完善居民參與城市基層治理的制度化渠道：條件、類型與機(jī)制

付建軍

(華東政法大學(xué)，上海 201620)

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

執(zhí)政的本質(zhì)是運(yùn)用公共權(quán)力的過程，具有強(qiáng)制性，而領(lǐng)導(dǎo)的本質(zhì)是影響，核心是通過價(jià)值追求、理想信念和客觀行為塑造影響力。[1]故而，作為“領(lǐng)導(dǎo)黨”，保持與社會(huì)的有機(jī)互動(dòng)進(jìn)而強(qiáng)化政黨社會(huì)化，就成為中國共產(chǎn)黨開展政黨建設(shè)的關(guān)鍵命題。社會(huì)對(duì)黨和國家的有機(jī)互動(dòng)表現(xiàn)為社會(huì)主體能夠通過特定渠道對(duì)黨和國家產(chǎn)生影響，居民參與基層治理(1)在現(xiàn)有討論中，關(guān)于參與的概念使用較為多元，包括公眾參與、公民參與、群眾參與等。本文聚焦城市基層社會(huì)治理中的參與問題，因此強(qiáng)調(diào)參與主體的生活性特征，故使用居民參與這一概念。在外延方面，現(xiàn)有討論有意將參與劃分成政治參與、社會(huì)參與、治理參與等幾種類型，相互之間存在明確的邊界。這些劃分具有啟發(fā)性價(jià)值，但為討論方便，本文在使用居民參與這一概念時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)實(shí)踐的包容性，即站在整體性的角度，居民參與包含了政治參與、社會(huì)參與和治理參與等類型，諸如選舉、聽證、議事、信訪等形態(tài)都被納入到居民參與概念中。就是社會(huì)與黨和國家進(jìn)行有機(jī)互動(dòng)的具體表現(xiàn)。在基層治理日益復(fù)雜的背景下，居民參與的價(jià)值更為凸顯。居民參與實(shí)際上構(gòu)成了黨和國家調(diào)適與社會(huì)關(guān)系的一種機(jī)制，因?yàn)辄h要建構(gòu)自主性，就需要克服科層制與壓力型體制的局限性，居民參與在這個(gè)意義上成為平衡國家治理理性與效率目標(biāo)的手段。

居民參與可能會(huì)帶來治理的無序問題。因此，通過特定渠道進(jìn)行參與成為國家塑造居民有序參與行為的重要目標(biāo)，渠道成為鏈接居民個(gè)人利益與公共利益的關(guān)鍵媒介。[2]但是，當(dāng)渠道僅僅是作為一種形式性裝置存在時(shí)，就會(huì)使基層治理的利益協(xié)調(diào)陷入困局，居民將通過沖突或組織化抗?fàn)幍饶Ｊ骄S護(hù)利益。在這個(gè)背景下，十九屆四中全會(huì)公報(bào)提出要“完善群眾參與基層社會(huì)治理的制度化渠道”，強(qiáng)調(diào)通過完善制度化渠道塑造居民的有序參與行為。

完善居民參與的制度化渠道在城市尤為緊迫。當(dāng)前，城市基層設(shè)立的居民參與渠道比較多元，除了有居委會(huì)選舉，還有業(yè)委會(huì)組織，各種形式的社區(qū)會(huì)議平臺(tái)，以及以網(wǎng)格化管理和12345等市民熱線為代表的治理評(píng)價(jià)和反饋渠道。但居民參與仍面臨挑戰(zhàn)，呈現(xiàn)出兩級(jí)分化特征。一方面，居民在利益相關(guān)度較高的鄰避運(yùn)動(dòng)、業(yè)委會(huì)選舉、房屋管理維權(quán)等領(lǐng)域參與動(dòng)力充足，但參與往往是借由組織化抗?fàn)幒途W(wǎng)絡(luò)“鬧大”等非制度化渠道進(jìn)行。另一方面，居民在居委會(huì)選舉、社區(qū)議事等方面的參與動(dòng)力則薄弱很多，這些渠道對(duì)居民缺乏必要的吸引力，居民在上述領(lǐng)域呈現(xiàn)出“象征性參與”的狀態(tài)。[3]

這種參與分化表明政府設(shè)立的參與渠道對(duì)居民參與的引導(dǎo)功能較為有限。理論界圍繞這個(gè)問題進(jìn)行了討論。一些文獻(xiàn)提出諸如“管理主義”的行政決策等制度環(huán)境實(shí)際上并不利于居民通過參與渠道進(jìn)行參與。[4]譬如，目標(biāo)考核和風(fēng)險(xiǎn)控制導(dǎo)致街居主體(2)在城市基層治理中，街道雖然在法律層面屬于政府派出機(jī)構(gòu)，居民委員會(huì)屬于群眾自治組織，但街道和居委會(huì)在治理中一方面行動(dòng)高度綁定，另一方面實(shí)質(zhì)上承擔(dān)政府治理功能，對(duì)居民參與影響深刻。因此，為行文方便，筆者用街居主體來指代城市基層治理中的公共權(quán)力行動(dòng)者。在治理中傾向封閉式?jīng)Q策，參與渠道則成為塑造決策正當(dāng)性的輔助機(jī)制。但不同城市的結(jié)構(gòu)與能動(dòng)性也會(huì)影響其對(duì)待相關(guān)渠道的態(tài)度，有研究就發(fā)現(xiàn)不同城市對(duì)待諸如業(yè)委會(huì)等新興渠道的態(tài)度存在差異。[5]

