環(huán)保行政透明度與環(huán)境治理滿意度
——基于CSS2013數(shù)據(jù)的研究

羅開艷 田啟波

(深圳大學(xué)，廣東 深圳 518060)

一、引言

生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)，提高環(huán)境治理水平是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。黨的十九大報(bào)告明確提出建立以政府為主導(dǎo)，企業(yè)為主體，社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系，黨的十九屆四中全會將生態(tài)環(huán)境治理作為國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境治理離不開地方政府，而行政透明、公眾滿意都是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中考察政府工作質(zhì)量的重要維度，充分體現(xiàn)了以人民為中心的治理理念。

對于政府環(huán)境信息公開的治理效應(yīng)，國內(nèi)外學(xué)者都開展了相關(guān)研究。Gupta認(rèn)為，行政透明是實(shí)現(xiàn)“善治”的必備條件和必然特征，環(huán)境信息公開和公眾參與是世界環(huán)境治理發(fā)展的主流趨勢。[1]Winslow總結(jié)了西方政治制度下的環(huán)境治理模式，認(rèn)為政府環(huán)境信息公開有利于民眾通過“用手投票”的方式直接給官員帶來壓力，從而推動當(dāng)?shù)卣訌?qiáng)環(huán)境治理。[2]隨著透明治理理念在西方國家的流行，1998年聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會通過了影響廣泛的《奧胡斯公約》，即《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》。該公約極大促進(jìn)了西方國家政府環(huán)境信息公開的研究與實(shí)踐，被稱為環(huán)境信息公開和公眾參與制度發(fā)展歷程中的里程碑。國內(nèi)學(xué)者的研究更加注重中國本土的制度特征。楊萬平和趙金凱研究發(fā)現(xiàn)政府污染源監(jiān)管信息公開可以減少地方政府污染庇護(hù)行為，促進(jìn)地方環(huán)境質(zhì)量改善。[3]郭紅彩和姚圣基于城市污染源監(jiān)管信息公開指數(shù)(PITI)的研究認(rèn)為，地方政府環(huán)境信息公開能夠有效抑制環(huán)保領(lǐng)域的政企合謀。[4]但既有研究在提到政府環(huán)境信息公開時(shí)主要是指污染源監(jiān)管信息公開，忽視了政府環(huán)保行政信息公開的問題。政府在中國當(dāng)前的環(huán)境治理體系中占據(jù)絕對的主導(dǎo)地位，地方政府的環(huán)保行政行為則直接影響到環(huán)境治理目標(biāo)的落實(shí)以及環(huán)境治理過程的規(guī)范性、合法性、公平性和有效性。地方政府的環(huán)保行政行為在信息不對稱和缺乏廣泛監(jiān)督的條件下，不僅可能與中央政府的生態(tài)環(huán)境政策目標(biāo)出現(xiàn)偏差，還可能使環(huán)保法律失靈。[5]顯然，研究中國的環(huán)境治理問題不得不考慮地方政府的環(huán)保行政行為，但相關(guān)的定量研究還十分不足。同時(shí)，以往對環(huán)境治理效果的研究多基于空氣質(zhì)量、污染物排放達(dá)標(biāo)率等客觀指標(biāo)，忽視公眾對政府環(huán)境治理工作的主觀評價(jià)。PM2.5濃度、碳排放量等環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)只能在有限層面體現(xiàn)環(huán)境治理的結(jié)果，但難以反映實(shí)現(xiàn)這一結(jié)果的方式是否規(guī)范，更不能準(zhǔn)確反映廣大群眾是否滿意。公眾的滿意度是評價(jià)政府環(huán)境治理能力和成果的重要依據(jù)，而環(huán)保行政透明是否影響居民對地方政府環(huán)境治理工作的滿意度以及如何影響則是一個值得關(guān)注的議題。

二、理論分析與研究假設(shè)

(一)環(huán)保行政透明、地方政府環(huán)境治理行為與居民滿意度

黨的十八大以來，中央政府大力推行綠色發(fā)展的理念和政策，要求既要保持一定速度的經(jīng)濟(jì)增長，又必須嚴(yán)守生態(tài)環(huán)境紅線。地方官員的績效考核和升遷受到環(huán)保工作的影響越來越大，同時(shí)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的壓力也一直存在。地方政府既要努力實(shí)現(xiàn)GDP的增長和財(cái)政收入的增加，又要做好生態(tài)環(huán)境治理，才能滿足新時(shí)代人民對美好生活的需要和中央政府的發(fā)展期望。雖然從長期來看，綠色、平穩(wěn)的高質(zhì)量發(fā)展是可行的，但對大部分地方政府而言，短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的難度較大。在這種情境下，中央政府與地方政府、民眾與地方政府之間是典型的多任務(wù)委托-代理關(guān)系。地方政府作為中央政府和普通群眾的代理人，承擔(dān)著發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的雙重任務(wù)。同時(shí)，委托人和代理人之間存在明顯的信息不對稱。Holmstrom和Milgrom研究認(rèn)為，當(dāng)委托人給代理人分配多個工作任務(wù)時(shí)，在信息不對稱的條件下，就可能存在代理人的“套利”行為，表現(xiàn)為代理人可能調(diào)動一切資源甚至違反基本規(guī)則來完成激勵最強(qiáng)的任務(wù)，從而既使所完成的任務(wù)付出更高的成本，也使其它任務(wù)受到忽視。[6]具體到中國的環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題而言，地方政府作為中央政府和廣大群眾的代理人，擔(dān)負(fù)著發(fā)展經(jīng)濟(jì)、治理生態(tài)環(huán)境的多重任務(wù)，在中央政府不能清晰知曉地方政府行動過程的條件下，同樣可能基于自己的偏好做出“套利”行為。當(dāng)?shù)胤降慕?jīng)濟(jì)增長能夠給當(dāng)?shù)毓賳T帶來更多晉升機(jī)會時(shí)，地方政府可能會不惜犧牲生態(tài)環(huán)境追求GDP的更快增長；而當(dāng)面臨巨大的環(huán)?？己藟毫?，環(huán)保不達(dá)標(biāo)會直接導(dǎo)致官員被嚴(yán)重問責(zé)時(shí)，地方政府又可能以實(shí)現(xiàn)短期環(huán)保指標(biāo)為目的，不惜損害企業(yè)的合法權(quán)益，不顧居民的正常生產(chǎn)生活，以致出現(xiàn)“一刀切”式的環(huán)保亂作為現(xiàn)象。因此，從理論分析而言，盡管中央政府對生態(tài)環(huán)境治理空前重視，制定了一系列制度體系，但地方政府在具體執(zhí)行過程中，可能因?yàn)樽陨淼男в闷眉靶畔?yōu)勢而出現(xiàn)較為嚴(yán)重的執(zhí)行偏差，導(dǎo)致地方環(huán)境治理背離中央政策的初衷和人民的期望。[7]

