縣(區(qū))域公辦幼兒教師工資待遇不平衡不充分：難題及破解
——基于我國6省(區(qū))16個縣(區(qū))160余所幼兒園的調(diào)查

付衛(wèi)東,沙蘇慧

(華中師范大學(xué) 信息化與基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心，湖北 武漢 430079)

百年大計，教育為本。教育大計，教師為本。2018年9月10日全國教育大會上，習(xí)近平同志強調(diào)，教育投入更多向教師傾斜，不斷提高教師待遇，讓廣大教師安心從教、熱心從教。公辦幼兒教師是整個幼兒教育教師隊伍的重要組成部分，為了全方位了解這部分教師群體工資待遇的現(xiàn)狀，2019年我們對湖北、湖南、山東、四川、廣西和廣東等6個省16個縣160余所公辦幼兒園的教師進(jìn)行了問卷調(diào)查和結(jié)構(gòu)性訪談①，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，黨的十八大以來，公辦幼兒教師的工資待遇明顯增長，教師社會保障制度逐步完善，公辦幼兒教師得到了真正的實惠，但也存在一些較為突出的問題，這些問題如果不解決，會影響我國幼兒教育教師隊伍建設(shè)。

一、公辦幼兒教師工資待遇不平衡不充分的現(xiàn)狀

(一)公辦幼兒教師工資待遇低

1.公辦幼兒教師工資待遇低于社會平均水平。教師首先作為一個社會人，其工作的目的中必然會包括要滿足自身的物質(zhì)生活需要。工資是保障公辦幼兒教師基本生活的重要來源?！度珖變航逃聵I(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實施意見(1997)》指出：“各級政府和主辦單位要妥善解決幼兒教師的工資、教師職務(wù)評定、醫(yī)療和住房等問題。特別對農(nóng)村幼兒教師要給予更多的關(guān)心和幫助，其報酬可參照當(dāng)?shù)匦W(xué)教師工資水平或不低于當(dāng)?shù)厝司杖氲乃蕉ǎ⒂兴鲩L，工資必須及時兌現(xiàn)。”但目前公辦幼兒教師的工資待遇卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到當(dāng)?shù)氐娜司杖胨健?/p>

在調(diào)查的六省(區(qū))中，2018年，山東公辦幼兒教師年平均工資為26236元，在六省區(qū)中排名最低，廣西壯族自治區(qū)為32336元，湖北為32292元，湖南為33915元，四川為48028元，廣東公辦幼兒教師年均工資則達(dá)到66056元，在六省(區(qū))中位列第一。雖然廣東的年平均工資最高，但標(biāo)準(zhǔn)差也最大。根據(jù)六省區(qū)統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2018年度廣西城鎮(zhèn)非私營單位年平均工資為70606元，湖北為82461元，湖南為70221元，四川為77686元，廣東為88636元。六省(區(qū))公辦幼兒教師2018年均工資均遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于各省(區(qū))的城鎮(zhèn)非私營單位的年平均工資水平。

為進(jìn)一步了解六省(區(qū))公辦幼兒教師行業(yè)的實際工資水平，我們調(diào)查了幼兒教師對于他們的月工資在當(dāng)?shù)厮幩降目捶?，?2.20%的公辦幼兒教師認(rèn)為其工資水平處于“下等”，32.32%的公辦幼兒教師認(rèn)為處于“中下等”，32.77%的教師認(rèn)為其工資水平處于當(dāng)?shù)刂械人?，僅有2.71%的公辦幼兒教師認(rèn)為其工資水平在當(dāng)?shù)厥恰爸猩系取钡摹?/p>