一些文獻(xiàn)觀察了非正式制度對(duì)參與渠道的影響。譬如，石發(fā)勇發(fā)現(xiàn)雖然業(yè)主委員會(huì)為業(yè)主參與基層政治提供了渠道，但不同主體對(duì)相關(guān)網(wǎng)絡(luò)的過度利用則會(huì)限制普通居民的參與。[6]陳鵬發(fā)現(xiàn)，不同城市社區(qū)中的業(yè)委會(huì)在運(yùn)行中存在差異，差異形成的原因在于社區(qū)資本的成熟度不同。[7]還有文獻(xiàn)從渠道內(nèi)部結(jié)構(gòu)出發(fā)，分析渠道的完善程度和參與工具的匹配度對(duì)居民參與的影響。唐鳴指出目前城市基層治理中的制度化渠道存在程序不完整、過程粗放化等問題，導(dǎo)致居民參與成本過高、效能感較低。[8]付建軍和張曉東發(fā)現(xiàn)在公共服務(wù)供給中作為渠道核心的參與工具可選擇性較少，且與居民參與的匹配度較低。[9]

綜上，學(xué)界主要從制度環(huán)境、非正式制度和渠道構(gòu)成等角度考察了居民參與的渠道問題。這些研究呈現(xiàn)出兩個(gè)特征：一是單因素分析較多，多因素復(fù)合分析和機(jī)制分析剛剛興起；二是聚焦特定渠道，主要關(guān)注一些典型案例和特定領(lǐng)域的渠道。這兩個(gè)特征使得我們對(duì)諸如社區(qū)選舉、業(yè)委會(huì)選舉等渠道的理解比較透徹，但這些理解主要集中在單一渠道維度上，缺乏對(duì)不同渠道的比較分析，由此建構(gòu)的完善策略要么是集中在單一渠道上，要么是宏觀性的建議，缺乏基于類型比較的中觀框架設(shè)計(jì)。本文認(rèn)為，研究的焦點(diǎn)要轉(zhuǎn)移到考察支撐渠道制度化運(yùn)行的條件和機(jī)制上來，而實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的前提是對(duì)經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象進(jìn)行歸納分析和類型比較。

二、居民參與渠道制度化運(yùn)行的原理

居民參與渠道本質(zhì)上是一種制度安排，其制度化運(yùn)行意味著能夠?qū)Τ鞘谢鶎又卫懋a(chǎn)生影響，居民在參與過程中有獲得感，居民參與目標(biāo)和結(jié)果能夠較好地吻合。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，首先就需要討論居民參與渠道制度化運(yùn)行的原理。

(一)制度運(yùn)行的制度化邏輯

在制度主義文獻(xiàn)中，制度能否發(fā)揮作用主要在制度化這個(gè)概念下展開討論。譬如，亨廷頓在分析政治制度化問題時(shí)，就將有效的制度看作是穩(wěn)定、受珍重和周期性發(fā)生的行為模式，在此基礎(chǔ)上他提出制度化與價(jià)值觀和穩(wěn)定性有關(guān)。[10]在組織社會(huì)學(xué)中，制度化被認(rèn)為是一種狀態(tài)依賴過程，即通過限制組織的選擇而減少組織的工具理性色彩。[11]在這個(gè)意義上，制度化被定義為制度產(chǎn)生加制度框架內(nèi)行動(dòng)者行為的模式化。[12]

行動(dòng)者行為的模式化意味著制度安排構(gòu)成了行動(dòng)者結(jié)構(gòu)與行為的共享價(jià)值。為了獲得這種共享價(jià)值，進(jìn)而獲取行動(dòng)者賴以生存所必需的資源，就必須對(duì)制度要求進(jìn)行回應(yīng)。這種回應(yīng)可能是結(jié)構(gòu)上的，也可能是行為上的。[13]在這個(gè)邏輯設(shè)定下，行動(dòng)者的回應(yīng)行為至少在權(quán)宜層面被認(rèn)為是適當(dāng)、有價(jià)值的。[14]對(duì)于行動(dòng)者來說，通過行為模式化以獲取的資源既有可能是一種有形的物理資源，也有可能僅僅是一種符號(hào)性資源。[15]在這個(gè)意義上，制度安排不僅構(gòu)成了行動(dòng)者結(jié)構(gòu)與行為的約束因素，也會(huì)決定行動(dòng)者的生存與發(fā)展。

參與渠道本質(zhì)上是關(guān)于居民參與的制度安排，其制度化運(yùn)行同樣會(huì)遵循制度安排制度化的一般邏輯，因此可以用制度化邏輯來剖析其運(yùn)行的內(nèi)在原理。從制度化邏輯的角度出發(fā)，居民參與渠道的制度化運(yùn)行意味著參與渠道在城市基層治理中會(huì)促使相關(guān)行動(dòng)者在行為上模式化，行動(dòng)者需通過參與渠道才能夠獲得相應(yīng)的資源。這種行為模式化要求參與渠道得到來自社會(huì)和政府等行動(dòng)者的認(rèn)同，這種認(rèn)同形成的機(jī)制在權(quán)宜、規(guī)范和價(jià)值層面都可能存在。在行動(dòng)者行為模式化的背景下，參與渠道就成為城市基層治理的利益協(xié)調(diào)中樞，成為各類行動(dòng)者無法繞開的制度裝置。