從現(xiàn)實(shí)情況來看，地方政府的環(huán)境治理確實(shí)存在環(huán)保亂作為和污染庇護(hù)的雙重問題，并引起群眾的不滿。一方面，在中央政府強(qiáng)有力的環(huán)保督查、考核壓力下和嚴(yán)峻的環(huán)境污染形勢下，地方政府的環(huán)保亂作為現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為應(yīng)對環(huán)保考核實(shí)施無差別的企業(yè)強(qiáng)制關(guān)停、在替換方案不成熟的條件下強(qiáng)制居民拆除煤爐、超越法律規(guī)定劃定生豬禁養(yǎng)范圍等地方政府環(huán)保亂作為現(xiàn)象就引起了社會較為廣泛的關(guān)注，并引起中央政府的高度重視。2019年9月至11月，生態(tài)環(huán)境部專門開展了針對生態(tài)環(huán)境治理“一刀切”問題的專項(xiàng)整治行動，這也在一定程度上反映出地方政府的環(huán)保亂作為現(xiàn)象亟待解決；另一方面，地方政府對當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的污染庇護(hù)行為長期存在。在增加經(jīng)濟(jì)效益方面，地方政府可能與企業(yè)形成“利益共同體”，導(dǎo)致地方部分企業(yè)的生態(tài)環(huán)境破壞行為得不到有力懲治。值得注意的是，對于同一個地方而言，政府的污染庇護(hù)行為與環(huán)保亂作為并不是互相矛盾的現(xiàn)象，而是經(jīng)常并存，綜合表現(xiàn)辦“平時(shí)不作為、慢作為，急時(shí)亂作為、濫作為”(1)引自2019年3月時(shí)任生態(tài)環(huán)境部部長李干杰在全國兩會期間對記者的講話。。兩種現(xiàn)象出現(xiàn)的概率大小主要取決于地方政府當(dāng)時(shí)受到的哪種激勵更強(qiáng)，但都有損政府公信力，違背了以人民為中心的治國理念。地方政府對部分企業(yè)的污染庇護(hù)行為導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝罕娚瞽h(huán)境遭到破壞、身體健康陷于風(fēng)險(xiǎn)中。而群眾合理正當(dāng)?shù)沫h(huán)保訴求長期得不到政府的有效回應(yīng)，自然也會對當(dāng)?shù)卣沫h(huán)境治理工作產(chǎn)生不良印象；政府的環(huán)?！耙坏肚小毙袨殡m然以保護(hù)環(huán)境為名，但執(zhí)法不文明、不規(guī)范，損害了企業(yè)和群眾的合法權(quán)益，影響了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和群眾的日常生活，同樣會導(dǎo)致公眾對當(dāng)?shù)卣沫h(huán)境治理工作給出更多的差評。

“陽光是最好的防腐劑”。環(huán)保行政透明度越高，上級政府、媒體、環(huán)保組織、基層群眾對地方政府的環(huán)保行政過程掌握越清楚，信息不對稱性越弱，越能有效的發(fā)揮監(jiān)督作用。有學(xué)者以激勵理論為基礎(chǔ)，對財(cái)政透明度與政府腐敗的關(guān)系進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)提高財(cái)政透明度能夠有效抑制官員的違法犯罪行為。[8]政府環(huán)保行政透明度與財(cái)政透明度表達(dá)的內(nèi)容有所不同，但在影響官員行政行為方面具有一定的可比性。雖然中國的地方政府可能更偏向于向上負(fù)責(zé)，但群眾、社會媒體的關(guān)注會促進(jìn)上級政府對地方政府環(huán)保亂作為和污染庇護(hù)行為的問責(zé)，從而起到規(guī)范地方政府環(huán)境治理行為的作用。同時(shí)，在行政透明度較高的條件下，上級政府掌握了更多地方政府的行為信息，也可以更為精準(zhǔn)的直接對其環(huán)保行政行為進(jìn)行有針對性的指導(dǎo)和監(jiān)督。根據(jù)國務(wù)院的意見，生態(tài)環(huán)境部于2019年專門下發(fā)了《關(guān)于在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)推進(jìn)行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度的實(shí)施意見 》，以規(guī)范各地方的環(huán)境行政執(zhí)法過程。其次，政府環(huán)保行政信息公開有利于公眾參與環(huán)境治理決策，減少有違反法律和群眾根本利益的環(huán)保行政行為的發(fā)生，使相關(guān)的環(huán)保行政規(guī)范、行政決定更多地吸收群眾意見，更大程度地讓人民滿意。另外，法學(xué)界的研究也認(rèn)為，行政透明是提高政府治理能力，建立政府與民眾互信的重要途徑，政府只有在陽光下進(jìn)行行政權(quán)力的運(yùn)行，才能有效約束權(quán)力對法律的超越，使政府的權(quán)力真正服務(wù)于公民，也使民眾對政府更加信任和滿意。[9]

