中國養(yǎng)老政策供給的地區(qū)差異性研究

胡釗源 靳小怡

摘要?人口快速老齡化與養(yǎng)老文化變遷背景下，資源合理利用的養(yǎng)老政策有效供給是老齡工作實(shí)效性提升的基礎(chǔ)。各地養(yǎng)老政策的供給量與供給內(nèi)容并不相同，評價(jià)差異的合理性和判斷各地養(yǎng)老施策的理想模式，需要結(jié)合地區(qū)實(shí)際財(cái)政支持水平與老年群體需求狀況來綜合衡量?；诖?，本文通過Python文本挖掘技術(shù)采集了中國的養(yǎng)老政策文本，篩選了2010—2019年的規(guī)范性政策文件，利用TF-IDF賦權(quán)法分地區(qū)提取關(guān)鍵詞。在此基礎(chǔ)上，利用系統(tǒng)聚類（HCM）分析了地方養(yǎng)老政策內(nèi)容層次的完整性，應(yīng)用社會網(wǎng)絡(luò)分析（SNA）探索了不同層次養(yǎng)老政策間的聯(lián)動特征，并結(jié)合主要地區(qū)因素分析了地區(qū)差異的成因與合理性。研究發(fā)現(xiàn)：①各地養(yǎng)老政策內(nèi)容層次相對完整，共同核心為養(yǎng)老資金和老年人生存型需求。②各地政策聯(lián)動模式差異明顯，發(fā)展型需求的政策設(shè)計(jì)與政策網(wǎng)絡(luò)明顯不同，養(yǎng)老施策的實(shí)效性需要系統(tǒng)性政策網(wǎng)絡(luò)和政策充分落實(shí)雙重保證。③各地養(yǎng)老脆弱性不可僅根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況和老齡化程度做簡單判斷，既有政策實(shí)效性和老年群體弱勢特征也需納入考慮。④各地老齡工作當(dāng)下核心問題與重點(diǎn)任務(wù)不同，部分地區(qū)仍具有后發(fā)優(yōu)勢。因此，整體來看，地方養(yǎng)老施策需避免簡單數(shù)量累加，提升政策系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，充分貫徹老年友好型社會建設(shè)理念，確保政策配套出臺和有效落實(shí)。具體到不同地區(qū)，各地需科學(xué)制定梯度式戰(zhàn)略規(guī)劃，有效平衡財(cái)政約束與老年群體需求，合理調(diào)動多方資源，充分探索區(qū)域協(xié)作的可能。

關(guān)鍵詞?養(yǎng)老政策;地區(qū)差異;TF-IDF賦權(quán)法;系統(tǒng)聚類分析;社會網(wǎng)絡(luò)分析

中圖分類號?D632.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼?A?文章編號?1002-2104（2020）07-0151-11DOI：10.12062/cpre.20200314

2000年中國正式進(jìn)入老齡化社會，2018年老年撫養(yǎng)比達(dá)到16.8%，人口老齡化速度較快。但人口流動與養(yǎng)老文化變遷使養(yǎng)老方式轉(zhuǎn)變[1]、老年群體養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)增加、政策需求多元化。為此，中央2017年發(fā)布了《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》，指明了老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)“社會保障、養(yǎng)老服務(wù)、健康支持、精神文化生活、社會參與、投入保障”等六類主要指標(biāo)，為各地老齡工作確定了主要任務(wù)，并對老齡事業(yè)協(xié)調(diào)均衡發(fā)展提出了較高要求。然而，我國現(xiàn)階段仍處于“老齡事業(yè)改革發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)的重要戰(zhàn)略窗口期”，各地養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展水平不同，老年保障體系完善程度不同，老齡工作局限與短板不同，因此養(yǎng)老施策的理想模式與老齡工作實(shí)效性提升的有效路徑也相應(yīng)不同。基于此，本文將依據(jù)地方養(yǎng)老政策文本的供給現(xiàn)狀，結(jié)合地區(qū)老年人口弱勢程度和主要人口、經(jīng)濟(jì)特征，分析地方養(yǎng)老政策供給差異的現(xiàn)狀、成因與合理性，并在此基礎(chǔ)上提出改進(jìn)地方養(yǎng)老政策供給模式的政策建議。

1?文獻(xiàn)綜述

代際關(guān)系的轉(zhuǎn)變使得家庭養(yǎng)老局限凸顯[2]，老年人的弱勢風(fēng)險(xiǎn)[3]和政策需求增加。除了基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)水平和健康狀況，心理福利[4]、社會參與[5]等也影響著老年人的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)和生活質(zhì)量[6]，因此也是老年人政策需求的重要維度。同時(shí)，老年人的不同層次需求存在交互影響[7]，因此政策需求類型、水平與需求未響應(yīng)的后果在不同的老年群體之間差異明顯。為避免“應(yīng)扶未扶”“過度扶持”的問題，老齡工作需綜合考量老年人多元需求，形成聯(lián)動式政策網(wǎng)絡(luò)。國內(nèi)學(xué)者雖已對老年人的多元需求和風(fēng)險(xiǎn)有了充分的把握，但相關(guān)研究多圍繞某類特殊老人[8-10]或某類具體需求，對多維需求交叉[11]的影響和后果研究較少。

“十三五”規(guī)劃提出的六類建設(shè)指標(biāo)對應(yīng)著老齡工作的不同層次，較為完整地回應(yīng)了老年群體經(jīng)濟(jì)保障、健康支持、心理福利、社會參與等多元需求，并對社會保障體系的多支柱、全覆蓋、公平性、可持續(xù)提出了較高要求。各地多沿用了這六類建設(shè)指標(biāo)，為本地的老齡工作提供指導(dǎo)。但同時(shí)指出了老齡工作在“涉老法規(guī)、區(qū)域老齡事業(yè)均衡性、養(yǎng)老服務(wù)供給、老年消費(fèi)市場、老齡工作體制”等方面的明顯短板。這也預(yù)示著為保證老齡工作的提質(zhì)增效，各地現(xiàn)階段老齡工作的政策設(shè)計(jì)和工作側(cè)重點(diǎn)將會有明顯不同。這一方面是因?yàn)楦鞯乩淆g工作緊迫性和實(shí)際短板不同。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，老齡化程度差異明顯[12]，人口與經(jīng)濟(jì)因素相互影響[13]使得省際養(yǎng)老脆弱性與經(jīng)濟(jì)約束水平差異明顯[14]。另一方面因?yàn)楦鞯乩夏耆后w政策需求不同。地區(qū)因素如社會保障完善程度、人口流動模式、自然環(huán)境[15]、飲食習(xí)慣等，均會直接或間接影響老年群體的弱勢風(fēng)險(xiǎn)，催生不同的老年弱勢群體[16]，因此老年群體的特征與需求存在省際差異、地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異[17]，老齡工作和政策供給的側(cè)重點(diǎn)相應(yīng)會有所差異。已有學(xué)者開始嘗試?yán)梦谋就诰蚝臀谋痉治黾夹g(shù)[18]分析養(yǎng)老政策供給的地區(qū)差異[19]，但整體而言對老齡化程度較高的地區(qū)，如北京、上海、重慶等地開展的前瞻性老年研究較多[20]，而對老齡化程度和社會保障水平較低的地區(qū)研究相對較少且較關(guān)注資金可持續(xù)。

從現(xiàn)有研究來看，對老年群體多元需求政策響應(yīng)的研究較少，對地區(qū)間不同養(yǎng)老施策環(huán)境的分析不夠，對地方養(yǎng)老政策供給的差異現(xiàn)狀關(guān)注不夠，因此對各地養(yǎng)老施策實(shí)效性與未來老齡工作重點(diǎn)的評價(jià)缺乏綜合考量。本文將通過文本挖掘與分析技術(shù)，結(jié)合地區(qū)因素，整體性分析各地養(yǎng)老政策供給量與政策內(nèi)容的差異，從而對地方養(yǎng)老政策供給進(jìn)行整體性的比較，對老齡工作的現(xiàn)狀和成果給出全景式描繪，以期對推進(jìn)老齡事業(yè)提供參考。