2.公辦幼兒教師工資待遇低于其他相關(guān)行業(yè)。原聯(lián)合國教科文組織國際教育計劃研究所所長菲利普·庫姆斯指出，允許教師工資落后于其他人員的工資是自取失敗，因為這樣做的結(jié)果是丟失很多最好的教師，然后補充的是才能較差者[1]。聯(lián)合國教科文組織在《關(guān)于教師地位建議書》中建議：“教師的工資與與其他要求相似或相同資格的職業(yè)的工資比較起來，應(yīng)更優(yōu)?！盵2]我國一直將提高教師工資作為重點任務(wù)?！吨腥A人民共和國教師法》明確規(guī)定：“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高?！卑凑?006年印發(fā)的《高等學(xué)校、中小學(xué)、中等職業(yè)學(xué)校貫徹<事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案>三個實施意見》文件規(guī)定：“公辦幼兒園在編教師，享受與中小學(xué)在編教師同等工資待遇。”由此可知，幼兒教師作為中小學(xué)教師的一部分，應(yīng)統(tǒng)一執(zhí)行國家規(guī)定的中小學(xué)教師待遇政策，且其平均工資水平應(yīng)不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員。

為全面了解公辦幼兒教師工資的實際水平，分別以“他園幼兒教師”“小學(xué)教師”“當(dāng)?shù)赝墑e公務(wù)員”作為參考對象，調(diào)查結(jié)果顯示，和其他園幼兒教師相比，42.72%的公辦幼兒教師認(rèn)為其工資要低于其他園幼兒教師，有17.76%的公辦幼兒教師認(rèn)為他們的工資要高于其他園教師。和小學(xué)教師相比，70.59%的公辦幼兒教師認(rèn)為他們的工資要低。對于公辦幼兒教師來說，85.68%的教師認(rèn)為其工資要低于當(dāng)?shù)赝墑e的公務(wù)員?？梢姡壳肮k幼兒教師工資水平遠(yuǎn)低于社會平均水平，且與小學(xué)教師和當(dāng)?shù)毓珓?wù)員相比，絕大多數(shù)的公辦幼兒教師工資都要低一些。較低的工資待遇直接影響著公辦幼兒教師生活水平的提高，更讓辛苦付出的公辦幼兒教師內(nèi)心感到十分不公平。

3.公辦幼兒教師工資待遇滿意度低。我國幼兒園辦園主體多樣，各級各類幼兒園的財政經(jīng)費來源復(fù)雜，使得幼兒教師工資待遇普遍偏低。截至目前，我國還沒有詳細(xì)的關(guān)于幼兒園教師績效工資考核分配實施辦法，所以在同等學(xué)歷、工作年限的情況下，多數(shù)幼兒教師拿著比公務(wù)員、中小學(xué)教師低很多的工資。在六省(區(qū))公辦幼兒園的調(diào)研中，多數(shù)教師向筆者反映目前公辦幼兒教師對于工資水平很不滿意。尤其對于已婚教師來說，家庭開支很大，“上有老下有小”的現(xiàn)實情況使得幼兒教師生存壓力很大。調(diào)查結(jié)果顯示，目前公辦園中對工資待遇持“非常不滿意”和“比較不滿意”的教師占比分別為20.27%和32.96%。僅有9.17%的公辦幼兒教師對工資持滿意的態(tài)度。由此可知，目前公辦幼兒教師普遍不滿意于目前的工資待遇。

(二)公辦幼兒教師工資待遇不平衡

1.城鄉(xiāng)公辦幼兒教師工資待遇不平衡。2010年頒布的《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中規(guī)定：“對長期在農(nóng)村基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的公辦幼兒教師，按國家規(guī)定實行工資傾斜政策。”雖然政府已經(jīng)出臺了很多政策來保障農(nóng)村基礎(chǔ)和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的幼兒教師的工資待遇，也頗有成效，但仍然無法保障鄉(xiāng)村公辦幼兒教師的工資待遇不低于城鎮(zhèn)教師。調(diào)查結(jié)果顯示，鄉(xiāng)村公辦幼兒教師月平均工資為2410.07元，城鎮(zhèn)公辦幼兒教師月均工資為3200.06元，城鎮(zhèn)公辦幼兒教師月均工資是鄉(xiāng)村公辦幼兒教師的1.33倍。并且，在幼兒教師的學(xué)歷都屬于“大專及以下”學(xué)歷的前提下，5年以內(nèi)教齡的鄉(xiāng)村公辦幼兒教師平均工資僅為城鎮(zhèn)公辦幼兒教師工資的0.70倍，6-10年教齡的城鎮(zhèn)公辦幼兒教師工資達(dá)到了同教齡的鄉(xiāng)村公辦幼兒教師的1.11倍。在學(xué)歷都屬于“本科及以上”的學(xué)歷時，工資倍數(shù)差異都控制在1.00±0.20倍以內(nèi)，鄉(xiāng)村教師的工資待遇普遍略高于城鎮(zhèn)地區(qū)，但在11-20年教齡的公辦幼兒教師群體中，鄉(xiāng)村公辦幼兒教師的月均工資仍低于城鎮(zhèn)公辦幼兒教師?？梢?，城鄉(xiāng)公辦幼兒教師工資待遇不均衡。

