)于國家污染物排放標準的BAT排放水平。

目前，河北[27]、安徽[28]等多省水泥行業(yè)地方排放標準中NOx排放限值加嚴。作者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，關(guān)中地區(qū)多家水泥企業(yè)預(yù)期未來排放標準將進一步加嚴，已經(jīng)開始進行技術(shù)升級研究以搶得先機。企業(yè)在政府激勵和標準加嚴的預(yù)期下，有動力進行技改達到BAT排放水平，承諾在排污許可證中執(zhí)行更嚴格的排放限值。根據(jù)經(jīng)濟可行的原則，首先對該地區(qū)NOx減排的不同技術(shù)及其成本有效性進行討論。脫硝成本核算方法參考美國脫硝成本計算手冊[29]，采用統(tǒng)一的工程造價法核算。參考美國污染物控制技術(shù)成本有效性的評價方法，使用最大控制成本“成本線”方法評價控制技術(shù)是否為成本有效的技術(shù)，如果每噸NOx減排成本低于“成本線”，可認為該控制技術(shù)成本有效[30]。在關(guān)中地區(qū)抽取了7家應(yīng)用不同的脫硝技術(shù)的燃煤窯爐和鍋爐或?qū)嵤┟焊臍獾腻仩t，包括3家水泥企業(yè)、1家發(fā)電企業(yè)、1家熱力公司、1家瓷磚企業(yè)、1家果汁企業(yè)。用最小二乘法擬合，交點值為NOx的“成本線”（元/t），低于該“成本線”即可認為是區(qū)域內(nèi)成本有效的控制技術(shù)。由圖2可知，“成本線”為B點對應(yīng)的8?293元/t。該水泥企業(yè)現(xiàn)采用分級燃燒+低氮燃燒+SNCR法的控制技術(shù)，可穩(wěn)定達到150?mg/m3的排放水平，控制成本為A點對應(yīng)的3?875元/t。如果政府進行技改資金支持，激勵企業(yè)脫硝超低排放改造，達到BAT排放水平，進行成本有效性與技術(shù)可行性分析。河南省已建成水泥企業(yè)SCR法脫硝超低排放示范項目，NOx排放濃度可控制在50?mg/m3水平[31]。假設(shè)該企業(yè)將NOx排放濃度水平控制在50?mg/m3，在SNCR法之后再增加一級SCR法脫硝，企業(yè)測算需約7?000萬元總資本投資，成本為5?099元/t，低于“成本線”，成本有效。據(jù)作者調(diào)研，山東某水泥廠進行了技改，試運行結(jié)果顯示NOx排放濃度可控制在50?mg/m3，但企業(yè)反映試運行過程中頻繁出現(xiàn)堵塞現(xiàn)象?？梢姡摷夹g(shù)暫時未能實現(xiàn)污染控制水平穩(wěn)定在50?mg/m3的超低排放水平。因此，該企業(yè)認為待示范項目成熟運行后，如果可以得到一定激勵，可實施技改，承諾更嚴格的NOx排放限值。

2.2?重污染天氣應(yīng)急許可排放量協(xié)商

《大氣污染防治法》授權(quán)縣級以上人民政府依據(jù)重污染天氣應(yīng)急預(yù)案采取停產(chǎn)限產(chǎn)等緊急性、強制性、臨時性措施。生態(tài)環(huán)境部2017年至2019年相繼出臺了指導(dǎo)意見，對重污染天氣應(yīng)急行政緊急權(quán)力的實施進行了細化。在指導(dǎo)意見的授權(quán)范圍內(nèi)，協(xié)商產(chǎn)生管理措施，既能有效削減重污染應(yīng)急期間NOx的排放量，又能避免“一刀切”，提高經(jīng)濟效率。