因此，基于以上綜合分析，本文提出如下三個假設(shè)：

基準(zhǔn)假設(shè)(H1)：環(huán)保行政透明度的增強(qiáng)可以提高居民對地方政府環(huán)境治理工作的滿意度。

中介效應(yīng)假設(shè)(H2)：環(huán)保行政透明度的增強(qiáng)可以有效減少地方政府的環(huán)保亂作為現(xiàn)象，從而提高當(dāng)?shù)鼐用駥Φ胤秸h(huán)境治理工作的滿意度。

中介效應(yīng)假設(shè)(H3)：環(huán)保行政透明度的增強(qiáng)可以有效減少地方政府的污染庇護(hù)行為，從而提高當(dāng)?shù)鼐用駥Φ胤秸h(huán)境治理工作的滿意度。

(二)環(huán)境質(zhì)量、環(huán)保行政透明與居民滿意度

居民對美好生活的追求包括良好的生態(tài)環(huán)境。當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境狀況的好壞顯然會影響居民對地方政府環(huán)境治理工作的主觀評價(jià)，同時(shí)還可能影響環(huán)保行政透明度與被解釋變量的關(guān)系。如果政府公開的行政信息很少被居民關(guān)注，沒有進(jìn)入到居民的主觀意識中，則很難影響居民對政府環(huán)保工作的評價(jià)。在不同的環(huán)境質(zhì)量狀況下，居民對政府環(huán)保行政信息的關(guān)注度可能是不一樣的。注意力經(jīng)濟(jì)理論的先驅(qū)，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫伯特·西蒙(Herbert A. Simon)在上個世紀(jì)七十年代就研究了信息社會中人的注意力分配問題。此后，許多學(xué)者開始將注意力理論用于研究個人和政府的決策過程及行為。當(dāng)代社會信息越來越多，人的注意力變得越來越稀缺，人們會對直接影響自己生活的嚴(yán)重問題分配更多的注意力。[10]當(dāng)污染現(xiàn)象越嚴(yán)重，環(huán)境質(zhì)量越差時(shí)，居民對于加強(qiáng)環(huán)境治理的需求越大，對政府公開的環(huán)境行政信息自然給予更多的關(guān)注，從而可能使環(huán)保行政透明度更深刻地影響居民對政府環(huán)境治理工作的滿意度。因此，基于上述分析提出本文第四個假設(shè)：

調(diào)節(jié)效應(yīng)假設(shè)(H4)：在環(huán)保行政透明度影響居民對地方政府環(huán)境治理工作的滿意度方面，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量具有負(fù)向調(diào)節(jié)作用。

三、數(shù)據(jù)來源、變量選擇與模型設(shè)定

(一)數(shù)據(jù)來源與說明

中國社會狀況綜合調(diào)查(Chinese Social Survey，簡稱CSS)是由中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所于2005年發(fā)起的全國性社會狀況抽樣調(diào)查項(xiàng)目。2013年度的CSS項(xiàng)目采用多階段混合概率抽樣方法，共獲得有效調(diào)查問卷10206份，覆蓋全國30個省級行政單位，具有良好的全國代表性。雖然中國社會科學(xué)院已經(jīng)公開2017年、2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)和問卷，但2013年的調(diào)查問卷中包含了更多的環(huán)境治理方面的題目，提供了更多有關(guān)地方環(huán)境治理的基礎(chǔ)信息。因此本文采用2013年的中國社會狀況綜合調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)問題研究。

(二)變量的選擇與定義

1.被解釋變量：居民對地方政府環(huán)境治理工作的滿意度。被解釋變量為居民對地方政府環(huán)境治理工作的滿意度，在CSS2013原始調(diào)查問卷中相應(yīng)的題目為“您認(rèn)為所在地方政府在保護(hù)環(huán)境、治理污染方面的工作做得好不好？”，被訪問者的可選答案包括“很好”、“比較好”、“不太好”、“很不好”、“不清楚”五個選項(xiàng)?；卮稹安磺宄钡挠^測值占比較小，將其刪除后對前四個有效答案選項(xiàng)分別按等級賦值(見表1)，數(shù)值越高表示居民對當(dāng)?shù)卣沫h(huán)境治理工作越滿意。