2.編內(nèi)與編外公辦幼兒教師工資待遇不均衡。根據(jù)管理身份的不同，公辦幼兒教師可以分為編內(nèi)教師和編外教師，其工資撥付來源也有所不同。編內(nèi)教師的工資一般由國家財政予以保障，而多數(shù)地區(qū)的編外教師工資由聘用單位即幼兒園予以發(fā)放。同在一所幼兒園，在工作量相似的情況下，不同管理身份的公辦幼兒教師，他們的工資待遇卻是云泥之別。為此，中央在《關(guān)于實施第三期學(xué)前教育行動計劃》中指出：“要根據(jù)國家規(guī)定和當(dāng)?shù)貙嶋H情況，采取多種方式解決公辦幼兒園非在編教師工資待遇偏低問題，逐步實現(xiàn)同工同酬?！?/p>

根據(jù)管理身份的不同，對六省(區(qū))的公辦幼兒教師的工資差異進(jìn)行統(tǒng)計分析，結(jié)果顯示，編制內(nèi)公辦幼兒教師月平均工資為3800.80元，編外公辦幼兒教師月均工資為1906.68元，編制內(nèi)公辦幼兒教師月均工資是編外公辦幼兒教師的1.99倍。學(xué)歷都是本科及以上的背景下，具有6-10年以內(nèi)教齡的公辦編內(nèi)幼兒教師的平均工資是公辦編外幼兒教師工資的1.62倍，此種差異在21-30年教齡階段的編內(nèi)教師與編外教師之間達(dá)到了2.31倍。綜上可知，六省公辦幼兒教師之間存在顯著的身份性同工不同酬現(xiàn)象。

(三)公辦幼兒教師工資待遇不充分

1.公辦幼兒教師津補貼不到位。公辦幼兒教師享受的津補貼類別眾多，不同地區(qū)、不同幼兒園之間津補貼項目不同，差異巨大。享受通訊補貼的公辦幼兒教師占3.34%，住房補貼的占12.90%，交通補貼的占10.15%，物業(yè)補貼的占4.58%，獎勵性補貼的9.28%，供暖補貼的4.21%，崗位津貼的占20.42%，高溫津貼的占6.19%，還有27.48%的教師享受其他補貼。其他補貼中以學(xué)歷、證書補貼和衛(wèi)生費居多。如按照學(xué)歷的不同，給予教師50-100元不等的補貼。按照有無持有普通話證、教師資格證給予教師50-200元不等的補貼。為體現(xiàn)對女性教師的關(guān)懷，多數(shù)幼兒園為女性教師發(fā)放每月15元的衛(wèi)生費。數(shù)據(jù)統(tǒng)計表明，僅有22.01%的鄉(xiāng)村公辦幼兒教師享受鄉(xiāng)村教師生活補助，0.94%的鄉(xiāng)村教師享受艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)津貼。由此可見，目前公辦幼兒教師的津補貼存在類目不清晰、不到位的問題。

2.公辦幼兒教師社會保障不到位。根據(jù)《中華人民共和國社會保險法》：“國家建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！惫褚婪▍⒓由鐣ｋU是公民的一項基本權(quán)利。但截至目前，公辦幼兒教師仍然無法足額、足項的享受社會保險和住房公積金。

圖1 公辦幼兒教師“五險一金”享受情況

如圖1所示，公辦幼兒教師無一類保險或住房公積金的享受情況達(dá)到百分之百。從享受情況來看，編外教師的“五險一金”享受比例均要遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村及編內(nèi)教師。即便是編內(nèi)公辦幼兒教師，部分公辦幼兒教師也無法保證全部享受“五險一金”。由此可見，目前公辦幼兒教師社會保障存在覆蓋不全面的問題。