以2019年的兩次重污染天氣過程為例，在案例企業(yè)對不同運行情況的NOx排放進行試驗。首先，不限產(chǎn)并采用控制脫硝劑氨水噴量降低NOx排放。圖3顯示氨水使用量與NOx排放的關(guān)系。11時到19時喂煤喂料量和產(chǎn)量保持穩(wěn)定，NOx濃度及排放量與氨水流量存在明顯的負向關(guān)系。15時氨水噴量由14時的1.33?m3/h升高至1.72?m3/h，NOx濃度由126.08?mg/m3下降至113.62?mg/m3，氨水使用量提高29.32%，NOx濃度下降9.88%，NOx排放量下降9.91%。繼續(xù)增加氨水使用量，15時至16時氨水使用量增加8.72%，NOx濃度降幅僅為0.88%?？梢?，增加氨水用量NOx明顯減排，但邊際減排效果降低。其次，分析限產(chǎn)對NOx排放的作用。由圖4可知，15時至18時喂煤、喂料量大幅減少，產(chǎn)量下降，氨水使用量保持穩(wěn)定。16時喂煤量由15時的8.5?t/h降到6.5?t/h，下降幅度23.53%，喂料量由396?t/h降到293?t/h，下降幅度26.01%，NOx濃度由107.29?mg/m3降低至80.08?mg/m3，降幅25.16%。17時繼續(xù)將喂煤量降低至5.5?t/h，NOx濃度增加到99.16?mg/m3，增幅23.75%。在此期間生產(chǎn)工況變化，SO2和顆粒物排放增加?？梢?，限制產(chǎn)量難以產(chǎn)生穩(wěn)定的氮氧化物減排效果，且還會造成SO2和顆粒物增加。

綜上，在重污染天氣應(yīng)對期間，采用調(diào)節(jié)氨水用量措施，效果更穩(wěn)定，且相對于限產(chǎn)措施，沒有額外的減產(chǎn)成本，成本有效性更好。同時，考慮到小時排放量波動不及日排放量波動平緩，個別小時排放量大于應(yīng)急啟動前和啟動后小時排放量。采用日排放量考核，能夠有效“抹平”波動，既能滿足減少重污染天數(shù)的目標，又更符合企業(yè)生產(chǎn)和污染控制實際。按照2018年指導(dǎo)意見，政府可以與企業(yè)協(xié)商應(yīng)急減排日許可量。如黃色、橙色、紅色三種預(yù)警條件下，NOx日排放量達全年日均排放量的75%、70%、65%分位數(shù)水平，分別為2?366?kg/d、1?809?kg/d、1?670?kg/d，定為日許可量，在排污許可證中實施。同時，規(guī)定企業(yè)在重污染響應(yīng)開始后，NOx日排放量低于響應(yīng)前的排放水平。此外，措施必須可監(jiān)測、可記錄、可核查，對于企業(yè)采取的關(guān)鍵措施，如監(jiān)測及記錄氨水用量、排放量趨勢變化曲線等要求，納入排污許可證的管理條款，用于企業(yè)守法報告和監(jiān)管部門合規(guī)核查。

2.3?小收塵器顆粒物排放監(jiān)測和記錄協(xié)商方案

水泥企業(yè)小收塵器排放口數(shù)量多，單個排放口排放量占比小，但加總后排放量占比可觀，需進行有效管理，達到濃度限值和滿足總量控制要求。案例企業(yè)有150個小排放口，根據(jù)企業(yè)2018年度執(zhí)行報告數(shù)據(jù)，小排放口顆粒物排放量占21.68%。如果采用和主收塵器同樣的在線監(jiān)測方案，安裝和運行成本過高，而效用僅為證明連續(xù)達標和獲得排放量數(shù)據(jù)。因此，可以采取精度能滿足管理需要，又更為成本有效的監(jiān)測和記錄方案，在排污許可證中執(zhí)行。