(二)居民參與渠道制度化運(yùn)行的要素

在確認(rèn)制度化邏輯的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步分析居民參與渠道制度化運(yùn)行的要素。借鑒斯科特關(guān)于制度化要素的三分法[16]，本文把居民參與渠道的制度化要素歸納為強(qiáng)制約束地位、流程合理高效和觀念價(jià)值認(rèn)同三個(gè)方面。其一，強(qiáng)制約束地位是指渠道具有法定依據(jù)，違反這些依據(jù)，行動(dòng)者將面臨著被懲罰的風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)制性意味著居民通過渠道參與基層治理對(duì)政府及其部門提出了剛性要求。其二，流程合理高效強(qiáng)調(diào)渠道在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上的合理性，強(qiáng)調(diào)參與流程與程序的完整度以及居民參與的便捷性和低成本等特征。其三，觀念價(jià)值認(rèn)同強(qiáng)調(diào)渠道已經(jīng)成為居民和政府共同認(rèn)可的制度安排。在認(rèn)同基礎(chǔ)上，居民和政府都愿意通過參與渠道協(xié)調(diào)基層治理秩序。

參與渠道的三個(gè)制度化要素實(shí)際上處于依次提升和相互影響的關(guān)系中。譬如，一個(gè)渠道要制度化運(yùn)行，首先就需要解決強(qiáng)制約束地位問題，如果其不具備這種約束性，居民通過渠道參與的結(jié)果也將無法得到執(zhí)行。但是強(qiáng)制約束地位并非唯一要素。如果一項(xiàng)參與渠道具有強(qiáng)制約束地位，但是在流程設(shè)計(jì)上不合理，那么參與渠道也將難以實(shí)現(xiàn)制度化。最后，觀念價(jià)值認(rèn)同實(shí)際上為參與渠道提供了價(jià)值準(zhǔn)繩，因?yàn)榧词箙⑴c渠道實(shí)現(xiàn)了強(qiáng)制約束地位和運(yùn)行流暢高效兩個(gè)目標(biāo)，但是不以解決居民需求和基層治理問題為主要內(nèi)容，也難以獲得社會(huì)認(rèn)同。故而，參與渠道要制度化，需要同時(shí)具備強(qiáng)制約束地位、流程合理高效和觀念價(jià)值認(rèn)同要素。

(三)居民參與渠道制度化運(yùn)行的條件

居民參與渠道的強(qiáng)制約束地位、流程合理高效和觀念價(jià)值認(rèn)同等要素是在條件供給中逐步積累的。首先，強(qiáng)制約束地位的建立在制度支持條件的基礎(chǔ)上。其最低條件是渠道獲得正式制度的身份，但正式制度身份只是基礎(chǔ)，強(qiáng)制約束地位的實(shí)現(xiàn)還需要使渠道獲得共享行為規(guī)范的地位。這就要求把條件供給從獲得正式制度身份拓展到調(diào)試制度環(huán)境，使制度環(huán)境對(duì)居民參與和渠道更具包容性，使居民參與成為黨政部門開展工作的剛性需求。[17]不過，實(shí)踐中參與渠道缺乏法律的系統(tǒng)規(guī)定，屬地治理、風(fēng)險(xiǎn)控制和政績驅(qū)動(dòng)也不利于渠道運(yùn)行。[18]這些因素容易使街居主體追求短期治理成果和封閉化的決策過程，進(jìn)而導(dǎo)致參與渠道脫離城市基層治理。

其次，流程合理高效的關(guān)鍵在于渠道具有技術(shù)合理性。在流程方面，參與渠道應(yīng)當(dāng)具有環(huán)節(jié)的完整性。譬如，目前城市基層社區(qū)雖然普遍建立了社區(qū)議事會(huì)，但議事會(huì)協(xié)調(diào)利益的功能并不明顯，其原因之一便是居民參與更多集中在方案形成的意見吸納階段，而在議程建構(gòu)、方案選擇、實(shí)際執(zhí)行和治理評(píng)估方面都缺乏制度化的居民參與。在渠道與議題匹配方面，存在渠道、議題與流程相互摩擦的問題，需要以參與議題來匹配參與流程和技術(shù)工具，關(guān)鍵是使參與目標(biāo)與渠道核心功能匹配起來。

最后，觀念價(jià)值認(rèn)同目標(biāo)要求參與渠道與城市基層治理實(shí)現(xiàn)有機(jī)關(guān)聯(lián)。這種關(guān)聯(lián)主要體現(xiàn)在議題和治理情境兩個(gè)方面?，F(xiàn)實(shí)中居民不愿意借助正式渠道參與城市基層治理事務(wù)，主要是因?yàn)檫@些渠道在議題上與居民生活缺乏關(guān)聯(lián)。此外，很多正式渠道在實(shí)際運(yùn)行中過于剛性，與城市基層的治理情境無法實(shí)現(xiàn)有機(jī)融合，導(dǎo)致正式制度經(jīng)常與城市基層的治理情境發(fā)生摩擦。譬如，很多老舊小區(qū)的居住人群以出租戶為主，此時(shí)如果以戶籍或房產(chǎn)為標(biāo)準(zhǔn)召集居民參加議事會(huì)，很多居民就會(huì)被排除在渠道之外。當(dāng)然，由于不同渠道在建立之初就存在功能上的差異，其與社會(huì)的關(guān)聯(lián)度就存在明顯差異。譬如，居委會(huì)選舉只能解決居委會(huì)的人事問題，旨在建立委托代理關(guān)系，業(yè)委會(huì)則主要解決的是物業(yè)公司和業(yè)主之間的關(guān)系，信訪制度則需要居民個(gè)體主動(dòng)向信訪部門反饋問題。