由于參保項目的不齊，公辦幼兒教師不滿意的反映度很強烈。從公辦幼兒教師對目前所享受的“五險一金”滿意度來看，絕大多數(shù)教師持“一般”的中立態(tài)度。圖2也表明，有35.94%的公辦幼兒教師對目前的“養(yǎng)老保險”持“滿意”的態(tài)度，23.01%的教師對“醫(yī)療保險”不滿意。超過16%的公辦幼兒教師對“生育保險”和“住房公積金”持“非常不滿意”的態(tài)度。教師對于“工傷保險”的滿意比例達(dá)到29.71%。

圖2 公辦幼兒教師“五險一金”滿意程度

二、公辦幼兒教師工資待遇不平衡不充分的影響

(一)公辦幼兒教師社會地位下降 盡管學(xué)前教育對于個體發(fā)展、社會發(fā)展具有重要價值，但學(xué)前教育畢竟有別于其他以考核為衡量標(biāo)準(zhǔn)的教育，注重培養(yǎng)孩子品行、情感態(tài)度的學(xué)前教育，其教育產(chǎn)出難以量化衡量，使得幼兒教師的專業(yè)性一再受到質(zhì)疑。加之市場化的影響，幼兒園成為簡單的知識技巧訓(xùn)練和游戲的場所。幼兒教師工作的專業(yè)性和勞動力價值被低估，教師職業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和制度在現(xiàn)實中難以得到遵守，幼兒教師職業(yè)甚至被視為是“看孩子”的工作[3]。較低的入職門檻也決定了新入職的幼兒教師的工資待遇必不會達(dá)到令人羨慕的水平。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)理論，在同一條件下，更高的工資待遇必定會促使更多的人員競爭，也能吸引更優(yōu)秀的人才入職。若公辦幼兒教師的工資過低，則競爭上崗的從教者也會過少，必然會影響此行業(yè)在社會上的地位。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織在《關(guān)于改善教師地位的勸告》：“在影響教師地位的諸要素中，尤其要對報酬特別重視?！盵4]“謀一個工作、掙一份工資、過一種生活”，工資的高低直接關(guān)系到公辦幼兒教師的生活水平，更影響著教師社會地位。

我們將社會地位劃分為五等，以此研究公辦幼兒教師心中的幼兒教師社會地位現(xiàn)狀，結(jié)果如圖3所示。16.95%的公辦幼兒教師認(rèn)為幼兒教師在當(dāng)?shù)氐纳鐣匚惶幱谙碌龋?6.55%的認(rèn)為處于中下等，中等的占45.65%，中上等的占7.23%，上等的占3.62%。通過Kendall’s tau-b的相關(guān)分析，結(jié)果顯示公辦幼兒教師在當(dāng)?shù)氐墓べY水平與公辦幼兒教師的社會地位之間的相關(guān)顯著，相關(guān)系數(shù)為r=0.394，p<0.01。即公辦幼兒教師的工資水平越低，則其在當(dāng)?shù)厣鐣匚辉降?，反之則越高。由此可見，經(jīng)濟地位在一定程度上決定了社會地位，較低的工資待遇將會直接影響到幼兒教師社會地位的提升。