2?研究方法

人口快速老齡化與養(yǎng)老文化轉(zhuǎn)變的背景下，不考慮資源約束的政策供給量簡單累加并非老齡工作實(shí)效性提升的合理選擇[21]，無差別的扶持原則和相同的工作側(cè)重點(diǎn)也并非地區(qū)間養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑，有效聯(lián)動的政策設(shè)計(jì)[22]與供需匹配的因地施策才是戰(zhàn)略窗口期實(shí)現(xiàn)資源充分利用的必要條件。

關(guān)于政策設(shè)計(jì)，“十三五”規(guī)劃已指出明確的發(fā)展目標(biāo)，各地可進(jìn)行不同程度的響應(yīng)與創(chuàng)新，在此過程中地區(qū)差異是主要影響因素。老年扶持是典型的財(cái)政資源消耗型社會保障工作，因此地方財(cái)政支持水平是養(yǎng)老施策的核心因素[23]，而老年群體的需求強(qiáng)度則為主要推動力[24]。在人口與經(jīng)濟(jì)等地區(qū)影響因素的作用下，地方養(yǎng)老政策的供給量、政策內(nèi)容、實(shí)際效果等會產(chǎn)生明顯的分化。

其中，政策內(nèi)容的分化不僅包括政策內(nèi)容維度的差異，還包括政策聯(lián)動模式的不同。政策內(nèi)容維度主要指政策所涉及的老齡工作層次的完整性，即地方政策對中央規(guī)劃所提出不同類別建設(shè)指標(biāo)所對應(yīng)的各個層次老齡工作的響應(yīng)狀況，強(qiáng)調(diào)快速老齡化背景下對老年群體多層次需求的回應(yīng)，是老齡工作完善的基本要求，對各地施策要求無明顯差異，這在以往研究中有較多涉及。而政策聯(lián)動主要是指不同層次老齡工作所形成的政策網(wǎng)絡(luò)的整體性、協(xié)調(diào)性和耦合性，強(qiáng)調(diào)配套政策出臺、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)健全等，核心影響因素之一為資金來源?[25]，需關(guān)注制度、經(jīng)濟(jì)和社會因素的影響[26]。這在以往的研究中相對欠缺，相關(guān)研究多立足于老年群體的多元弱勢現(xiàn)狀，通過分析其政策需求與政策扶持現(xiàn)狀，探索改進(jìn)政策的有效途徑，較少以政策文本為切入點(diǎn)，分析政策供給的實(shí)際狀況與現(xiàn)實(shí)局限。因此，本文將聚焦差異性的社會因素作用下，地區(qū)間養(yǎng)老施策維度、政策聯(lián)動模式的不同，并結(jié)合地區(qū)因素剖析各地老齡工作側(cè)重點(diǎn)不同的成因，從而對其政策聯(lián)動的合理性、實(shí)效性進(jìn)行分析。

本文將在TF-IDF算法提取關(guān)鍵詞的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合系統(tǒng)聚類分析（Hierarchical?Cluster?Method）和社會網(wǎng)絡(luò)分析（Social?Network?Analysis）剖析地方政策維度完整性與政策聯(lián)動差異性。TF-IDF技術(shù)與系統(tǒng)聚類分析（HCM）是較為成熟的文本分析方法，在引文分析中被廣泛運(yùn)用[27]，多用于文本降維與主題提取，因此同樣適用于政策內(nèi)容維度的分析。在政策文本分析相關(guān)研究中，關(guān)鍵詞的中心度分析[28]運(yùn)用較為廣泛，但存在難以納入三方關(guān)系的局限，已有研究開始嘗試?yán)媒Y(jié)構(gòu)洞指數(shù)來分析多方政策相關(guān)主體或施策部門間的聯(lián)動關(guān)系[29]，但對政策文本本身關(guān)注較少[30]。因此，本文將通過社會網(wǎng)絡(luò)分析（SNA）中的結(jié)構(gòu)洞指數(shù)來分析政策間聯(lián)動模式與各主題政策在政策網(wǎng)絡(luò)中的地位差異。綜上，一方面，判斷地區(qū)差異對養(yǎng)老施策的影響作用，發(fā)掘地方差異性政策供給的根本原因;另一方面，呈現(xiàn)地方老齡工作的初步成效與現(xiàn)實(shí)壓力，探索系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的有效途徑。

2.1?關(guān)鍵詞提取

TF-IDF賦權(quán)法提取文本關(guān)鍵詞的主要思想是：若某一詞條在某一文本中高頻出現(xiàn)而在其他文本中出現(xiàn)較少，則該詞條很適合作為此文本的關(guān)鍵詞。即若包含詞條i的文檔總數(shù)為k，則詞條i在文本dj中的TF詞頻（Term?Frequency）為：

IDF是逆向文件頻率（Inverse?Document?Frequency），若文本總數(shù)為|D|，則詞條i的IDF為：

其中，?|{j：?ti∈dj}|為包含詞條ti的文件數(shù)目，為避免詞語不在語料庫中分母為0，分母通常加1。則TF-IDF計(jì)算的詞條權(quán)重為：

根據(jù)齊夫定律（Zipfs?Law）：文本中詞條出現(xiàn)的頻率與其在頻率排序列表中的排名成反比（Frequency×Rank=C（C為常數(shù)））[31]，因此詞條中的低頻詞分布規(guī)律為?[32]：In/I1?=2/n（n+1）

其中，In為文中出現(xiàn)n次的詞匯數(shù)量。由此根據(jù)Donohue?JC提出的高低頻詞界分公式可識別主要關(guān)鍵詞：

考慮到政策文本內(nèi)容聚焦，用語嚴(yán)謹(jǐn)，低頻詞相對較少，未必符合Zipf分布，且各地區(qū)關(guān)鍵詞數(shù)量不同，分布規(guī)律有異，綜合分析各地主要關(guān)鍵詞在總語料庫中的排名-頻率分布規(guī)律，在充分保留地方共有的高頻主要關(guān)鍵詞的基礎(chǔ)上，適當(dāng)保留部分地方特有的中低頻主要關(guān)鍵詞。比對共有高頻詞與中央規(guī)劃的相似度，以反映地方對中央政策的響應(yīng)狀況;分析“特色化”地方特有的關(guān)鍵詞，以反映地方的政策創(chuàng)新和結(jié)合本地現(xiàn)狀做出的重心調(diào)整，從而全面把握地方養(yǎng)老政策的“同”與“異”。

2.2?共詞分析

利用系統(tǒng)聚類分析（HCM）和社會網(wǎng)絡(luò)分析（SNA）整體性剖析各地區(qū)主要關(guān)鍵詞的共現(xiàn)規(guī)律。首先，根據(jù)各地區(qū)主要關(guān)鍵詞構(gòu)建高頻關(guān)鍵詞的地區(qū)間共現(xiàn)矩陣，通過Ochiai系數(shù)法轉(zhuǎn)換成相似矩陣：

然后對地區(qū)間的共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行系統(tǒng)聚類分析（HCM），采用離差平方和（Wald）法計(jì)算類別間距離，以確保最終所得類別的組內(nèi)離差平方和較小，組間離差平方和較大，以區(qū)分出不同共現(xiàn)規(guī)律的關(guān)鍵詞類團(tuán)。從而分析不同關(guān)鍵詞在主題、階段、面向人群上的分布特征和部分關(guān)鍵詞的潛在聯(lián)系。