表1 居民參與渠道制度化運(yùn)行的條件

三、居民參與渠道制度化運(yùn)行的實(shí)踐存量

城市基層治理中的居民參與渠道豐富多元，不同渠道的核心功能與制度化水平不盡相同。因此，需要基于客觀現(xiàn)實(shí)對(duì)參與渠道制度化運(yùn)行的條件差異進(jìn)行比較分析，在這個(gè)基礎(chǔ)上才可以構(gòu)建針對(duì)性的條件供給框架。

(一)居民參與渠道的存量類型

基于正式制度身份這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，可以把部分參與渠道排除在制度化渠道之外，如完全獨(dú)立于正式制度之外的草根性公共參與，基于興趣的組織化參與，以及維護(hù)權(quán)益的抗?fàn)幮詤⑴c等。但是這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，基于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)還無法深入分析居民參與渠道的存量。

從實(shí)踐看，不同渠道在功能和參與流程上存在差異。在功能方面，居委會(huì)選舉主要是解決人事問題，不直接觸及具體的治理問題。社區(qū)議事會(huì)直接觸及基層治理事務(wù)，但主要涉及議程建構(gòu)，決策功能不明顯。業(yè)委會(huì)組織具有明顯的決策功能。人大代表和政協(xié)代表渠道主要是通過在城市基層建立相關(guān)平臺(tái)，與基層民眾保持聯(lián)系，其功能主要是收集意見。網(wǎng)格化管理、信訪、市民熱線、信息公開等渠道主要側(cè)重于治理的事后評(píng)估，強(qiáng)調(diào)通過居民參與強(qiáng)化公共服務(wù)的外部監(jiān)督。此外，上述這些渠道發(fā)揮功能的空間邊界差異明顯，一些渠道的功能僅僅局限在社區(qū)范圍內(nèi)，一些渠道的功能集中在街道范圍內(nèi)，一些渠道的功能則適用于整個(gè)城市基層場(chǎng)域。比較而言，這些渠道的明顯差異是是否涉及公共事務(wù)，一些渠道涉及的內(nèi)容高度個(gè)人化，一些渠道處理的事務(wù)則帶有一定的公共性或共同性，而不是個(gè)人化的利益訴求。

在流程方面，諸如網(wǎng)格化管理、市民熱線等渠道，主要是由居民通過特定的技術(shù)平臺(tái)主動(dòng)指出城市基層治理中的問題或者個(gè)人訴求，但僅限于提出問題。特定平臺(tái)在接到居民訴求后開始向相關(guān)部門派單，由相關(guān)部門核實(shí)跟進(jìn)相關(guān)問題。在這個(gè)過程中居民沒有經(jīng)歷復(fù)雜的參與過程，參與基本上表現(xiàn)為單向的信息導(dǎo)入。與之類似，人大政協(xié)代表在城市基層設(shè)置的工作站等在流程上也比較簡(jiǎn)單，主要是收集居民對(duì)城市治理的具體意見和訴求，但工作站會(huì)將這些具體意見和訴求轉(zhuǎn)化為具有普遍性的治理議程。居委會(huì)選舉、業(yè)委會(huì)、社區(qū)議事會(huì)等渠道則明顯不同，這些渠道有明確程序，居民不是主動(dòng)單向地進(jìn)行信息導(dǎo)入，而是按照程序展開參與。但實(shí)踐中這些渠道主要由街居主體啟動(dòng)，居民的主動(dòng)性弱。

據(jù)此，可以根據(jù)渠道公共性程度和參與流程復(fù)雜性來對(duì)城市基層治理中的居民參與渠道進(jìn)行類型劃分。第一種是公共性強(qiáng)，流程復(fù)雜性程度高的渠道，主要以居委會(huì)選舉、業(yè)委會(huì)、社區(qū)議事會(huì)、評(píng)議會(huì)和聽證會(huì)為代表。第二種主要是公共性強(qiáng)，但流程復(fù)雜性程度低的渠道，主要以人大政協(xié)代表工作站、意見征詢制度、信息公開、公示制度為代表。第三種是公共性水平低，流程復(fù)雜性程度高的渠道。這種渠道一般是圍繞私人事務(wù)的爭(zhēng)端和分歧而展開，以信訪制度、社區(qū)協(xié)調(diào)會(huì)、社區(qū)調(diào)解工作室為主，在參與過程中街居主體往往需要花費(fèi)大量精力來協(xié)調(diào)利益分歧和沖突。第四種是公共性水平低，流程復(fù)雜性程度也低的渠道，主要以網(wǎng)格化治理和市民熱線為代表。