圖3 公辦幼兒教師社會地位情況

(二)公辦幼兒教師從教意愿減弱 從經(jīng)濟學(xué)的角度來說，吸引和留住高質(zhì)量教師的決定性因素是行業(yè)的絕對工資水平和相對工資水平[5]。絕對工資即可以滿足教師基本生存需要的工資。相對工資即與相近行業(yè)比較而言，教師的工資應(yīng)不低于或高于相近行業(yè)，否則教師會因“機會成本”而選擇放棄教育轉(zhuǎn)入其他行業(yè)。為滿足基本生存需要，教師首先會考慮公辦幼兒教師的絕對工資水平，即每月工資待遇是否能夠滿足其生存發(fā)展的需要。如果工資待遇低于教師的預(yù)期或低于其他相似行業(yè)，則會極大地削弱公辦幼兒教師的從教意愿。隨著我國學(xué)前教育的不斷普及，我國興建了眾多幼兒園，幼兒教師行業(yè)存在極大缺口，多數(shù)地方對于優(yōu)秀的人才從事幼兒教育行業(yè)渴求度很高。從供需來看，需求增長，在供給一定的情況下，價格必然會上升。那么市場必須支付更高的工資以尋求更多的供給。但現(xiàn)實情況是，公辦幼兒教師工資待遇仍處于較低水平，極大削弱了個體從事幼兒教育的意愿。從教意愿是指主體對專業(yè)認(rèn)知或職業(yè)認(rèn)同顯性的、綜合的表現(xiàn)形態(tài)，是堅定教師職業(yè)理想與信念的前提，它是實現(xiàn)主體由普通人向?qū)I(yè)者過渡的動力訴求[6]。從教意愿體現(xiàn)著幼兒教師內(nèi)心對于教師這一行業(yè)的認(rèn)可度，對于教師個體專業(yè)發(fā)展和學(xué)前教育持續(xù)發(fā)展具有重要意義。公辦幼兒教師工資待遇較低，無法滿足他們的生存需求，直接削弱了幼兒教師的從教意愿，也必將影響著公辦幼兒教師隊伍的發(fā)展。

(三)公辦幼兒教師隊伍穩(wěn)定性下降 公辦幼兒教師的絕對工資和相對工資水平較低，必然會影響公辦幼兒教師隊伍的穩(wěn)定性。公辦幼兒教師隊伍的穩(wěn)定性下降主要體現(xiàn)在顯性流失和隱性流失兩個方面。顯性流失是指教師因個人、社會等因素影響，自愿退出教師行業(yè)，而從事與教育無關(guān)的職業(yè)的一種社會現(xiàn)象。隱性流失是指教師由于種種原因不能全身心投入而耽誤教學(xué)工作，它不易被察覺，但對教學(xué)質(zhì)量有著嚴(yán)重的影響，這種因教師不稱職而導(dǎo)致的教師資源的隱性流失已是一種普遍現(xiàn)象[7]。

公辦幼兒教師工資待遇不高，人員流失意向明顯。數(shù)據(jù)顯示，目前有2.35%的公辦幼兒教師表現(xiàn)出強烈的流失意向，14.09%的教師表示不愿意再擔(dān)任幼兒教師。在調(diào)研過程中不止一位教師和筆者表述了自己想要離職的原因，而幾乎每一位有換工作意向的教師都表示工資待遇是他們考慮離職的重要因素之一。

圖4 公辦幼兒教師留教意愿

其次，較低的工資待遇直接導(dǎo)致了公辦幼兒教師工作積極性降低。在市場經(jīng)濟條件下，公辦幼兒教師隊伍的整體質(zhì)量主要取決于流入教師勞動力市場的教師素質(zhì)和“存留”教師的工作投入程度。教師的工資不僅決定了能否吸引到高質(zhì)量的教師，也決定了在職教師的工作努力度和滿意的程度[8]。據(jù)統(tǒng)計，六省(區(qū))公辦幼兒教師的期望年平均工資為56921.20元，這與公辦幼兒教師的實際年均工資相差了兩萬元左右。根據(jù)薪酬相關(guān)理論，如果教師的薪酬需求得不到滿足，產(chǎn)生的激勵作用就會有限[9]。

目前六省(區(qū))約有53.23%的公辦幼兒教師對目前的工資水平表示不滿意。不滿意的情緒在工作中將會極大地打消公辦幼兒教師的工作積極性，并影響幼兒教師隊伍的穩(wěn)定性。為此，筆者調(diào)查了目前的工資待遇情況對公辦幼兒教師產(chǎn)生的影響。如表1所示，有44.42%的公辦幼兒教師認(rèn)為現(xiàn)有的工資待遇將會使得公辦幼兒教師自身的工作積極性和對工作的熱情下降，有3.76%的公辦幼兒教師想調(diào)入更好待遇的幼兒園，更有15.60%的教師想放棄幼兒教師行業(yè)，選擇其他行業(yè)。