在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步引入社會網(wǎng)絡(luò)分析（SNA）的結(jié)構(gòu)洞指數(shù)[33]分析政策間的聯(lián)動模式。老齡工作分為多個層次，各個層次間內(nèi)容不同卻相互關(guān)聯(lián)。其中，綱領(lǐng)性、原則性、基礎(chǔ)性政策的關(guān)鍵詞多為地區(qū)間的共有關(guān)鍵詞，因此高頻共現(xiàn)，與諸多政策產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。而除此之外，指向性、操作性、針對性的具體政策的完整性和聯(lián)動狀況也決定了老齡工作的系統(tǒng)性，因此，可通過結(jié)構(gòu)洞指數(shù)識別相對擁有“資源控制能力”的主要關(guān)鍵詞，剖析去除結(jié)構(gòu)洞后，基于“弱關(guān)系”的政策間的可達(dá)性，通過分析不同政策關(guān)鍵詞之間的聯(lián)動關(guān)系，判斷政策網(wǎng)絡(luò)的協(xié)調(diào)性和協(xié)同性，進(jìn)而分析地方養(yǎng)老政策網(wǎng)絡(luò)層次的差異性。首先，計(jì)算各關(guān)鍵詞的有效規(guī)模（Effective?Size）：

其中，j表示與i相連的所有點(diǎn)，q為i和j之外的第三點(diǎn)，piq表示i對q的關(guān)系強(qiáng)度，mjq表示j對q關(guān)系的邊際強(qiáng)度。由此可去除政策網(wǎng)絡(luò)中的冗余因素，計(jì)算各關(guān)鍵詞的有效網(wǎng)絡(luò)規(guī)模，并通過有效規(guī)模與實(shí)際規(guī)模之比計(jì)算效率（Efficiency）識別主要網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)點(diǎn)。然后，進(jìn)一步分析政策間聯(lián)動模式，通過測量各點(diǎn)限制度（Constraint），分析各政策需要在多大程度上與某些政策聯(lián)接方可與其他政策共現(xiàn)：

由此，可衡量關(guān)鍵詞i與j通過關(guān)聯(lián)點(diǎn)q產(chǎn)生的聯(lián)動及其控制力。最后，通過等級度（Hierarchy）計(jì)算這種限制性在關(guān)聯(lián)點(diǎn)上的集中性：

其中，N為點(diǎn)i的個體網(wǎng)規(guī)模，C/N為各個點(diǎn)的限制度均值。一個點(diǎn)的等級度越大，表示該點(diǎn)越受控制。若某點(diǎn)等級度較高，則該點(diǎn)很可能為某項(xiàng)老齡工作內(nèi)容對應(yīng)的實(shí)操性具體政策，或地方結(jié)合自身狀況制定的創(chuàng)新型政策。

綜上，根據(jù)政策關(guān)鍵詞的共現(xiàn)模式與聚類結(jié)果，可分析不同層次老齡工作在地區(qū)間的共現(xiàn)規(guī)律，從而判斷不同主題養(yǎng)老政策在地區(qū)間的落實(shí)狀況有無差異。在此基礎(chǔ)上結(jié)合結(jié)構(gòu)洞指數(shù)，可識別相對完善、多作為聯(lián)接點(diǎn)出現(xiàn)的基礎(chǔ)性政策，并分析各類養(yǎng)老政策的有限網(wǎng)絡(luò)規(guī)模和政策間的聯(lián)動模式。

3?樣本與數(shù)據(jù)

3.1?文本總量

通過Python文本采集技術(shù)對養(yǎng)老政策文本進(jìn)行挖掘。利用北大法寶法律數(shù)據(jù)庫，以“養(yǎng)老”為關(guān)鍵詞采集政策文本，再分別以“老年”“老人”“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”為關(guān)鍵詞，充分利用國務(wù)院及國務(wù)院各部委官網(wǎng)與各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）政府及其他機(jī)構(gòu)官網(wǎng)，對政策文本進(jìn)行補(bǔ)充。最終篩除政策圖解、政策一覽等解讀類文本后共獲得養(yǎng)老政策文本10?298份，文件發(fā)布日期時(shí)間跨度為1980年1月—2019年8月。其中中央養(yǎng)老相關(guān)政策文件1?275份，地方（因數(shù)據(jù)可得性等原因，研究不含港、澳、臺）養(yǎng)老相關(guān)政策文件9?023份。

3.2?樣本篩選

通過中央發(fā)文量與發(fā)文類型歷年分布規(guī)律篩選地方養(yǎng)老政策文本。從發(fā)文量來看（如圖1），中央養(yǎng)老發(fā)文量隨老齡化程度加深逐漸變高，呈現(xiàn)出明顯的階段性：①?2000年以前中央養(yǎng)老發(fā)文量較低。1980—1990年間部分年份全年無養(yǎng)老主題政策文件;1990—2000年間中國開始逐步實(shí)施養(yǎng)老金制度，整體發(fā)文量有所提升但依然不高。②?2000—2010年間，中國老齡化程度不斷加深，養(yǎng)老政策發(fā)文量整體呈上升趨勢，開始關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建和完善。養(yǎng)老發(fā)文量波動較大，具體體現(xiàn)為“十一五”規(guī)劃、十七大會議等特殊時(shí)間節(jié)點(diǎn)后發(fā)文較多，部分年份復(fù)函、批復(fù)等政策文件較多（如2002年多份針對養(yǎng)老金調(diào)整的復(fù)函）。③?2010年至今，老年人口撫養(yǎng)比快速提升，養(yǎng)老政策發(fā)文量穩(wěn)定在較高水平。此階段由于新型城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的快速推進(jìn)，家庭結(jié)構(gòu)變化明顯，

家庭養(yǎng)老局限凸顯，老齡事業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量提升成為養(yǎng)老政策的重點(diǎn)內(nèi)容。因此，2010年以后為相對穩(wěn)定養(yǎng)老高發(fā)文階段，2010年至今的政策文本較適用于養(yǎng)老政策的文本分析。

進(jìn)一步分析不同類型政策文本的規(guī)范性和指導(dǎo)性。整體來看，2010年至今中央的養(yǎng)老發(fā)文量和文件類型存在一定的周期性（文本挖掘截止到2019年9月1日前，?2019年政策文本不完整，因此僅作呈現(xiàn)，不做年份間對比），主要表現(xiàn)為：指導(dǎo)性、規(guī)范性文件先行，操作性行政許可與復(fù)函批復(fù)后行;聯(lián)合發(fā)文以規(guī)范性文件為主，單獨(dú)發(fā)文多為一般性工作文件。具體來看，規(guī)范性文件發(fā)布較多的年份為2014年（72）、2015年（37）與2018年（54），隨后2016年（69）和2017（57）年便有較多批復(fù)（如行政許可）文件發(fā)布。此外，2010—2019年8月中央層面691份養(yǎng)老政策文件中有602份為單獨(dú)發(fā)文，其中，單獨(dú)發(fā)文量最高的為中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會和國家發(fā)展改革委，但發(fā)布的政策文件多以批復(fù)為主。國務(wù)院、國務(wù)院辦公廳、人力資源和社會保障部、民政部、老齡委等部門發(fā)文量雖相對稍低，但發(fā)文類型多為規(guī)范性文件（規(guī)劃、通知、意見、方法等），指導(dǎo)性較強(qiáng)。因此，規(guī)范性文件（決定、意見、通知）等具有更強(qiáng)的指導(dǎo)意義和分析價(jià)值。