2.核心解釋變量：環(huán)保行政透明度。環(huán)保行政透明度主要表現(xiàn)為政府有關(guān)環(huán)境治理的行政信息公開程度和質(zhì)量。生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府多個部門的協(xié)同行動。尤其是在2018年生態(tài)環(huán)境部組建以前，中國的環(huán)境治理職能分散于政府眾多部門，處于“九龍治水”的分散狀態(tài)，環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管無論在形式上還是在實(shí)踐中都沒有實(shí)現(xiàn)。在環(huán)境治理部門分權(quán)體制下，環(huán)保行政信息公開與地方政府各部門的行政信息公開實(shí)際上是緊密聯(lián)系、融為一體的。換而言之，至少在2018年生態(tài)環(huán)境部及其下級機(jī)構(gòu)正式運(yùn)行以前，政府總體上的行政信息公開質(zhì)量也有效反映了環(huán)保行政工作的透明度。因此，用2013年居民所觀察到的政府工作透明度度量當(dāng)年的政府環(huán)保行政透明度是合理的。CSS2013原始問卷中對應(yīng)的題目為“您認(rèn)為所在地方政府在政府信息公開、政府工作透明度方面做得好不好？”對其有效答案選項(xiàng)按等級賦值(見表1)，數(shù)值越高表示當(dāng)?shù)卣谛姓畔⒐_方面做得越好，環(huán)保行政透明度越高。

3.控制變量。當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量是重要的解釋變量。從政府的角度而言，當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量在一定程度上體現(xiàn)了他們環(huán)境治理的績效。從居民的主觀感受而言，居住地的污染狀況及環(huán)境質(zhì)量會直接影響他們的日常生活，從而影響其對政府環(huán)境治理工作的評價(jià)。CSS2013原始調(diào)查問卷中的對應(yīng)問題為“請用1-10分來表達(dá)您對目前居住地的環(huán)境狀況的滿意程度”。

本文的研究主要基于居民的個人觀察和主觀感受，因此個體的很多特征可能會對被解釋變量產(chǎn)生影響。國內(nèi)外醫(yī)學(xué)界的研究早已發(fā)現(xiàn)，大氣污染、水質(zhì)惡化等環(huán)境污染問題會給居民帶來許多身體疾病，影響人的身體健康，不同健康狀況的人可能會對政府環(huán)境治理工作有著不同的要求和看法；在信息時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)媒體空間可能存“負(fù)面偏見”，導(dǎo)致有關(guān)政府的負(fù)面新聞往往比正面新聞更容易引起網(wǎng)民的關(guān)注，從而使居民的互聯(lián)網(wǎng)使用頻率可能對被解釋變量產(chǎn)生負(fù)向影響。[11]

因此，為盡量減少遺漏重要變量的可能性，本文以CSS2013原始調(diào)查問卷的內(nèi)容為基礎(chǔ)，參考其他學(xué)者的相關(guān)研究，對可能影響居民對地方政府環(huán)境治理滿意度的重要因素進(jìn)行控制(見表1和表2)。

4.中介變量。地方政府對企業(yè)進(jìn)行污染庇護(hù)的主要原因就在于片面追求經(jīng)濟(jì)增長而忽視環(huán)境保護(hù)。CSS2013原始調(diào)查問卷中相關(guān)的題目為 “發(fā)展經(jīng)濟(jì)比保護(hù)環(huán)境更重要，這種說法和您日常觀察的情況相符合嗎？”意識影響行為，發(fā)展思路決定了地方政府環(huán)境治理的行為特征。認(rèn)為發(fā)展經(jīng)濟(jì)比保護(hù)環(huán)境更重要的風(fēng)氣越流行，地方政府就越可能放縱企業(yè)的污染行為，污染庇護(hù)現(xiàn)象就越嚴(yán)重。但不管是政府所倡導(dǎo)的發(fā)展思路，還是政府的環(huán)保行政行為，最終會被當(dāng)?shù)鼐用袼兄?，并體現(xiàn)在他們的相關(guān)評價(jià)中。因此，可以用該問題的信息來度量地方政府污染庇護(hù)的嚴(yán)重程度。

從依法治國的角度而言，絕大部分的環(huán)保行政亂作為都屬于違反依法行政原則的行為，具體表現(xiàn)為政府實(shí)施的環(huán)保行政決定、行政處罰、行政強(qiáng)制措施等，或者是缺乏相關(guān)的法律依據(jù)和授權(quán)，或者是直接違反既有法律規(guī)定。同時(shí)，相對于污染庇護(hù)行為而言，環(huán)保亂作為是政府的積極行政行為，比較容易被廣大群眾直接察覺。因此通過居民所觀察到的地方政府行政執(zhí)法規(guī)范性可以了解到地方政府行政亂作為的嚴(yán)重程度。CSS2013原始調(diào)查問卷中對應(yīng)的問題為“您認(rèn)為所在地方政府在依法辦事、執(zhí)法規(guī)范性方面的工作做得好不好”。該問題良好反映了居民所觀察到的當(dāng)?shù)卣男姓?guī)范程度。同時(shí)正如前文所提到的，在2018年以前，中國環(huán)保行政職權(quán)十分分散，政府總體的依法行政水平可以代表政府環(huán)保行政的規(guī)范性。因此，可以采用該問題提供的信息和數(shù)據(jù)來測度地方政府環(huán)保亂作為的嚴(yán)重程度。

5.調(diào)節(jié)變量。 當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量不僅可能直接影響被解釋變量，還可能對核心解釋變量與被解釋變量的關(guān)系產(chǎn)生調(diào)節(jié)效應(yīng)。因此，當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量既是基準(zhǔn)模型中重要的控制變量，也是機(jī)制分析中的調(diào)節(jié)變量，在CSS2013原始調(diào)查問卷中對應(yīng)的問題同樣是“請用1-10分來表達(dá)您對目前居住地的環(huán)境狀況的滿意程度”。