表2 居民參與渠道的四種類型

四種渠道實(shí)際上折射出居民參與權(quán)力的配置差異，反饋型渠道和吸納型渠道提供的主要是信息獲取和咨詢建議的權(quán)力，而復(fù)合型渠道和協(xié)調(diào)型渠道提供的更多是議程設(shè)置和事項(xiàng)議決的權(quán)力。[19]

(二)居民參與渠道的運(yùn)行現(xiàn)狀

在類型分析的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步比較不同渠道的運(yùn)行現(xiàn)狀。第一，復(fù)合型渠道因?yàn)榱鞒虖?fù)雜性高，公共性強(qiáng)，居民有效參與實(shí)際上不僅需要有規(guī)范的程序，也需要有清晰的參與結(jié)果。但現(xiàn)實(shí)中復(fù)合型渠道往往成為街居主體實(shí)現(xiàn)決策合法化的輔助裝置，在程序和結(jié)果兩個(gè)方面的有效性都不高。譬如，很多研究顯示居委會(huì)選舉在運(yùn)行中始終面臨著高投票率和政治冷漠并存的問題。業(yè)委會(huì)制度在不同形態(tài)的社區(qū)中運(yùn)行的困境有所不同。以上海為例，在一些老舊小區(qū)，業(yè)委會(huì)基本上能夠與居委會(huì)和物業(yè)公司配合開展社區(qū)治理。在中檔商品房小區(qū)，業(yè)委會(huì)在運(yùn)行過程中經(jīng)常與居委會(huì)發(fā)生矛盾。而在高檔商品房小區(qū)，業(yè)委會(huì)的獨(dú)立性比較高，與居委會(huì)開展合作的頻率較低。社區(qū)議事會(huì)一方面是流程不夠規(guī)范，參與技術(shù)停留在動(dòng)員、通報(bào)等層面。另一方面，社區(qū)議事會(huì)在功能上雖然具有公共性，但與居民的利益相關(guān)度并不高，居民參與主要呈現(xiàn)出老齡化和被動(dòng)化的特征。

第二，協(xié)調(diào)型渠道由于涉及到居民個(gè)體利益協(xié)調(diào)問題，對(duì)結(jié)果協(xié)調(diào)的有效性要求較高，但也正是這個(gè)因素使街居主體在應(yīng)用協(xié)調(diào)型渠道的實(shí)踐中過于關(guān)注結(jié)果的有效性，甚至強(qiáng)調(diào)通過非正式手段化解沖突，而疏于正式程序的應(yīng)用。諸如社區(qū)協(xié)調(diào)會(huì)、信訪制度和社區(qū)調(diào)解工作室基本上都是采取勸說、補(bǔ)償?shù)确绞絹砘馑接驔_突和公私?jīng)_突，甚至出現(xiàn)“花錢買穩(wěn)定”等社會(huì)秩序商品化趨勢(shì)。[20]

第三，吸納型渠道強(qiáng)調(diào)渠道通過吸收代表性居民意見，提高治理方案的回應(yīng)性，故吸納型渠道的制度化運(yùn)行更多體現(xiàn)在程序上。實(shí)踐中，人大政協(xié)代表工作站、意見征詢制度和信息公開制度等雖然功能的公共性都很強(qiáng)，但是在流程上都過于強(qiáng)調(diào)單向性，街居主體面臨的約束性并不強(qiáng)，“聽取意見”的形式選擇和程序設(shè)置均比較隨意。[21]但渠道功能的公共性要求渠道主動(dòng)對(duì)接居民，而上述困境使得吸納型渠道既缺乏具有吸引力的參與議題，同時(shí)也面臨著治理周期長的問題，居民參與的效能感實(shí)際上并不強(qiáng)，

第四，反饋型渠道的核心功能就是治理成效的評(píng)價(jià)與反饋，具有明顯的結(jié)果導(dǎo)向特征，居民通過反饋型渠道參與基層治理的程序相對(duì)簡(jiǎn)單，較低的參與門檻和成本是此類渠道在優(yōu)化中追求的主要目標(biāo)。目前反饋型渠道在參與輸入端并不存在問題，在信息技術(shù)的推動(dòng)下，這些參與渠道都建立了快捷的信息導(dǎo)入端口，居民可以高效率地表達(dá)訴求。但是目前這些渠道在輸出端，即回應(yīng)居民的訴求和意見方面的表現(xiàn)參差不齊。以網(wǎng)格化管理為例，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，居民通過12345渠道輸入訴求和意見后，這些訴求和意見很有可能又被轉(zhuǎn)到居民投訴的對(duì)象或者居委會(huì)手中，由于缺乏相應(yīng)的處置權(quán)限和積極性，不僅問題被回應(yīng)和解決的效率較差，還增加了基層治理的工作負(fù)擔(dān)。[22]

(三)居民參與渠道的條件存量

整體上看，參與渠道都擁有明確的正式制度身份，但不同渠道的條件供給存量不盡相同。復(fù)合型渠道的制度支持條件存量并不高。街居主體處在科層鏈條的末端，是治理壓力的匯聚點(diǎn)。在這個(gè)制度環(huán)境下，街居主體需要在控制風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上較有效率地完成相應(yīng)任務(wù)，在實(shí)踐中偏向封閉決策，居民參與呈現(xiàn)出輔助性特征。在技術(shù)合理性方面，目前居委會(huì)選舉、業(yè)委會(huì)選舉的流程完整性比較高，但是社區(qū)議事會(huì)在流程方面由于缺乏法律規(guī)定，在實(shí)施過程中隨意性比較明顯，社會(huì)關(guān)聯(lián)度也帶有不確定性。