針對連續(xù)達標排放管理，采用替代的靈活和低成本的方案，并具備可監(jiān)測、可核查、可記錄的要素，即可認為是一種可行的方法。企業(yè)針對不同類型的小收塵器采取不同的方案：一是針對相對較大的煤磨收塵器，連續(xù)監(jiān)測壓力損失，獲取能夠表征設(shè)施正常運行的數(shù)據(jù)，同時在出口定期手工監(jiān)測，以此證明設(shè)施連續(xù)達標運行;二是針對其他更小的收塵器，定期人工巡檢設(shè)備運行狀況，同時在出口定期手工監(jiān)測，證明設(shè)備達標運行。針對排放量管理，企業(yè)定期手工監(jiān)測和記錄每個收塵器的運行時間計算排放量，成本主要為人工成本，每班每個工序增加一名人員專門負責(zé)統(tǒng)計，共需要12人，總成本為每年96萬元。與之對比，開發(fā)一套自動計時裝置，成本為6.5萬元，可以更精確監(jiān)測所有小收塵器的運行時長，是一種效果更優(yōu)且更具成本有效性的合規(guī)監(jiān)測方法。參考美國的守法保證監(jiān)測計劃（Compliance?Assurance?Monitoring）[32]，使用靈活和可替代的監(jiān)測方式，由管理部門與企業(yè)協(xié)商，通過替代性指標證明小收塵器運行合規(guī)，如表1所示。

3?結(jié)論與建議

3.1?結(jié)論

在排污許可制度框架內(nèi)，“協(xié)商式”管理政策作為命令-控制型政策的“微調(diào)”補充，能夠提高政策效率。在現(xiàn)行的法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)，可協(xié)商的許可事項包括企業(yè)承諾執(zhí)行更嚴格的排放濃度限值、重污染天氣應(yīng)急期間的許可排放量要求、強制性標準要求之外的監(jiān)測和記錄方案等。企業(yè)出于獲得激勵性政策獎勵、對未來政策的預(yù)期、支出更低的守法監(jiān)測成本、提高聲譽等動機，自愿在強制性標準基礎(chǔ)上超水平合規(guī)或低成本合規(guī)。同樣，政府為更好更快地改善環(huán)境質(zhì)量，激勵污染削減成本較低的企業(yè)率先減排，或為降低企業(yè)守法成本采用更靈活的監(jiān)測方式。按照排污許可制度的程序，企業(yè)的方案經(jīng)管理部門審核通過或雙方協(xié)商一致后，納入排污許可證中執(zhí)行。政府的自由裁量權(quán)被嚴格限制，相對于“統(tǒng)一標準”進行“微調(diào)”改進，具備了更大的靈活性，提高了政策效率。

作者選取具有代表性的水泥企業(yè)，進行實例分析，證明排污許可制度中“協(xié)商式”管理可行。首先，在環(huán)保稅收優(yōu)惠的經(jīng)濟激勵下，企業(yè)實施了技術(shù)改造，承諾水泥窯尾NOx執(zhí)行更嚴格的m要求。對達到更嚴格限值的最佳可行技術(shù)進行分析，削減成本有效但技術(shù)不夠成熟。其次，在國家指導(dǎo)意見的框架內(nèi)，達成了重污染天氣應(yīng)急管理“日許可量”要求。最后，針對小收塵器顆粒物排放口，協(xié)商達成替代性監(jiān)測管理方案。但是，實例分析也發(fā)現(xiàn)排污許可制度中缺少針對“協(xié)商式”管理的細則，實踐中缺少足夠的規(guī)范程序。

3.2?政策建議

建議明確排污許可制度中“協(xié)商式”行政管理的法律授權(quán)，明確協(xié)商程序和可協(xié)商的內(nèi)容。在排污許可環(huán)境行政管理領(lǐng)域，可以賦予政府更多靈活性，這種靈活性應(yīng)當(dāng)是有限的，應(yīng)當(dāng)對具體行政行為和抽象行政行為在合法性與合理性方面加以論證。建議加強法律、法規(guī)、規(guī)章、標準、技術(shù)規(guī)范等體系建設(shè)，將法律原則性條款不斷細化和明確，保證環(huán)境行政管理部門自由裁量權(quán)的合法、合理行使。建議事先明確規(guī)定協(xié)商的程序及允許以協(xié)商方式產(chǎn)生的許可事項的具體列表，對包括制定機制、違反的懲罰機制等在內(nèi)的各項規(guī)定進行梳理和完善，使其邏輯關(guān)系更加明確，避免法律適用時產(chǎn)生歧義。