表1 變量的選擇及定義

表2 變量的描述性統(tǒng)計(jì)

(三)計(jì)量模型的設(shè)定

1.基準(zhǔn)模型的設(shè)定。居民對地方政府環(huán)境治理工作的主觀評價(jià)是典型的離散有序數(shù)據(jù)。若采用普通最小二乘法(OLS)進(jìn)行回歸，則是將有序變量視為連續(xù)數(shù)值處理。但國外有學(xué)者研究指出，如果模型設(shè)定正確，最小二乘法的估計(jì)效果并不比多值排序probit(Order Probit，以下簡稱Oprobit)方法差。[12-13]國內(nèi)學(xué)者溫忠麟等也認(rèn)為，在實(shí)際應(yīng)用中許多有序變量可以合理地視為連續(xù)變量來處理。[14]本文主要基于Oprobit模型進(jìn)行分析，求取最大似然(MLE)估計(jì)量，同時(shí)也采用OLS進(jìn)行檢驗(yàn)比較。

為驗(yàn)證H1，設(shè)定以下基準(zhǔn)回歸模型：

SATi=β0+β1*GIOi+d1*Xi+CITYi+εi

(1)

其中，SATi表示第i位居民的環(huán)境治理滿意度；GIOi為居民觀察到的環(huán)保行政透明度；Xi是控制變量的向量組合，具體包括當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量(LEQ)、就業(yè)狀態(tài)(EMP)、個人收入(SAL)、年齡(AGE)、政治面貌(POL)、健康狀況(HEL)、受教育程度(EDU)、互聯(lián)網(wǎng)使用頻率(INT)、戶籍(REG)，共9個變量。CITYi表示以地級市(直轄市的區(qū))為單位的地區(qū)固定效應(yīng)。

2.中介效應(yīng)模型設(shè)定。以地方政府的環(huán)保行政亂作為(ROL)、污染庇護(hù)行為(EPP)為中介變量，采用中介效應(yīng)模型對影響機(jī)制進(jìn)行研究，具體包括以下三個步驟：①檢驗(yàn)環(huán)保行政透明度(GIO)對于居民評價(jià)地方政府環(huán)境治理工作的影響，采用的模型與前文的基準(zhǔn)回歸模型相同；②將中介變量環(huán)保亂作為(ROL)、污染庇護(hù)(EPP)分別對環(huán)保行政透明度(GIO)進(jìn)行回歸，如模型(2)、(3)所示；③將兩個中介變量和環(huán)保行政透明度(GIO)同時(shí)放入模型，檢驗(yàn)它們對被解釋變量(SAT)的影響，如模型(4)所示。

ROLi=γ0+γ1*GIOi+d2*Xi+μi

(2)

EPPi=δ0+δ1*GIOi+d3*Xi+φi

(3)

SATi=η0+η1*GIOi+η2*ROLi+η3*EPPi+d4*Xi+θi

(4)

3.調(diào)節(jié)效應(yīng)模型設(shè)定。本文的調(diào)節(jié)效應(yīng)檢驗(yàn)分為兩個步驟：①將核心解釋變量(GIO)、調(diào)節(jié)變量(LEQ)及其它控制變量共同放入模型對被解釋變量(SAT)進(jìn)行回歸，如基準(zhǔn)模型(1)所示；②增加核心解釋變量(GIO)與調(diào)節(jié)變量(LEQ)的交互項(xiàng)對被解釋變量(SAT)進(jìn)行回歸，檢驗(yàn)?zāi)Ｐ腿缡?5)所示(調(diào)節(jié)變量LEQ包含在向量X中)。

SATi=β0+β1*(GIOi*LEQ)+β2*GIOi+d5*Xi+τi

(5)

四、實(shí)證分析

(一)基準(zhǔn)回歸結(jié)果分析

表3顯示了基準(zhǔn)假設(shè)的檢驗(yàn)結(jié)果，其中模型(1)-(3)采用的是Oprobit估計(jì)方法，模型(4)-(6)采用的是OLS估計(jì)方法。總體而言，雖然OLS估計(jì)和Oprobit估計(jì)結(jié)果的絕對值所反映的含義不同，難以直接比較，但相應(yīng)變量影響因子的顯著性和方向性具有高度一致性，也在一定程度上驗(yàn)證了模型設(shè)定的合理性。表3中的模型(6)顯示，在控制了地區(qū)固定效應(yīng)的條件下，采用Oprobit估計(jì)方法，政府環(huán)保行政透明度(GIO)對被解釋變量(SAT)的影響因子為正，且在1%的水平上顯著，表明在控制了當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量等重要解釋變量后，地方政府環(huán)境行政透明度越高，當(dāng)?shù)鼐用駥φh(huán)境治理工作的主觀評價(jià)也傾向于越好。除了核心解釋變量，大部分控制變量的檢驗(yàn)結(jié)果也符合理論預(yù)期和現(xiàn)實(shí)情況。個人收入水平(SAL)、戶籍(REG)等控制變量對被解釋變量的影響不顯著，可能的原因在于當(dāng)時(shí)中國環(huán)境質(zhì)量狀況總體不容樂觀，霧霾等環(huán)境問題頻發(fā)，覆蓋范圍廣，引起了不同收入水平、不同戶籍人群的共同關(guān)注。