綜合考慮高發(fā)文時(shí)期與政策文本約束力，選取2010—2019年的規(guī)范性政策文本進(jìn)行分析，最后保留了31個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）1?819份政策文本（如圖2）。各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）的養(yǎng)老發(fā)文量差異較大，其中上海、北京、福建等地規(guī)范性養(yǎng)老政策文件發(fā)文量最高，而西部地區(qū)四川、云南、貴州、甘肅等省份發(fā)文量較低，西藏最低。

4?實(shí)證分析

4.1?關(guān)鍵詞提取

利用TF-IDF算法，分別提取31個?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）養(yǎng)老政策文本的關(guān)鍵詞，刪除高權(quán)重動詞、序數(shù)詞、數(shù)字及“主要任務(wù)”“基本原則”等高頻政策常用詞。最終篩選所得各地政策文本關(guān)鍵詞差異明顯但有較多交叉，涉及主題包括了老年群體經(jīng)濟(jì)、健康、心理福利、社會參與等多元需求。整體來看，各地養(yǎng)老政策關(guān)鍵詞與“十三五”規(guī)劃所提出的建設(shè)主要指標(biāo)重合度較高，且各個地區(qū)主要關(guān)鍵詞基本涵蓋了“十三五”規(guī)劃的六類主要指標(biāo)，但對應(yīng)著不同類別主要指標(biāo)的關(guān)鍵詞在各地的權(quán)重、頻數(shù)與排序并不相同?？梢姷胤金B(yǎng)老政策主要內(nèi)容并未脫離中央規(guī)劃的整體框架，且相對完善地響應(yīng)了中央所提出的多層次的老齡工作主要內(nèi)容，并對老年群體的多元需求有所回應(yīng)。但各地對于不同層次老齡工作的具體政策供給、政策設(shè)計(jì)與政策跟進(jìn)并不相同，致使地區(qū)間政

策文本關(guān)鍵詞雖有交叉但差異明顯。

為進(jìn)一步分析地區(qū)間政策關(guān)鍵詞差異性的規(guī)律，建立地區(qū)間養(yǎng)老政策關(guān)鍵詞的共詞矩陣。根據(jù)高低頻界分公式計(jì)算閾值析出的各地關(guān)鍵詞數(shù)量Nn并不相同，因此結(jié)合地方政策總樣本關(guān)鍵詞分布進(jìn)行篩選。對地方養(yǎng)老政策文本整體進(jìn)行分詞和關(guān)鍵詞提取，最終提取的總樣本關(guān)鍵詞數(shù)N總為108。分別依據(jù)不同地區(qū)關(guān)鍵詞數(shù)量閾值

Nmin～Nmax選取各地關(guān)鍵詞，保留共現(xiàn)次數(shù)大于1的關(guān)

鍵詞。當(dāng)選取N=25時(shí)，保留的124個主要關(guān)鍵詞恰好基本涵蓋了地區(qū)總樣本提取的主要關(guān)鍵詞，且包涵部分地區(qū)特色關(guān)鍵詞。生成這124個主要關(guān)鍵詞的共詞矩陣。其中，共現(xiàn)頻次最高的分別為監(jiān)督（17）、資金來源（16）、分工（15）、檢查（14）、服務(wù)水平（12），均為社會保障體系完善與養(yǎng)老服務(wù)體系完善的核心關(guān)鍵詞，其他老年人健康支持體系、社會參與政策投入保障的核心詞條，如醫(yī)養(yǎng)（6）、文體娛樂（4）、優(yōu)惠政策（5）等也存在地區(qū)間共現(xiàn)，但頻率相對稍低。

4.2?系統(tǒng)聚類（HCM）

利用Ochiai系數(shù)法將124×124的共詞矩陣轉(zhuǎn)為相似矩陣，并進(jìn)行Wald法系統(tǒng)聚類分析。納入聚類的矩陣為源自31個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）養(yǎng)老文本集合的主要關(guān)鍵詞，而非單獨(dú)文本的關(guān)鍵詞，因此聚類析出的類團(tuán)所代表的并非老齡工作的不同主題，而是各地區(qū)養(yǎng)老施策的不同模式。從屬同一類的政策關(guān)鍵詞未必屬于同一政策主題或源于相同地區(qū)，而是因主題相似性、人群相似性、階段相似性等諸多因素高頻共現(xiàn)，而聚合在一起。即，根據(jù)地區(qū)間政策關(guān)鍵詞的共現(xiàn)特征，可將各地養(yǎng)老施策類型分為不同模式，代表老齡工作的不同發(fā)展階段和養(yǎng)老政策的差異性施策重點(diǎn)。

可將共現(xiàn)關(guān)鍵詞分為八個類團(tuán)，具體分析各類團(tuán)內(nèi)和類團(tuán)間關(guān)鍵詞數(shù)量與頻次差異（如表1）。同一類團(tuán)中包含的政策關(guān)鍵詞并不全從屬于同一政策主題，且對應(yīng)著老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的不同類別指標(biāo)，可見地方養(yǎng)老施策已初步實(shí)現(xiàn)多層次、多支柱發(fā)展，因此在老齡工作的不同階段或不同施策模式下，地方養(yǎng)老政策對老年群體的多元需求均有不同程度的響應(yīng)。但不同類團(tuán)所包含關(guān)鍵詞數(shù)量和具體內(nèi)容差異明顯，可見不同施策模式下的各地老齡工作側(cè)重點(diǎn)不同、配套政策設(shè)計(jì)不同，且整體政策聯(lián)動特征和網(wǎng)絡(luò)規(guī)模并不相同。因此根據(jù)地區(qū)間養(yǎng)老政策共現(xiàn)規(guī)律所生成的關(guān)鍵詞類團(tuán)無論是在關(guān)鍵詞類別或在頻數(shù)上均有明顯差異。此外，不同類團(tuán)所包含的關(guān)鍵詞共現(xiàn)頻次差異明顯，即使同一施策模式下，或同一時(shí)期的老齡工作推進(jìn)過程中，不同層次的老齡工作完善程度也并不相同。

對共詞矩陣與聚類結(jié)果進(jìn)行可視化處理，以關(guān)鍵詞的度中心性度量點(diǎn)的大小，以共現(xiàn)頻次高低度量邊的權(quán)重，并按照聚類所得類團(tuán)輸出共詞社會網(wǎng)絡(luò)圖譜（如圖3）。可以發(fā)現(xiàn)，各個類團(tuán)之內(nèi)的政策關(guān)鍵詞存在明顯的主題相近性和階段相似性。首先，①、⑥類包括的高共現(xiàn)頻次、高度中心性關(guān)鍵詞較多，且兩類之間邊的權(quán)重較高。這兩類以社會保障體系完善（資金來源、銜接、分工、市場監(jiān)管）和養(yǎng)老服務(wù)體系完善（服務(wù)水平、放寬準(zhǔn)入、檢查）相關(guān)政策為主，還包括部分老年人健康支持體系（人才隊(duì)伍、人才培養(yǎng)）相關(guān)政策。這兩類涉及的政策較為成熟，包含部分指導(dǎo)性和綱領(lǐng)性政策，因此共現(xiàn)頻次較多。其次，②、③、⑤、⑦類也包含部分共現(xiàn)頻次或度中心性較高的關(guān)鍵詞。其中②、⑦涉及較多老人健康支持體系（床位數(shù)、護(hù)理人員、醫(yī)養(yǎng)）相關(guān)關(guān)鍵詞;③、⑤涉及部分政策投入保障（優(yōu)惠政策、掛鉤、法律責(zé)任）和老年人社會參與（老年教育、環(huán)境、文體娛樂）關(guān)鍵詞。這四類涉及政策中有較多指向性較強(qiáng)，明確了面向的人群和回應(yīng)的需求，但也包含部分主題相近、但尚不完善的政策。此外，④、⑧類包含的關(guān)鍵詞度中心性與共現(xiàn)頻次均相對較低，涉及實(shí)操性較強(qiáng)的具體政策（核算、上解、違約追責(zé)、財(cái)務(wù)管理）和部分具有文化特色或地區(qū)特點(diǎn)的政策條文（婚姻自由、家庭暴力、餐食）。這兩類包含政策因相對具體或前瞻性較強(qiáng)，在網(wǎng)絡(luò)中聯(lián)動稍弱，能夠達(dá)成的地區(qū)較少。