與復(fù)合型渠道相比，居民在吸納型渠道中更具有程序性參與色彩。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，諸如社工考核和購買服務(wù)滿意度等議題必須經(jīng)歷意見征詢環(huán)節(jié)，在達(dá)到一定居民參與率的條件下才可以進(jìn)入到設(shè)計(jì)和實(shí)施環(huán)節(jié)。但居委會(huì)也有應(yīng)對(duì)之策，可以通過動(dòng)員樓組長開展意見征詢等工作，以達(dá)到法律或政策要求的同意率。這反映出諸如意見征詢等渠道雖然具有完整流程，但由于缺乏社會(huì)關(guān)聯(lián)度，渠道在實(shí)踐中仍帶有象征性。

協(xié)調(diào)型渠道和反饋型渠道的制度支持條件存量較多。這是因?yàn)橹贫拳h(huán)境強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制，導(dǎo)致街居主體更為關(guān)注協(xié)調(diào)型渠道和反饋型渠道的議題。但在技術(shù)合理性方面，協(xié)調(diào)型渠道更強(qiáng)調(diào)“擺平”的治理目標(biāo)，因此并不強(qiáng)調(diào)程序建設(shè)，反饋型渠道則強(qiáng)調(diào)居民輸入的程序性，但在實(shí)踐中這種程序性往往耗時(shí)過長。當(dāng)然，因?yàn)閰f(xié)調(diào)型渠道和反饋型渠道主要由居民發(fā)起，因此與居民需求和利益具有較高的社會(huì)關(guān)聯(lián)度。

條件存量的差異決定了完善參與渠道需要針對(duì)性地設(shè)計(jì)方案，而不能整體性地應(yīng)對(duì)處理。其中，復(fù)合型渠道在制度支持度、技術(shù)合理性和社會(huì)關(guān)聯(lián)度方面都面臨較大挑戰(zhàn)。協(xié)調(diào)型渠道和反饋型渠道需要在加大制度支持度的基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)化程序流程。吸納型渠道需重點(diǎn)補(bǔ)充技術(shù)合理性和社會(huì)關(guān)聯(lián)度的條件要素。

表3 居民參與渠道的條件供給存量

四、影響條件供給的機(jī)制分析

從推進(jìn)改革的角度看，雖然靜態(tài)的完善內(nèi)容分析非常必要，但方案在轉(zhuǎn)化為實(shí)踐的過程中往往受到多重因素的影響。因此，在考慮完善方案內(nèi)容的同時(shí)需要更加注意方案如何被更好地執(zhí)行，即從規(guī)范性討論轉(zhuǎn)向?qū)嵺`性分析。[23]這就需要在比較不同條件供給復(fù)雜性的基礎(chǔ)上進(jìn)行機(jī)制分析(3)所謂機(jī)制，主要是指“治理實(shí)踐中各種正式與非正式治理手段的總體映射，反映了特定時(shí)期治理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的各種中觀和微觀條件”。因此，機(jī)制分析強(qiáng)調(diào)對(duì)結(jié)構(gòu)主義和靜態(tài)分析的超越，它更關(guān)注制度和規(guī)則的實(shí)踐邏輯。參見黃曉春.當(dāng)前城市基層政府改革的深層挑戰(zhàn)——基于機(jī)制分析的視角[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2017(3：)：114-120.。

(一)條件供給的復(fù)雜性

居民參與城市基層治理是一個(gè)系統(tǒng)性問題，有效的居民參與可能會(huì)重構(gòu)城市基層治理秩序。故而，完善居民參與的制度化渠道涉及到調(diào)整既有的治理體系和過程，利益變動(dòng)帶來的行動(dòng)阻力和改革風(fēng)險(xiǎn)等構(gòu)成了參與渠道條件供給的復(fù)雜性。高復(fù)雜性意味著該條件供給的難度更高。

在制度化三大條件中，供給復(fù)雜性最高的條件無疑是制度支持度。從實(shí)踐看，相關(guān)法律和政策雖然鼓勵(lì)居民參與，但實(shí)踐中則會(huì)遭遇不同程度的稀釋或異化，其根源主要在于城市基層治理所處的制度環(huán)境對(duì)居民參與而言呈現(xiàn)出約束性特征。[24]僅僅改變局部制度環(huán)境是不夠的，因?yàn)橹贫拳h(huán)境具有高度一體化和傳遞性等特征，提高制度支持度就需要對(duì)制度環(huán)境中的壓力型體制、權(quán)責(zé)匹配度和考核激勵(lì)體系等進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)整。譬如，在權(quán)責(zé)匹配度方面，街居主體在承擔(dān)屬地治理責(zé)任的同時(shí)也需要具備一定程度的自主治理空間，行政發(fā)包內(nèi)容需要被控制在一定的邊界范圍之內(nèi)。在考核激勵(lì)方面，需要引導(dǎo)街居主體將注意力向居民參與進(jìn)行適當(dāng)分配。