表4報(bào)告了基準(zhǔn)模型Oprobit估計(jì)中核心解釋變量(GIO)對應(yīng)的邊際效應(yīng)。表4中的列(3)表明，在控制了其它重要解釋變量和地區(qū)固定效應(yīng)的條件下，環(huán)保行政透明度每提高一個等級，居民對地方政府環(huán)境治理工作評價(jià)為“很滿意”的概率會增加5.3%，評價(jià)為“比較滿意”的概率會增加9.6%，對地方政府環(huán)境治理工作評價(jià)為“不太滿意”的概率會降低9.1% ，評價(jià)為“很不滿意”的概率會降低5.8%。

表3 基準(zhǔn)模型的檢驗(yàn)

表4 環(huán)保行政透明度對被解釋變量的影響(邊際效應(yīng))

(二)機(jī)制檢驗(yàn)結(jié)果分析

1.中介效應(yīng)檢驗(yàn)。表5報(bào)告了中介效應(yīng)模型的檢驗(yàn)結(jié)果。其中列(1)、列(2)分別顯示，環(huán)保行政透明度(GIO)對于地方政府環(huán)保亂作為(ROL)、污染庇護(hù)行為(EPP)的影響因子均為負(fù)，并且都在1%的水平上顯著，表明從居民的觀察和主觀評價(jià)來看，地方政府環(huán)保行政透明度越高，行政執(zhí)法就越規(guī)范，環(huán)保亂作為和污染庇護(hù)行為發(fā)生的概率就越小。同時(shí)，表5中列(3)的結(jié)果顯示，兩個中介變量對被解釋變量(SAT)的影響因子均在1%的水平顯著為負(fù)，說明地方政府環(huán)保亂作為、污染庇護(hù)現(xiàn)象的減少能夠有效提高居民對地方政府環(huán)境治理工作的滿意度。綜合分析可以發(fā)現(xiàn)，假設(shè)2(H2)和假設(shè)3(H3)得到證實(shí)。

表5的檢驗(yàn)結(jié)果還顯示，在控制了環(huán)保亂作為、污染庇護(hù)等一系列重要變量的條件下，環(huán)保行政透明度(GIO)仍然對被解釋變量(SAT)具有顯著的正向影響，表明中介變量環(huán)保亂作為(ROL)、污染庇護(hù)(EPP)產(chǎn)生部分中介效應(yīng)，是重要的作用機(jī)制，但還存在其它渠道使環(huán)保行政透明度能夠影響居民對地方政府環(huán)境治理工作的主觀評價(jià)。

表5 中介效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果(Oprobit估計(jì))

2.調(diào)節(jié)效應(yīng)檢驗(yàn)。表6報(bào)告了調(diào)節(jié)效應(yīng)假設(shè)(H4)的檢驗(yàn)結(jié)果，其中列(3)、列(5)的數(shù)據(jù)顯示，在控制了地區(qū)固定效應(yīng)和其它重要變量的條件下，兩種估計(jì)方法中環(huán)保行政透明度與當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的交互項(xiàng)(GIO﹡LEQ)的系數(shù)至少在5%的水平上顯著為負(fù)，表明環(huán)境質(zhì)量(LEQ)能夠?qū)诵慕忉屪兞?GIO)與被解釋變量(SAT)的關(guān)系產(chǎn)生負(fù)向調(diào)節(jié)效應(yīng)，假設(shè)4(H4)得到驗(yàn)證。

表6 調(diào)節(jié)效應(yīng)檢驗(yàn)(因變量：SAT)

(三)穩(wěn)健性分析

1.不同檢驗(yàn)方法的比較。通過Oprobit估計(jì)和OLS估計(jì)的比較進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。根據(jù)Ferrer-I-Carbonell和Frijters、 Angrist和Pischke的研究，在模型設(shè)定合理的條件下，OLS估計(jì)與Oprobit估計(jì)不會有明顯的優(yōu)劣之分。[12-13]表3中兩種方法的估計(jì)結(jié)果都表明環(huán)保行政透明度能夠在1%的水平上對被解釋變量產(chǎn)生正向影響，其他控制變量的檢驗(yàn)結(jié)果也基本一致，研究結(jié)論具有穩(wěn)健性。

2.去除首都的觀測值。北京作為中國的首都，中央政府對北京地方政府行政信息的掌握程度要遠(yuǎn)大于其它省份，當(dāng)?shù)卣畧?zhí)行中央環(huán)境政策出現(xiàn)偏差的可能性相對較小。因此，鑒于首都的政治特殊性，將北京地區(qū)的觀測值刪除后進(jìn)行檢驗(yàn)。表7的結(jié)果顯示，去除北京的觀測值后，核心解釋變量(GIO)對被解釋變量(SAT)的影響因子在兩種估計(jì)方法的檢驗(yàn)中均在1%的水平上顯著為正，表明研究結(jié)論具有穩(wěn)健性。

表7 穩(wěn)健性檢驗(yàn)(去除首都地區(qū)觀測值)

3.考慮內(nèi)生性問題。由于可能存在遺漏重要變量、調(diào)查數(shù)據(jù)的測量誤差、雙向因果關(guān)系，基準(zhǔn)回歸模型因此可能出現(xiàn)內(nèi)生性問題。通過選擇合適的工具變量，可以對模型的內(nèi)生性問題進(jìn)行有效檢驗(yàn)。