整體來看，各種施策模式內(nèi)容相對多元，即地方老齡工作雖然沿用了中央“十三五”規(guī)劃的主要建設(shè)指標(biāo)，且主要內(nèi)容框架雖與中央整體規(guī)劃基本一致，但具體到不同層次的老齡工作內(nèi)容、對應(yīng)不同類別的養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)指標(biāo)，各地的政策設(shè)計(jì)、政策聯(lián)動、后續(xù)政策跟進(jìn)并不相同。具體表現(xiàn)為：①財(cái)政投入和資金可持續(xù)相關(guān)關(guān)鍵詞的詞條數(shù)、共現(xiàn)頻次、度中心性均較高;②社會保障和養(yǎng)老服務(wù)體系完善相關(guān)關(guān)鍵詞共現(xiàn)頻次和度中心性相對較高;③老年人健康支持體系、社會參與和養(yǎng)老政策投入相關(guān)關(guān)鍵詞詞條數(shù)量不高，共現(xiàn)頻次與度中心性參差不齊;④“提質(zhì)增效”“多渠道”“多層次”等“十三五”規(guī)劃的“新詞”共現(xiàn)頻次不低但度中心性較小。可見，大多數(shù)地區(qū)社會保障體系完善和養(yǎng)老服務(wù)體系完善相關(guān)政策供給較多且政策關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，但各地對老年人健康支持體系、社會參與和政策投入相關(guān)老齡工作內(nèi)容的政策供給水平差異明顯。

4.3?社會網(wǎng)絡(luò)分析（SNA）

進(jìn)一步對共詞網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行社會網(wǎng)絡(luò)分析，計(jì)算各關(guān)鍵詞結(jié)構(gòu)洞指數(shù)，分別輸出其有效規(guī)模（Effective?Size）、效率（Efficiency）、限制度（Constraint）、等級度（Hierarchy）（如表2）。具體有以下發(fā)現(xiàn)：

（1）老齡工作體制完善與養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范與監(jiān)督是現(xiàn)階段地方養(yǎng)老政策的核心內(nèi)容。涉及養(yǎng)老服務(wù)與老齡工作提質(zhì)增效的關(guān)鍵詞，如“分工”“檢查”“監(jiān)督”“市場監(jiān)管”等，共現(xiàn)頻次、有效網(wǎng)絡(luò)規(guī)模與效率較高，而限制度與等級度較低，即此類政策與較多老齡工作產(chǎn)生了政策間聯(lián)動，且其核心程度與資源控制能力明顯超過其他政策?？梢姶蠖鄶?shù)地區(qū)對中央“十三五”規(guī)劃指出的“養(yǎng)老服務(wù)供給”和“老齡工作體制”方面的明顯短板有豐富的政策供給，老齡工作的實(shí)效性與規(guī)范性已經(jīng)成為現(xiàn)階段各地區(qū)老齡工作的重點(diǎn)。

（2）涉及老年人生存需求的政策普遍相對完善，而發(fā)展型需求相對薄弱。經(jīng)濟(jì)與健康等主要關(guān)鍵詞，如“養(yǎng)老金發(fā)放”“醫(yī)養(yǎng)”等關(guān)鍵詞有效網(wǎng)絡(luò)規(guī)模相對較高且限制度較低，而“心理福利”與“社會參與”等關(guān)鍵詞整體占比不高且有效網(wǎng)絡(luò)規(guī)模不高。但部分關(guān)鍵詞如“宜居”“文體娛樂”等有效網(wǎng)絡(luò)規(guī)模雖相對較低，其限制度和等級度不高?？梢娚婕袄夏耆税l(fā)展型需求的操作性政策供給雖在部分地區(qū)是相對缺失的，但作為老齡工作的核心內(nèi)容，隨著老齡工作的逐漸完善可能會成為重要的政策聯(lián)接點(diǎn)。

（3）養(yǎng)老服務(wù)的提質(zhì)增效和老齡工作的實(shí)效性提升已有部分政策設(shè)計(jì)，但缺乏后續(xù)政策跟進(jìn)。如人才隊(duì)伍和獎懲等關(guān)鍵詞，雖高頻共現(xiàn)且有效網(wǎng)絡(luò)規(guī)模較大，即是多地的主要關(guān)鍵詞，與諸多政策產(chǎn)生聯(lián)動，但其限制度相對水平并不低。即有關(guān)人才隊(duì)伍建設(shè)培養(yǎng)和老齡工作權(quán)責(zé)對等相關(guān)政策體系尚不完整，有待進(jìn)一步細(xì)化。

（4）構(gòu)建老年友好型社會的理念尚未在各項(xiàng)老齡工作中充分體現(xiàn)。在等級度相對較高的關(guān)鍵詞中，有較多為針對性較強(qiáng)的指向性政策，如“放寬準(zhǔn)入”“市場監(jiān)管”，因面向問題和人群相對明了而等級度相對較高。而“適老”“銜接”“服務(wù)水平”等關(guān)鍵詞，涉及了社會的適老化轉(zhuǎn)變、涉老法規(guī)的有效聯(lián)動、養(yǎng)老服務(wù)的提質(zhì)增效，原本是建設(shè)老年友好型社會的整體目標(biāo)，需在不同層次的老齡工作得到落實(shí)，但目前僅在一些地區(qū)的部分老齡工作中得到了落實(shí)，因此等級度相對較高。這一方面是源于老年友好型社會的構(gòu)建對社會保障系統(tǒng)和養(yǎng)老服務(wù)體系要求較高，是當(dāng)下和未來的主要挑戰(zhàn)，政策供給尚不充分。另一方面是源于各地養(yǎng)老服務(wù)完善程度差異明顯，因此資源相對局限的地區(qū)僅在部分老齡工作中落實(shí)了該理念，配套政策出臺相對欠缺。

（5）養(yǎng)老資金與財(cái)政支持是地方養(yǎng)老政策的重要約束條件。“資金來源”“保險(xiǎn)費(fèi)”“負(fù)債”等養(yǎng)老資金相關(guān)關(guān)鍵詞共現(xiàn)頻次、有效網(wǎng)絡(luò)規(guī)模均相對較高且限制度較低，此類政策與不同主題政策產(chǎn)生共現(xiàn)且政策網(wǎng)絡(luò)相對通暢、控制力強(qiáng)。即此類政策操作性較強(qiáng)，在各地區(qū)不同老齡工作側(cè)重點(diǎn)的施策模式下均是核心內(nèi)容，這間接證實(shí)了經(jīng)濟(jì)因素是養(yǎng)老施策的重要約束條件。

（6）

4.4?成因分析與差異呈現(xiàn)

首先，為比對財(cái)政約束和受眾需求對政策供給的影響，納入地區(qū)經(jīng)濟(jì)、人口因素分析政策內(nèi)容差異。以人均GDP衡量地方的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和能夠?qū)︷B(yǎng)老政策供給提供的財(cái)政支持水平;以人口老齡化水平反映各地養(yǎng)老政策受眾規(guī)模進(jìn)而反映養(yǎng)老問題迫切性。統(tǒng)計(jì)政策文本年份區(qū)間的中間點(diǎn)（2015年）各地區(qū)的人均GDP與老齡化率，計(jì)算源自不同地區(qū)的各關(guān)鍵詞對應(yīng)的平均人均GDP與老齡化率。以（平均人均GDP，平均老齡化率）為原點(diǎn)，相對人均GDP為X軸，相對人口老齡化率為Y軸，做出各關(guān)鍵詞的相對人均GDP-相對老齡化程度散點(diǎn)圖（圖略）。有以下發(fā)現(xiàn)：