表1 現(xiàn)有工資待遇對公辦幼兒教師產(chǎn)生的影響

(四)影響學(xué)前教育均衡發(fā)展 學(xué)前教育的均衡發(fā)展關(guān)鍵在于教師資源的均衡，而工資待遇則是影響幼兒教師合理流動的決定因素之一。2018年11月7日，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》，意見指出：“依法保障幼兒園教師地位和待遇。各地要認(rèn)真落實公辦園教師工資待遇保障政策，統(tǒng)籌工資收入政策、經(jīng)費支出渠道，確保教師工資及時足額發(fā)放、同工同酬?！蹦壳肮k幼兒教師工資待遇因為工作地點的不同而存在顯著的差異。如此同工不同酬的現(xiàn)象必然會導(dǎo)致農(nóng)村優(yōu)秀的教師流動到城市，擴大城鄉(xiāng)差距。

首先，目前六省(區(qū))城鄉(xiāng)公辦幼兒教師的學(xué)歷存在一定差距。鄉(xiāng)村公辦幼兒教師的平均受教育年限為12.55年，低于城鎮(zhèn)地區(qū)的13.40年。鄉(xiāng)村公辦幼兒教師大專以下各階段學(xué)歷的占比都要高于城鎮(zhèn)公辦幼兒教師，而擁有大專、本科、研究生學(xué)歷的鄉(xiāng)村公辦幼兒教師占比則都要顯著低于城鎮(zhèn)公辦幼兒教師。其次，城鄉(xiāng)公辦幼兒教師的教齡存在一定差距。鄉(xiāng)村公辦幼兒教師的平均教齡為8.72年，低于城鎮(zhèn)公辦幼兒教師的10.53年。雖然城鄉(xiāng)公辦幼兒教師隊伍中都以具有10年以內(nèi)工作年限的教師為主，但工作超過10年的鄉(xiāng)村幼兒教師占比則要明顯低于城鎮(zhèn)教師占比。可見，目前六省(區(qū))鄉(xiāng)村公辦幼兒教師高學(xué)歷占比明顯低于城鎮(zhèn)，且工作經(jīng)驗都要明顯低于城鎮(zhèn)公辦幼兒教師，由此則可反映出目前鄉(xiāng)村地區(qū)的公辦幼兒教師師資上要略低于城鎮(zhèn)地區(qū)。

三、公辦幼兒教師工資待遇不平衡不充分的原因分析

(一)學(xué)前教育經(jīng)費投入不充足 盡管學(xué)前教育經(jīng)費總投入占全國教育經(jīng)費總投入的比例在8年中增長了近一倍，但所占比例仍低于8%；我國學(xué)前教育經(jīng)費總投入占GDP的比重8年中持續(xù)增長，但增長趨勢并不明顯；財政性學(xué)前教育經(jīng)費占全國財政性教育經(jīng)費的比例一直很小，升降都不明顯。據(jù)此，我們可以得出結(jié)論：我國政府對于學(xué)前教育的財政投入水平極低[10]。學(xué)前教育在我國政府財政結(jié)構(gòu)中一直處于邊緣位置。我國學(xué)前教育經(jīng)費投入不僅嚴(yán)重不足，而且還遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際水平。歐盟委員會保育協(xié)作組織早在1996年便建議歐洲各國應(yīng)該至少把GDP的1%投入早期教育和保育事業(yè)。在可獲得數(shù)據(jù)的國家中，OECD國家的學(xué)前經(jīng)費支出占GDP比例的平均水平從2009年的0.5%增長到2012年的0.80%，2013年保持在0.80%，但是也有部分國家已經(jīng)超過了1%的水平[11]。而我國學(xué)前教育經(jīng)費投入占GDP的比例到2017年為止，才剛剛超過0.40%(見表2)。究其原因，主要在于我國多數(shù)地區(qū)并未將學(xué)前教育納入公共服務(wù)體系，學(xué)前教育經(jīng)費主要依靠市場提供，政府財政性投入占比甚少[12]。中央和地方對學(xué)期教育重視不夠、財政投入不足是導(dǎo)致公辦幼兒教師工資待遇低的最主要原因。長期以來，學(xué)前教育并不屬于非義務(wù)教育范疇，政府相互之間推諉責(zé)任，致使學(xué)前教育不斷邊緣化。為了節(jié)省財力，學(xué)前教育在市場經(jīng)濟的影響下不斷被市場化。過度市場化的學(xué)前教育直接導(dǎo)致學(xué)前教育提供者為降低成本，聘用素質(zhì)參差不齊甚至不合格的幼兒教師，并給予他們較低的工資福利，這嚴(yán)重影響了我國幼兒教師隊伍的建設(shè)。