有效的工具變量需要滿足兩個基本要求：一是工具變量應(yīng)與內(nèi)生變量相關(guān)，即“相關(guān)性”條件；二是工具變量影響被解釋變量的渠道具有“排他性”；本文采用地級市自然災(zāi)害強(qiáng)度作為核心解釋變量(GIO)的工具變量。一方面，一個地方一旦發(fā)生自然災(zāi)害，受災(zāi)群眾對政府的行動更為關(guān)切，媒體和社會公眾也會對當(dāng)?shù)卣o予更多關(guān)注，從而產(chǎn)生更強(qiáng)的政府信息公開的需求，這其中很可能也包括地方政府的環(huán)保行政信息；另一方面，當(dāng)?shù)卣疄閼?yīng)對自然災(zāi)害和社會關(guān)注，通常會建立更為完善的與公眾進(jìn)行信息交流和反饋的機(jī)制通道，這也有助于環(huán)保行政透明度的提高；因此，自然災(zāi)害強(qiáng)度在理論上與地方政府的環(huán)保行政透明度存在相關(guān)性。普通居民通常也會認(rèn)為自然災(zāi)害的發(fā)生難以預(yù)料，主要取決于自然力而不是政府或者其他人為的因素。從理論上來講，自然災(zāi)害與居民對當(dāng)?shù)卣h(huán)境治理工作的主觀評價(jià)沒有直接關(guān)系。但自然災(zāi)害有可能改變當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境污染狀況和環(huán)境質(zhì)量，從而影響居民對政府環(huán)境治理的滿意度。因此，在模型中始終將當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量作為重要解釋變量進(jìn)行控制，從而使自然災(zāi)害強(qiáng)度滿足外生性要求。綜合以上分析，選取地級市自然災(zāi)害強(qiáng)度作為政府環(huán)保行政透明度的工具變量具有理論上的合理性。

根據(jù)《中國民政統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》的資料可以得到各地級市2012年、2013年因自然災(zāi)害導(dǎo)致的死亡(含失蹤)人口數(shù)、受災(zāi)總?cè)舜?、直接?jīng)濟(jì)損失等相關(guān)數(shù)據(jù)。考慮到自然災(zāi)害的影響可能會延續(xù)一段時(shí)期，采用被訪問者所在地級市2012和2013年自然災(zāi)害強(qiáng)度的均值作為當(dāng)?shù)卣h(huán)保行政透明度(GIO)的工具變量。自然災(zāi)害強(qiáng)度可以用受災(zāi)總?cè)舜闻c當(dāng)?shù)厝丝诘谋戎?NHP)、自然災(zāi)害造成的直接濟(jì)損失占當(dāng)?shù)谿DP的比值(NHE)這兩個指標(biāo)來表示。

盡管核心解釋變量(GIO)與被解釋變量(SAT)均為有序離散變量，但根據(jù)前文的分析以及既有文獻(xiàn)的研究，也可以采用兩階段最小二乘法(2SLS)進(jìn)行工具變量估計(jì)。[12-13]為判斷工具變量的有效性，首先進(jìn)行弱工具變量檢驗(yàn)。結(jié)果顯示，Kleibergen-Paapark Wald F 統(tǒng)計(jì)量均明顯大于Stock-Yogo檢驗(yàn)在10%水平上的臨界值(15.64)，表明城市自然災(zāi)害強(qiáng)度對當(dāng)?shù)卣h(huán)保行政透明度有較強(qiáng)的解釋力，不存在弱工具變量的問題。

表8報(bào)告了工具變量兩階段最小二乘法(IV-2SLS)的估計(jì)結(jié)果。列(1)、列(3)中第一階段的檢驗(yàn)結(jié)果顯示，工具變量的回歸系數(shù)均在1%的水平上顯著為正，表明環(huán)保行政透明度與工具變量間滿足相關(guān)性要求。列(2)、列(4)的數(shù)據(jù)表明，在考慮了內(nèi)生性問題后，環(huán)保行政透明度(GIO)對被解釋變量的影響因子在1%的水平上顯著為正，與基準(zhǔn)模型的估計(jì)結(jié)果(見表3)保持一致，研究結(jié)論得到印證。

表8 穩(wěn)健性檢驗(yàn)-工具變量法(IV-2SLS)

(四)進(jìn)一步討論：異質(zhì)性分析

1.區(qū)域異質(zhì)性檢驗(yàn)。中國幅員遼闊、人口眾多，區(qū)域之間在發(fā)展水平、地理特征等方面都存在不同，可能導(dǎo)致環(huán)保行政透明度與被解釋變量之間的關(guān)系產(chǎn)生差異。楊萬平和趙金凱(2018)研究發(fā)現(xiàn)，政府污染源監(jiān)管信息公開的水平對當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量改善具有顯著的正向作用，并且這種影響在中國不同的發(fā)展區(qū)域(東部、中部與西部)存在顯著差異。[3]然而，北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心發(fā)布的調(diào)查研究報(bào)告《中國行政透明度觀察(2014-2015)》專門分析了中國各級政府的行政透明度，并明確指出中國地方政府的行政透明度與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平并沒有統(tǒng)計(jì)上的相關(guān)性。因此，環(huán)保行政透明度對被解釋變量(SAT)的影響是否在中國不同區(qū)域存在顯著差異還需要進(jìn)一步的檢驗(yàn)。