（1）經(jīng)濟(jì)條件約束明顯的地區(qū)政策供給更為側(cè)重老年群體的生存需求，“資金支持（-13?955，0.56%）”“保險(xiǎn)公司（-13?830，0.85%）”“待遇（-12?247，-0.89%）”等詞出現(xiàn)較為頻繁（如四川），且養(yǎng)老服務(wù)體系完善相關(guān)政策占比較高，如養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳、孝老文化的輿論導(dǎo)向（如寧夏）等。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r較好的地區(qū)對老人的發(fā)展型需求，如“權(quán)益維護(hù)（27?999，-0.47%）”“老年教育（40?520，-0.58%）”等也有較多回應(yīng)，且注重養(yǎng)老保障的覆蓋面和公平性，因此對“特困（34?194，2.35%）”人員有較多政策輸出。

（2）老齡化程度不同的地區(qū)養(yǎng)老施策重點(diǎn)明顯不同。老齡化程度相對較低的地區(qū)對養(yǎng)老保險(xiǎn)的完善和改革、社會保障機(jī)制健全、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)范化管理施策較多;而老齡化程度較高的地區(qū)已經(jīng)開始關(guān)注老年群體的“喪葬（-4?404.5，0.20%）”“婚姻自由（2?918，1.02%）”等方面的需求（如遼寧），且對專業(yè)人才隊(duì)伍培養(yǎng)、養(yǎng)老服務(wù)的提質(zhì)增效均有較多政策涉及，整體而言政策聯(lián)動性更強(qiáng)。

（3）資金運(yùn)用合理化和施策實(shí)效性提升是低人均GDP高老齡化地區(qū)老齡工作的重點(diǎn)。規(guī)模龐大的老年群體對“護(hù)理人員（275，0.92%）”等基礎(chǔ)養(yǎng)老服務(wù)供給有較高需求，但由于社會經(jīng)濟(jì)狀況相對局限，除了合理的“資金運(yùn)用（275，0.92%）”，此類地區(qū)（如安徽）對合理施策以充分調(diào)動社會資源，如“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)（-4?418，0.58%）”等，也較為關(guān)注。由此可見，“如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有限的情況下合理發(fā)放補(bǔ)助補(bǔ)貼、充分利用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、發(fā)掘多源資金支持、培養(yǎng)專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)團(tuán)隊(duì)”，任務(wù)緊迫、挑戰(zhàn)較大，是人口快速老齡化背景下經(jīng)濟(jì)局限地區(qū)老齡工作的難點(diǎn)和重點(diǎn)。

此外，考慮到地區(qū)間老年群體因需求不同而存在差異性政策訴求，進(jìn)一步結(jié)合各地待扶持老年人口占比與養(yǎng)老政策發(fā)文量評估地方養(yǎng)老政策實(shí)效性。通過對老齡委“第四次中國城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)”（以下簡稱“四調(diào)數(shù)據(jù)”）的分析，根據(jù)老年群體經(jīng)濟(jì)、健康、心理、社會參與四個維度的需求，將中國老年群體分為高度弱勢（6.5%）、中度弱勢（37.4%）與潛在弱勢（56.1%）三類，其中高度弱勢老人健康與經(jīng)濟(jì)水平較差、醫(yī)療支出負(fù)擔(dān)較大，是亟待政策扶持的老年群體?！八恼{(diào)數(shù)據(jù)”是針對中國老年人生活狀況的法定國情調(diào)查，樣本規(guī)模為22.368萬，有較強(qiáng)的代表性，且調(diào)查時(shí)點(diǎn)（2015年）與本研究所需數(shù)據(jù)時(shí)點(diǎn)吻合。因此，選取“四調(diào)數(shù)據(jù)”計(jì)算所得老年待扶持群體的占比來衡量各地老年群體的脆弱性和政策需求水平。作地方待扶持老人占比與養(yǎng)老發(fā)文量的散點(diǎn)圖，插入散點(diǎn)圖擬合線，根據(jù)平均發(fā)文量（59）和全國待扶持老人占比（6.5%）做輔助線（如圖4），可見各地老齡工作實(shí)效性與緊迫性并不相同。

根據(jù)發(fā)文量-待扶持老人占比，可將各地分為高發(fā)文量-高待扶持老人占比地區(qū)、高發(fā)文量-低待扶持老人占比地區(qū)、低發(fā)文-低待扶持老人占比地區(qū)和低發(fā)文量-高待扶持老人地區(qū)。整體來看有以下發(fā)現(xiàn)：

（1）高-低型與低-低型地區(qū)相對較少，其中，以北京、上海為代表的高-低型地區(qū)養(yǎng)老政策供給較多、政策內(nèi)容相對完善，適合創(chuàng)新型養(yǎng)老施策的前瞻性研究;以貴州、江西等為代表的低-低型地區(qū)老齡工作壓力尚未凸顯，仍有足夠緩沖期。

（2）低-高型與高-高型地區(qū)占比較高，是老齡工作提質(zhì)增效的核心地區(qū)。其中，以甘肅為代表的低-高型地區(qū)老年群體需求較高但政策供給不足，財(cái)政資源約束對老年扶持工作影響較大，因此養(yǎng)老施策總量較少、政策內(nèi)容維度相對單一，其老齡工作挑戰(zhàn)在于長效可持續(xù)的養(yǎng)老資金與系統(tǒng)協(xié)調(diào)的服務(wù)體系建立。

（3）以河北、黑龍江為代表的高-高型地區(qū)政策供給量不低但老年待扶持群體依然較多，其潛在原因可能為政策聯(lián)動相對薄弱、類似主題政策累加較多，因此未來老齡工作的重點(diǎn)在于協(xié)同性政策網(wǎng)絡(luò)與現(xiàn)代化治理體系構(gòu)建。

5?結(jié)論與啟示

人口快速老齡化和養(yǎng)老文化轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊B(yǎng)老服務(wù)體系完善帶來了諸多挑戰(zhàn)，地區(qū)差異性人口與經(jīng)濟(jì)特征為老齡工作的實(shí)效性評估造成了較大困難，同時(shí)也預(yù)示了諸多政策聯(lián)動可能與區(qū)域協(xié)作機(jī)遇。本文結(jié)合全國31個?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）2010—2019年十年間的養(yǎng)老政策文本，綜合系統(tǒng)聚類分析與社會網(wǎng)絡(luò)分析，對各地養(yǎng)老政策文本的供給內(nèi)容和聯(lián)動模式進(jìn)行了比對剖析，對地方養(yǎng)老政策的施策特點(diǎn)、差異成因和階段性目標(biāo)進(jìn)行了整體描述，最終得出了以下結(jié)論與政策啟示。

5.1?結(jié)論與討論

第一，政策內(nèi)容差異性成因是復(fù)雜的，受到宏觀背景和地區(qū)側(cè)重的雙重影響，主要體現(xiàn)為以下兩個方面。

（1）近些年中國社會保障體系和養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)雖發(fā)展迅速，但整體而言仍存在較多局限。人口快速老齡化、養(yǎng)老文化明顯轉(zhuǎn)變的背景下，養(yǎng)老服務(wù)體系需要進(jìn)行及時(shí)調(diào)整和全面完善，一時(shí)間受到?jīng)_擊較大。目前中國社會保障體系雖已能夠?qū)A(chǔ)的生存需求進(jìn)行政策托底和保障，但對相對復(fù)雜的發(fā)展需求政策支持力度有限，因此地方政策普遍協(xié)同性一般。