表2 2010-2017年我國幼兒教育經(jīng)費投入的比例統(tǒng)計表②

(二)學(xué)前教育經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)不合理 一般而言，教育經(jīng)費的支出包括人員經(jīng)費的支出、公用經(jīng)費的支出和基本建設(shè)的支出三個部分。要保證教育系統(tǒng)的有效運轉(zhuǎn)，則需要這三部分的支出配比在合理的范圍以內(nèi)。自2010年至2016年，我國學(xué)前教育經(jīng)費支出占比始終低于60%，到2017年才達(dá)到60.35%(見表3)。但不論是中央或是地方，學(xué)前教育經(jīng)費支出中的人員經(jīng)費支出占比基本都呈逐年增長的趨勢。但相較于國際水平來說，我國學(xué)前人員經(jīng)費支出占比遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。據(jù)統(tǒng)計，OECD國家的中小學(xué)人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的比例穩(wěn)定在80∶20，非OECD國家中小學(xué)教育人員經(jīng)費與公用經(jīng)費的比例則為82.9∶17.1，人員經(jīng)費的比重高于OECD國家[13]。人員經(jīng)費的占比需在合理的范圍之內(nèi)，若所占比例過低則表明幼兒教師的數(shù)量和質(zhì)量并不能滿足當(dāng)前學(xué)前教育的發(fā)展需要，過高則表明當(dāng)前的學(xué)前教育物質(zhì)條件無法滿足現(xiàn)有的幼兒教師的教育生產(chǎn)的需要。我國目前學(xué)前教育人員經(jīng)費支出占比過少，幼兒教師隊伍的質(zhì)量難以維系現(xiàn)實幼兒教育的持續(xù)發(fā)展，這也是導(dǎo)致我國學(xué)前教育發(fā)展不均衡的重要原因之一。

表3 學(xué)前教育經(jīng)費人員支出占比

其次，在地域上，我國城鄉(xiāng)學(xué)前教育經(jīng)費支出存在差異。我國目前并未有專門的教育經(jīng)費用于學(xué)前教育，由于“投入偏好”的影響，各地的地方政府更傾向于集中力量辦好城鎮(zhèn)學(xué)前教育，越是資源緊缺的地區(qū)越是如此。目前城鄉(xiāng)公辦幼兒園之間差距不斷拉大，公辦幼兒教師工資待遇相差甚遠(yuǎn)，形成“強者愈強，弱者越弱”的現(xiàn)象，將直接影響公辦幼兒教師隊伍的穩(wěn)定性，阻礙學(xué)前教育的均衡發(fā)展。

(三)財政分擔(dān)體制待完善 我國目前實行以“以縣為主”的財政投入體制，在分稅制下，中央財政和地方財政相互獨立。地方成為學(xué)前教育發(fā)展的主要財政來源，很少獲得來自中央政府的支持，由此必然引起地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差距對學(xué)前教育投入的制約[14]。如下圖所示，在歷年全國教育經(jīng)費總收入中，超過90%的教育經(jīng)費收入是來源于地方政府，而中央對于教育的經(jīng)費總投入占比則在8.5%左右。研究表明，瑞典學(xué)前教育經(jīng)費的 60%由省級政府承擔(dān)，中央對地方的經(jīng)費不足給予一定資助；巴西的學(xué)前教育經(jīng)費則主要由市政府承擔(dān)，但中央會對貧困市進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付[15]。而在如德國、加拿大之類的人口或疆域大國中，中央對于教育的投入占比更是超過了70%[13]。