結(jié)合中國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃對于中國發(fā)展區(qū)域的分類，將中國社會綜合狀況調(diào)查(2013)覆蓋的30個省份劃分為東部、中部、西部三大發(fā)展區(qū)域。表9中列(1)-(3)的分區(qū)域樣本Oprobit檢驗(yàn)結(jié)果顯示，在控制了相關(guān)變量和地區(qū)固定效應(yīng)的條件下，東部、中部、西部地區(qū)的環(huán)保行政透明度均顯著影響居民對當(dāng)?shù)卣h(huán)境治理工作的滿意度，并且都在1%的水平上顯著為正，區(qū)域之間沒有明顯差異。主要原因可能在于，中國自改革開放以來，盡管存在發(fā)展不平衡的問題，但總體上各個區(qū)域都呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長，居民收入不斷提高的趨勢，絕對貧困人口已經(jīng)較少，基本生活需求得到滿足，對良好生態(tài)環(huán)境的需要和對政府環(huán)境治理的關(guān)注普遍達(dá)到不低的水平。

2.城鄉(xiāng)異質(zhì)性檢驗(yàn)。中國長期存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征，可能對核心解釋變量(GIO)與被解釋變量(SAT)的關(guān)系產(chǎn)生影響。按照CSS2013所提供的被訪問者的戶籍?dāng)?shù)據(jù)，將觀測值分為農(nóng)村居民和城市居民進(jìn)行分組檢驗(yàn)。表9第(4)、(5)列顯示，就農(nóng)村居民而言，政府行政透明度對被解釋變量的影響因子在1%的水平上顯著為正；而對于城市居民而言，行政透明度對被解釋變量的影響因子僅在10%的水平顯著為正?？赡艿脑蛟谟?，地方環(huán)境治理的“一刀切”行為對許多農(nóng)民工、農(nóng)村居民的正常生活產(chǎn)生了干擾，比如不考慮配套條件而大面積強(qiáng)制推行煤改氣、過于嚴(yán)苛的生豬禁養(yǎng)政策等，影響了數(shù)量眾多的農(nóng)民的正常生產(chǎn)生活，同時(shí)受“一律關(guān)停”方式影響較大的制造業(yè)雇傭的工人也是以農(nóng)民工為主，因此環(huán)保行政透明度的提高對于他們評價(jià)政府環(huán)境治理工作的影響也更強(qiáng)。

表9 分樣本檢驗(yàn)(Oprobit估計(jì))

五、 結(jié)論與建議

本文基于CSS2013的調(diào)查數(shù)據(jù)，結(jié)合中國環(huán)境治理實(shí)踐，以環(huán)保行政透明度與居民對地方政府環(huán)境治理滿意度的關(guān)系為核心進(jìn)行了相應(yīng)研究，并得出以下主要結(jié)論：(1)從居民的觀察和評價(jià)來看，環(huán)保行政透明度的增強(qiáng)可以顯著提高居民對地方政府環(huán)境治理工作的滿意度。同時(shí)，對于污染越嚴(yán)重、環(huán)境質(zhì)量越差的地區(qū)，環(huán)保行政透明度的影響效果更為強(qiáng)烈。(2)環(huán)保行政透明度的增強(qiáng)緩解了委托代理關(guān)系中的信息不對稱問題，能夠有效規(guī)范地方政府的環(huán)保行政行為，減少污染庇護(hù)和環(huán)保亂作為現(xiàn)象的發(fā)生，從而促進(jìn)國家環(huán)境治理體系的現(xiàn)代化，提高居民對地方政府環(huán)境治理工作的滿意度。(3)環(huán)保行政透明對居民環(huán)境治理滿意度的影響在全國范圍內(nèi)普遍存在，但在城鄉(xiāng)之間存在強(qiáng)度差異，在農(nóng)村居民中作用關(guān)系更敏感。

在生態(tài)文明建設(shè)的大背景下，如何完善我國的環(huán)境治理體系和提高環(huán)境治理能力成為政府和社會各界廣泛關(guān)注的問題。基于本文的研究提出以下建議：(1)全面推進(jìn)各級政府的環(huán)保行政信息公開，提高環(huán)保行政透明度，完善國家環(huán)境治理體系。應(yīng)按照依法治國的準(zhǔn)則，實(shí)現(xiàn)環(huán)保行政執(zhí)法全過程留痕和執(zhí)法信息事前、事中及事后的全面公開，減少上級政府與地方政府、基層群眾與地方政府的信息不對稱，充分保障公眾對環(huán)境治理的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)，使地方政府的環(huán)保行政行為置于更廣泛、更嚴(yán)格的監(jiān)督之下。(2)在環(huán)境治理過程中，上級政府不僅要依據(jù)環(huán)境監(jiān)測指標(biāo)來對相關(guān)部門進(jìn)行考核，還應(yīng)該通過信息化技術(shù)和制度建設(shè)獲取地方政府的環(huán)保行政行為信息，考核地方政府的環(huán)保行政過程是否出現(xiàn)偏差，以避免地方政府為實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境指標(biāo)合格而產(chǎn)生違背依法行政原則的行為，損害群眾和企業(yè)合法權(quán)益，影響人民對政府的滿意度。(3)政府的環(huán)境治理過程應(yīng)考慮公眾的訴求，尤其是農(nóng)民及農(nóng)民工等相對弱勢群體的生活就業(yè)。通過更加開放、透明、規(guī)范的環(huán)保行政過程，保護(hù)社會基層勞動者的權(quán)益，降低環(huán)境規(guī)制的社會成本，最大程度地協(xié)調(diào)好環(huán)境保護(hù)和就業(yè)民生，以更規(guī)范、更公平、群眾更為滿意的方式實(shí)現(xiàn)國家的生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)。