（2）地區(qū)間發(fā)展?fàn)顩r差異明顯，政策實(shí)效性評估標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一。地方在進(jìn)行養(yǎng)老施策時(shí)，均需遵循中央綱領(lǐng)性文件的整體規(guī)劃，對老齡工作的多層次和明顯短板補(bǔ)齊進(jìn)行政策設(shè)計(jì)。但考慮到地區(qū)社會保障體系的基礎(chǔ)水平和財(cái)政支持的力度，具體到各層次的老齡工作聯(lián)動和較高層次老齡工作的落實(shí)，各地施策能力與動力不同，因此無論是后續(xù)政策供給還是配套政策的出臺，地區(qū)差異均較為明顯。

第二，各地老齡工作階段性目標(biāo)不同，實(shí)際養(yǎng)老脆弱性與基于單因素評估的普遍認(rèn)知并不相同。經(jīng)濟(jì)水平和老齡化程度作為養(yǎng)老服務(wù)的核心影響因素，常被用以衡量地方老齡工作的緊迫性，但根據(jù)實(shí)際各地養(yǎng)老政策的供給實(shí)效性所判斷的結(jié)果與以往的判斷并不完全對等。具體表現(xiàn)為：

（1）老齡化水平較高并不代表老齡工作問題突出。以浙江為代表的東南部沿海地區(qū)因較高的老齡化水平，在諸多老齡化研究中吸引了較多的關(guān)注，但部分此類地區(qū)養(yǎng)老政策供給量較高，待扶持老人數(shù)量較低，老齡工作問題不突出，并不非常適合進(jìn)行老年弱勢群體的針對性研究。

（2）經(jīng)濟(jì)水平一般的地區(qū)養(yǎng)老問題可能尚不突出。以貴州為代表的部分地區(qū)雖存在著明顯的財(cái)政支持局限，但其實(shí)際老齡化和待扶持老人占比均不高，因此有足夠的緩沖期，尚可穩(wěn)步打牢基礎(chǔ)，完善社會保障體系。

（3）老齡工作亟須改進(jìn)的地區(qū)實(shí)際人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展特征未必相似。低-高型地區(qū)大多集中在中國西北、西南、華中地區(qū)，此類地區(qū)雖地域上存在明顯的鄰近性，老齡化狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r卻差異明顯。除四川、重慶等少部分地區(qū)，大多老齡化水平并不明顯偏高，但政策供給水平和供給內(nèi)容難以滿足老年群體的整體需求，老年弱勢群體占比較多。因此，以陜西、四川等為代表的此類地區(qū)，需要在老齡工作的短板彌補(bǔ)和實(shí)效性提升方面做出更多改善。

第三，政策網(wǎng)絡(luò)的完善和系統(tǒng)性、老齡保障的多層次和多支柱雖然是中國老齡工作發(fā)展的整體目標(biāo)，但各地政策供需現(xiàn)狀不同，因此養(yǎng)老施策短中期目標(biāo)差異明顯。

（1）養(yǎng)老政策的系統(tǒng)性和合理性提升的重點(diǎn)地區(qū)并非超高老齡化地區(qū)。以湖南、吉林為代表的高-高型地區(qū)經(jīng)濟(jì)局限與老齡化問題并不十分突出，但養(yǎng)老發(fā)文并未將老年待扶持群體穩(wěn)定在較低范圍，其政策效果須有全面提升。

（2）發(fā)展性需求的整體應(yīng)答并非所有地區(qū)目前老齡工作的統(tǒng)一側(cè)重點(diǎn)。中國低-高型地區(qū)雖占據(jù)較大比例，但其中以云南、甘肅為代表的部分地區(qū)老齡化問題尚不突出，目前主要問題仍為基礎(chǔ)社會保障不完善、老年群體相對弱勢，因此此類地區(qū)短期目標(biāo)主要為確保社會保障的公平性和做好政策托底，老齡工作的多層次、多支柱可作為其中長期目標(biāo)逐步實(shí)現(xiàn)。

（3）財(cái)政約束不可成為社會保障薄弱的托詞。目前養(yǎng)老發(fā)文較少的地區(qū)有較多已進(jìn)入老齡化社會，整體完善養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)、建立老年友好型社會是人口老齡化進(jìn)程中的必經(jīng)之路，經(jīng)濟(jì)相對薄弱的地區(qū)更應(yīng)試圖發(fā)掘本土化、創(chuàng)新性的施策方式。

（4）養(yǎng)老發(fā)文并非老齡工作的終點(diǎn)。政策設(shè)計(jì)的合理性雖然是老齡工作實(shí)效性的重要保證，但并非充要條件。各地養(yǎng)老發(fā)文量、政策聯(lián)動強(qiáng)度、待扶持老人占比并不完全對應(yīng)，可見政策的充分落實(shí)和及時(shí)反饋也同樣重要。

5.2?政策啟示

（1）政策簡單累加并非老齡工作改善的充要條件，政策聯(lián)動與實(shí)效性提升是關(guān)鍵因素。老年群體多元需求與養(yǎng)老文化快速變遷背景下，養(yǎng)老政策供給量并非老齡工作績效的唯一標(biāo)準(zhǔn)，政策設(shè)計(jì)、施策創(chuàng)新、供需相匹對老齡工作的實(shí)效性影響顯著。

（2）各地養(yǎng)老政策雖對中央規(guī)劃均有響應(yīng)，但政策系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性需加強(qiáng)。各地對老年群體的多元需求已有充分把握，但不同維度老齡工作的推進(jìn)和不同主題政策間聯(lián)動在地區(qū)間有明顯差異，且整體對多層次、多支柱、多維度社會保障體系和養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的政策落實(shí)不足。因此，除了對中央政策的傳達(dá)和轉(zhuǎn)發(fā)，更應(yīng)加強(qiáng)后續(xù)政策和配套政策的出臺，從而真正地把多層次的老齡工作體系完善起來。

（3）養(yǎng)老施策過程中，資金保障是核心，生存型需求是基礎(chǔ)，發(fā)展型需求是未來的重要聯(lián)接點(diǎn)。在差異性的人口、經(jīng)濟(jì)因素影響下，各地養(yǎng)老施策模式不同，但財(cái)政支持均是其養(yǎng)老施策的重要決定因素，因此養(yǎng)老資金可持續(xù)是老齡工作的核心。此外，地方養(yǎng)老政策基本能夠滿足老年群體生存型需求，但對發(fā)展型需求回應(yīng)不足。部分社會保障基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較好的地區(qū)對發(fā)展型需求施策較多，而大多數(shù)地區(qū)施策重點(diǎn)仍為弱勢老年群體的托底、養(yǎng)老服務(wù)的全覆蓋、社會保障的公平性等基礎(chǔ)性工作。由于老年群體的脆弱性與弱勢特征交互影響，其發(fā)展型需求滿足常涉及多方主體、多源問題，因此是現(xiàn)階段工作的難點(diǎn)，但未來可以成為實(shí)現(xiàn)政策聯(lián)動的主要節(jié)點(diǎn)。

（4）各地老齡工作開展需制定合理的階段性目標(biāo)，因地施策和系統(tǒng)性區(qū)域協(xié)作是應(yīng)對快速老齡化的有效手段。各地老齡化程度、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會保障完善程度差異明顯，因此老齡工作的脆弱性不同，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際養(yǎng)老壓力設(shè)定不同的老齡工作目標(biāo)與準(zhǔn)則。低老齡化地區(qū)優(yōu)先做好弱勢老人政策兜底，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)多層次;經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)準(zhǔn)確把握老年人困境，因地施策合理調(diào)動資源;高發(fā)文-高待扶持老人地區(qū)合理化進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，全面加強(qiáng)政策落實(shí)。與此同時(shí)，各地養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展階段與老齡工作存在明顯差異，因此，在中國整體性財(cái)政資源有限、老齡化速度較快的背景下，區(qū)域協(xié)作可能是壓力分?jǐn)?、資源共享、系統(tǒng)協(xié)作的有效途徑。對于已有的京津冀養(yǎng)老服務(wù)協(xié)同發(fā)展模式，可借鑒其經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)其短板，在區(qū)域間做更廣泛的推廣。