對(duì)改革者來說，調(diào)整制度環(huán)境涉及到權(quán)力、激勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)等問題。只有當(dāng)改革者有權(quán)力、有動(dòng)力推動(dòng)體系調(diào)整時(shí)，才能夠?qū)崿F(xiàn)制度支持度的完善目標(biāo)。[25]社會(huì)關(guān)聯(lián)度實(shí)際上與制度支持度高度相關(guān)，只有在制度支持充分的前提下，參與渠道才能夠做到社會(huì)關(guān)聯(lián)。因此，社會(huì)關(guān)聯(lián)度的條件供給復(fù)雜性與制度支持度是相似的，都很難給改革者提供充分激勵(lì)。總之，供給制度支持度和社會(huì)關(guān)聯(lián)度條件不僅帶有一定的政治風(fēng)險(xiǎn)和高度不確定性，而且可能會(huì)增加地方和基層政府追求短期目標(biāo)的難度。[26]顯然，完善居民參與渠道一方面屬于弱激勵(lì)型議題，因?yàn)橥晟频某尚Ш茈y在短時(shí)間內(nèi)呈現(xiàn)出來，改革的可視化效果差，遑論對(duì)財(cái)政提升和晉升產(chǎn)生顯著影響。另一方面，完善居民參與渠道也需要更高位權(quán)力主體的介入。

與制度支持度和社會(huì)關(guān)聯(lián)度相比，技術(shù)合理性的供給復(fù)雜性程度則要低的多。因?yàn)榍懒鞒痰耐晟粕婕袄嬷黧w較為單一，而且完善的可視化程度較高，完善內(nèi)容可以成為工作“亮點(diǎn)”和“創(chuàng)新”。故對(duì)于改革者來說，調(diào)整特定參與渠道的技術(shù)合理性不僅成本、風(fēng)險(xiǎn)和利益協(xié)調(diào)的難度較低，而且可以通過調(diào)整和完善技術(shù)合理性形成“政績”效應(yīng)。

(二)基于供給復(fù)雜性的機(jī)制路徑

風(fēng)險(xiǎn)控制和政績塑造在政府縱向多重委托代理關(guān)系中容易被放大，行動(dòng)者會(huì)形成折中主義的行動(dòng)策略，將大部分注意力分配到技術(shù)合理性之處，對(duì)制度支持度和社會(huì)關(guān)聯(lián)度的供給關(guān)注較少。因此，在具體討論制度支持度和社會(huì)關(guān)聯(lián)度的完善對(duì)策之外，更需考慮在機(jī)制層面提高行動(dòng)者供給制度支持度和社會(huì)關(guān)聯(lián)度的意愿和能力。機(jī)制因素發(fā)揮作用的情境是縱向多層科層制和橫向多元化治理場(chǎng)景，因此在機(jī)制分析中必須加入組織關(guān)系分析。

研究表明，作為科層制組織的政府在運(yùn)行中比較關(guān)注激勵(lì)、權(quán)責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)三種因素。由此，以下三種機(jī)制就顯得比較重要。第一個(gè)是激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制。由于在制度支持度和社會(huì)關(guān)聯(lián)度方面對(duì)改革者難以形成充分的激勵(lì)，需要通過外部激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制引導(dǎo)行動(dòng)者將更多的注意力分配到兩個(gè)條件的供給中。在縱向多層委托代理關(guān)系情境中，有效的激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制都是系統(tǒng)性的，需要注意激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制在不同政府層級(jí)之間的銜接問題。

第二個(gè)機(jī)制是權(quán)責(zé)適配機(jī)制。其一，由于完善參與渠道帶有系統(tǒng)性，行動(dòng)者除了要具有主觀動(dòng)力，也需要具備客觀完善能力。其中，推動(dòng)制度支持度和社會(huì)關(guān)聯(lián)度需要行動(dòng)者具備一定的權(quán)力資源，但縱向科層制的權(quán)力匹配是固定的，因此權(quán)責(zé)適配意味著需要將制度支持度和社會(huì)關(guān)聯(lián)度條件的供給任務(wù)適度上移。其二，提升參與渠道的影響力，也需要理清縱向政府間的權(quán)責(zé)關(guān)系，此舉構(gòu)成了制度支持度條件供給的核心內(nèi)容。因?yàn)閺闹醒氲降胤剿裱闹贫冗壿嫶嬖诓町?，各?jí)政府關(guān)注的焦點(diǎn)明顯不同甚至存在緊張關(guān)系。[27]在完善參與渠道的過程中，就需要通過權(quán)責(zé)適配機(jī)制來確定各級(jí)政府的功能與職責(zé)。

第三個(gè)是風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。參與渠道的調(diào)整會(huì)對(duì)城市基層治理秩序產(chǎn)生影響，此時(shí)就需要通過風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制來應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的治理波動(dòng)問題。但是完善參與渠道具有系統(tǒng)性特征，且短期內(nèi)難以形成可視化的效果，故需要在風(fēng)險(xiǎn)控制的同時(shí)建立一定程度的容錯(cuò)機(jī)制。

(三)機(jī)制路徑的實(shí)踐匹配

在激勵(lì)引導(dǎo)方面，需要從以往中央發(fā)布政策信號(hào)的模糊激勵(lì)模式轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍?duì)性激勵(lì)模式。在制度支持度層面，具體的內(nèi)容包括在頂層設(shè)計(jì)中明確居民參與在城市基層治理中的制度化位置，通過法律工具明確參與渠道的治理坐標(biāo)。此外，還需要改變現(xiàn)有的干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，使居民成為干部考核評(píng)價(jià)的重要參與者。在社會(huì)關(guān)聯(lián)度層面，需要建立公開透明的代表選拔、權(quán)責(zé)清晰的參與規(guī)則、公共議題的民主篩選等運(yùn)作機(jī)制。