（編輯：李?琪）

參考文獻

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Permit?items?through?negotiation?in?the?pollutant?discharge?permit?system

WANG?Ya-qiong1?WANG?Ying2?SONG?Guo-jun1?KANG?Zhen3?GUO?Xiao-dan1

（1.School?of?Environmental?&?Natural?Resources，?Renmin?University?of?China?，?Beijing?100872，?China;2.Hebei?Dezheng?Law?Firm?，?Shijiazhuang?Hebei?050061，?China;3.Shaanxi?Environmental?Investigation?and?Assessment?Center?，?Xian?Shaanxi?710054，?China）

Abstract?As?a?basic?system?for?stationary?sources，?the?pollutant?discharge?permit?system?can?help?to?realize?micro-management?for?individual?sources，?thus?providing?the?basic?conditions?for?the?implementation?of?negotiated?environmental?administrative?regulation.?This?paper?introduces?the?concept?of?‘a(chǎn)dministration?through?negotiation，?analyses?the?case?of?a?cement?factory，?in?which?permit?items?such?as?more?strict?emission?limits，?daily?discharge?volume?limit?relevant?to?the?heavy?air?pollution?emergency?plans?and?more?flexible?monitoring?and?recording?regulations?are?set?up?through?negotiation?process，?and?discusses?the?feasibility?and?the?cost?effectiveness?of?the?process.?The?results?are?as?follows：?①?Negotiated?emission?limits?through?environmental?protection?tax?allowance?and?exemption?is?more?cost?effective.?②?With?more?strict?BAT?discharge?values，?the?condition?of?cost?effectiveness?is?met.?Yet?the?lack?of?feasibility?would?lead?to?disagreement?between?the?administrative?and?the?factory?regarding?emission?limits.?③?With?the?heavy?air?pollution?emergency?plans，?a?daily?discharge?volume?limit?is?able?to?be?monitored，?recorded?and?verified，?and?thus?is?more?cost?effective.?④?In?terms?of?the?small?discharge?ports?of?dust?collectors，?the?paper?believes?that?through?a?negotiated?monitoring?plan，?the?permit?will?be?carried?out?more?efficiently?and?cost?effectively.?The?administrative?departments?and?the?enterprises?can?negotiate?to?achieve?agreements?on?the?permit?items，?and?the?permit?items?can?be?seen?as?the?‘fine-tuningcomplement?to?the?‘unified?emission?limits?of?various?emission?standards，?the?execution?of?which?can?improve?the?cost?effectiveness?of?pollution?discharge?control?and?emission?management?and?can?ensure?the?balance?between?implementation?effect?and?economic?efficiency.?The?paper?suggests?that?the?legal?system?involving?laws，?regulations，?standards?and?technical?specifications?shall?be?strengthened?and?the?legal?principles?shall?be?specified?and?clarified.?Furthermore，?the?legal?authorization?for?the?negotiations?in?the?permit?system?shall?be?transparent?and?the?local?governments?shall?be?given?more?yet?limited?flexibility，?in?order?to?shorten?the?decision?time?and?improve?the?effectiveness.?At?the?same?time?the?discretionary?power?of?the?governments?shall?be?strictly?limited，?which?means?that?the?negotiation?procedures?and?the?negotiable?permit?issues?shall?be?specified?and?the?rule-making?mechanism?and?the?negative?effects?caused?by?violations?be?sorted?out.

Key?words?pollutant?discharge?permit?system;?negotiation;?emission?standard;?fine-tuning;?effectiveness

收稿日期：2019-11-08?修回日期：2020-03-22

作者簡介：王亞瓊，博士，講師，主要研究方向為環(huán)境政策與環(huán)境管理。E-mail：450754587@qq.com。

通信作者：宋國君，博士，教授，博導(dǎo)，主要研究方向為環(huán)境經(jīng)濟與環(huán)境政策。E-mail：?songguojun@ruc.edu.cn。

基金項目：國家重點研發(fā)計劃項目“區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控支撐系統(tǒng)建設(shè)與污染防治戰(zhàn)略研究”（批準號：2017YFC0212503）。