（5）養(yǎng)老發(fā)文并非老齡工作的終點(diǎn)，老年友好型轉(zhuǎn)變需在政策設(shè)計(jì)與落實(shí)中有充分體現(xiàn)。政策設(shè)計(jì)僅僅是老齡工作中的一個環(huán)節(jié)，后續(xù)政策的跟進(jìn)、政策聯(lián)動的實(shí)現(xiàn)，都需要政策實(shí)施與政策反饋環(huán)節(jié)，而這些環(huán)節(jié)同樣是老齡工作實(shí)效性保證的重要因素。中國目前養(yǎng)老服務(wù)體系整體仍相對不完善，諸多地區(qū)老齡工作的開展尚未轉(zhuǎn)變理念，前瞻性和關(guān)懷性略有缺乏。因此需早日樹立老年友好型社會的理念，并將其貫徹到養(yǎng)老政策的設(shè)計(jì)、實(shí)施、反饋等環(huán)節(jié)中，為應(yīng)對人口快速老齡化夯實(shí)基礎(chǔ)。

5.3??研究局限與后續(xù)展望

我國各地人口經(jīng)濟(jì)特征與社會發(fā)展?fàn)顩r差異較大，本文試圖綜合文本分析與政策聯(lián)動的各類研究方法探索地方養(yǎng)老政策供給的差異現(xiàn)狀與成因，但仍存在部分不足。

第一，地方文本差異性分析存在方法局限。各地養(yǎng)老政策文本數(shù)量差異明顯，因此析出關(guān)鍵詞權(quán)重和數(shù)量不同，但在共詞分析中難以完整地納入權(quán)重的差異。且各地電子政務(wù)建設(shè)狀況與政策文本公開狀況不同，因此部分地區(qū)相對較早年份的養(yǎng)老政策文本獲取較為困難，本文雖已盡力對文本進(jìn)行補(bǔ)充，但挖掘的文本仍可能存在缺失。

第二，通過政策關(guān)鍵詞解讀政策文本可能存在局限。中文分詞與英文分詞規(guī)律不同，且政策文本與一般的語言材料表達(dá)習(xí)慣與表述規(guī)律不同，因此依據(jù)普適的文本分析方法解讀政策文本內(nèi)容并分析其差異性規(guī)律，會存在一定局限。

第三，政策實(shí)施、社會環(huán)境與地區(qū)特征因素并未完整納入考慮。政策文本設(shè)計(jì)僅為養(yǎng)老施策的一個環(huán)節(jié)，完整的政策過程還包括實(shí)施、反饋等諸多環(huán)節(jié)，且受到除人口與經(jīng)濟(jì)外多種社會環(huán)境與地區(qū)特征等因素的影響。但由于本文篇幅有限，部分?jǐn)?shù)據(jù)的獲取艱難且量化過程復(fù)雜，本文僅選擇了部分最關(guān)鍵因素，并未納入全部相關(guān)因素。

因此，后續(xù)將對地方養(yǎng)老施策的模式差異展開進(jìn)一步深入研究，探索各地實(shí)際的政策實(shí)施狀況與實(shí)施效果;改進(jìn)政策文本的量化分析方法，探索中央與地方及地區(qū)間政策文本的差異與相似性，分析政策學(xué)習(xí)與政策演變的規(guī)律，更為全面地結(jié)合地區(qū)因素分析規(guī)律的現(xiàn)實(shí)含義。

（編輯：劉照勝）

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On?the?regional?differences?of?elderly-care?policy?supply?in?China

HU?Zhao-yuan?JIN?Xiao-yi

（School?of?Public?Policy?and?Administration，?Xian?Jiaotong?University，?Xian?Shaanxi?710049?，China）

Abstract?With?a?rapidly?aging?population?and?a?changing?intergenerational?relationship，?the?effective?supply?of?relevant?policies，?which?can?ensure?rational?utilization?of?resources，?has?become?the?key?to?the?improvement?of?the?efficiency?of?Chinas?elderly-care?service.?Local?elderly-care?policies?vary?significantly?in?both?quantity?and?content?in?China.?To?evaluate?the?rationality?of?regional?discrepancies?and?to?explore?an?ideal?model?of?policy?supply?need?comprehensive?consideration?of?actual?financial?support?and?demands?of?the?elderly?at?the?local?level.?Therefore，?this?paper?collects?the?elderly-care?policies?issued?by?central?and?local?governments?and?chooses?normative?ones?from?2010?to?2019，?then?extracts?the?key?words?of?these?policies?though?TF-IDF?weighting?method.?Accordingly，?this?paper?analyzes?the?integrity?of?local?policies?by?the?hierarchical?cluster?method，?dissects?the?linkage?characteristics?of?different?policies?by?Social?Network?Analysis?and?analyzes?the?causes?and?rationality?of?regional?discrepancies?based?on?main?regional?socio-economic?factors.?The?results?are?as?follows：?①?The?key?elements?of?regional?elderly-care?policies?are?relatively?complete，?and?the?common?cores?are?pension?funds?and?basic?survival?demands?of?the?elderly.?②?The?linkage?characteristics?of?policies?are?significantly?different?in?various?regions，?especially?policies?designed?for?developmental?needs.?To?guarantee?effectiveness?of?elderly-care?policies，?a?systematic?policy?network?and?reasonable?implementation?are?both?needed.?③?It?is?not?convincing?to?simply?judge?the?vulnerability?of?an?elderly-care?service?only?by?its?regional?economic?status?and?aging?degree;?the?efficiency?of?former?policies?and?the?characteristics?of?the?elderly?should?be?taken?into?account，?too.?④?Regional?discrepancies?contribute?to?the?diversity?of?core?issues?and?key?tasks，?and?the?advantage?of?backwardness?still?exists?in?some?regions.?In?conclusion，?it?is?important?not?to?accumulate?similar?policies，?but?to?make?a?coordinating?policy?system.?And?it?is?essential?to?introduce?reasonable?supporting?policies，?which?are?helpful?to?ensure?the?effective?implementation?of?elderly-care?policies，?and?fully?promote?an?age-friendly?society.?Specifically，?gradient?strategic?plans?need?to?be?formulated?respectively?in?different?regions，?so?as?to?effectively?balance?the?fiscal?constraints?and?elderly?needs，?rationally?mobilize?multiple?resources，?and?fully?explore?the?possibilities?of?regional?cooperation.

Key?words?elderly-care?policy;?regional?difference;?TF-IDF?weighting?method;?hierarchical?cluster?method;?social?network?analysis

收稿日期：2020-01-01?修回日期：2020-03-30

作者簡介：胡釗源，博士生，主要研究方向?yàn)槔淆g化與人口發(fā)展。E-mail：zhaoyuanhoo@163.com。

通信作者：靳小怡，博士，教授，博導(dǎo)，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)民工社會融合、婚姻家庭與養(yǎng)老及性別失衡理論。E-mail：xiaoyijin@mail.xjtu.edu.cn。

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生計(jì)與可持續(xù)發(fā)展研究：市民化的核心問題及對策研究”（批準(zhǔn)號：15ZDA048）;國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村居民家庭可持續(xù)生計(jì)研究”（批準(zhǔn)號：19ARK005）。