在權(quán)責(zé)適配方面，需要從地方和基層為主的政府單主體改革路徑轉(zhuǎn)變?yōu)榭v向分級(jí)運(yùn)作和橫向多元合作路徑，即根據(jù)條件供給的復(fù)雜性確定改革的主體，避免改革主體“力有不逮”的問題。按照條件供給復(fù)雜性進(jìn)行權(quán)力適配，制度支持度條件適宜由中央和地方供給，技術(shù)合理性適宜由地方和基層供給，社會(huì)關(guān)聯(lián)度適宜由中央和基層共同完成。在橫向維度，在政府主導(dǎo)的同時(shí)宜引入社會(huì)組織，社會(huì)組織可以增加渠道的社會(huì)關(guān)聯(lián)度，尤其是在增加渠道和地方性知識(shí)的融合深度方面發(fā)揮作用。

在風(fēng)險(xiǎn)控制方面，需要從剛性控制轉(zhuǎn)變?yōu)槿菁{適當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)的柔性控制。具體來說，一方面需建立容錯(cuò)糾偏機(jī)制，在權(quán)責(zé)合理適配的基礎(chǔ)上，通過激勵(lì)機(jī)制鼓勵(lì)地方和基層圍繞渠道完善和居民參與進(jìn)行創(chuàng)新。另一方面，需推進(jìn)參與渠道的有序完善。第一步是對(duì)參與渠道的技術(shù)流程進(jìn)行完善。在實(shí)現(xiàn)技術(shù)合理化的基礎(chǔ)上按照制度支持度帶動(dòng)社會(huì)關(guān)聯(lián)度的思路，集中力量解決制度支持度要素的，最后提升參與渠道的社會(huì)關(guān)聯(lián)度要素。

比較而言，不同渠道對(duì)三大機(jī)制的依賴度也存在差異。其中，復(fù)合型渠道對(duì)三大條件的依賴度都比較高，因此需要著重匹配激勵(lì)引導(dǎo)機(jī)制和權(quán)責(zé)適配機(jī)制。而吸納型渠道則需要強(qiáng)化技術(shù)流程的合理性水平，在引進(jìn)新技術(shù)的過程中建立適當(dāng)?shù)娜嵝燥L(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制即可。協(xié)調(diào)型渠道和反饋型渠道已經(jīng)建立了一定的制度支持度要素，但面臨著回應(yīng)效率低和有效性不足等技術(shù)合理性問題，需要在權(quán)責(zé)適配機(jī)制方面進(jìn)行強(qiáng)化。

從分工看，復(fù)合型渠道、吸納型渠道和協(xié)調(diào)型渠道的技術(shù)合理性條件均適宜由街居主體來供給，但反饋型渠道的技術(shù)合理性條件適宜由地方政府來供給，因?yàn)樯婕暗郊夹g(shù)流程的系統(tǒng)性調(diào)整。復(fù)合型渠道的制度支持度和社會(huì)關(guān)聯(lián)度條件適宜由中央和地方共同完成，但中央的頂層設(shè)計(jì)具有決定性作用。協(xié)調(diào)型渠道和反饋型渠道的制度支持度條件適宜由地方政府完成，可以由地方通過法律工具創(chuàng)新和基層治理體系調(diào)整等途徑來進(jìn)一步推動(dòng)。

五、結(jié)論與討論

完善居民參與渠道是適應(yīng)社會(huì)治理重心下移的關(guān)鍵之舉，使居民愿意通過制度化渠道參與城市基層治理，進(jìn)而使制度化渠道成為城市基層治理利益協(xié)調(diào)與共識(shí)凝聚的關(guān)鍵載體，是完善制度化渠道的主要目標(biāo)。渠道完善的關(guān)鍵在于供給渠道制度化運(yùn)行的條件，而不同條件的供給又取決于激勵(lì)引導(dǎo)、權(quán)責(zé)適配和風(fēng)險(xiǎn)控制三大機(jī)制的應(yīng)用。

從發(fā)展看，完善居民參與城市基層治理的制度化渠道應(yīng)當(dāng)成為城市社會(huì)治理創(chuàng)新的重要議題。在一段時(shí)間內(nèi)，渠道完善主要是通過地方和基層社會(huì)治理創(chuàng)新路徑來推進(jìn)。這種完善模式的優(yōu)勢(shì)是具有靈活性，且能夠較好地整合地方性知識(shí)。但這種模式也會(huì)帶來創(chuàng)新碎片化和創(chuàng)新技術(shù)化的問題，完善主體缺乏系統(tǒng)完善居民參與渠道的客觀能力。在條件-類型-機(jī)制框架下，完善居民參與城市基層治理的制度化渠道就不能完全依賴地方和基層政府，而應(yīng)轉(zhuǎn)變到縱向聯(lián)動(dòng)和橫向合作路徑中來，通過縱向聯(lián)動(dòng)和橫向合作為居民參與渠道的制度化運(yùn)行創(chuàng)造支持性條件。