圖5 中央與地方經(jīng)費投入占比

自1994年我國開始實行分稅制改革，中央和地方的財政收入在當(dāng)下已經(jīng)達(dá)到了基本持平的狀態(tài)。但由于“以縣為主”的體制存在，縣級政府成為教育支出的絕大部分負(fù)擔(dān)者，事權(quán)與財權(quán)的不匹配，嚴(yán)重影響著當(dāng)?shù)毓k幼兒教師的工資待遇水平。我國對于幼兒教師工資待遇的發(fā)放并無明確的職責(zé)劃分?，F(xiàn)存的僅有在《中華人民共和國教師法》中有相關(guān)規(guī)定，即“農(nóng)村公辦教師的工資和民辦教師工資的國家補助部分由縣級財政負(fù)責(zé)支付，縣級財政確有困難的，由上級地方人民政府采取措施予以解決，但經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)經(jīng)省級人民政府批準(zhǔn)可由鄉(xiāng)級財政負(fù)責(zé)支付?！惫k幼兒教師工資待遇保障的主體是縣級政府，那么縣級政府財力的差異也必然會導(dǎo)致公辦幼兒教師工資待遇的差異。

(四)社會保障政策執(zhí)行不力 政府是社會保障政策的制定者和執(zhí)行者。在政策制定過程中，管理體制分散，不成體系是首要問題。目前我國并未形成一個獨立的、完整的社會保障體系。各部門分管不同的社會保障項目，各個系統(tǒng)、各個地區(qū)的社會保障制度、標(biāo)準(zhǔn)各有不同，這樣直接導(dǎo)致了不同系統(tǒng)、地區(qū)間的社會保障政策的差異，嚴(yán)重影響了社會保障事業(yè)的發(fā)展。其次，在制定過程中，一般采取自上而下的方式，對于真正的實施對象——幼兒教師并未有確實的意見征詢。在政策執(zhí)行過程中，經(jīng)費成為當(dāng)?shù)卣顬椤邦^疼”的問題。要想保障公辦幼兒教師社會保險的“足項、足額”繳納，必須要有充足的資金作為支撐?！扒蓩D難為無米之炊”，在巨大的財政壓力下，多數(shù)政府及幼兒園無法為公辦幼兒教師購買“五險一金”。有的“五險一金”單位繳納部分因財政撥付教育經(jīng)費不足，無力支付單位應(yīng)繳納部分，致使單位應(yīng)繳納數(shù)額空賬運行[16]。在政策落實的時候缺乏有效的監(jiān)督也是導(dǎo)致公辦幼兒教師社會保障不全面、不充分的重要原因。當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ喜块T是主要監(jiān)督者，當(dāng)?shù)卣侵饕獔?zhí)行者。監(jiān)督者與被監(jiān)督者關(guān)系過于密切，容易出現(xiàn)所謂的“左腦袋監(jiān)督右腦袋”的尷尬局面[9]。

四、解決公辦幼兒教師工資待遇不平衡不充分的建議

(一)完善學(xué)前教育財政投入機制 充足的教育投入是提高教師工資待遇的前提。當(dāng)前我國學(xué)前教育財政性投入僅占我國教育財政性投入的4.57%、占GDP的0.19%，遠(yuǎn)低于世界平均水平。世界銀行、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織和聯(lián)合國兒基會的經(jīng)驗表明，只有當(dāng)一個國家財政性學(xué)前教育經(jīng)費占財政性教育經(jīng)費的10%、占GDP的1%時，學(xué)前教育才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展[17]。幼兒教育具有正外部性、市場的缺陷和公共財政的建構(gòu)的特征，使得政府必須干預(yù)學(xué)前教育，加強對學(xué)前教育的投入。

為此，應(yīng)該盡快建立學(xué)前教育經(jīng)費投入長效增長機制，合理地分配學(xué)前教育經(jīng)費，縮小不同地區(qū)間、不同管理身份間的公辦幼兒教師工資待遇差異，確保實現(xiàn)同工同酬。首先，單列學(xué)前教育經(jīng)費。《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》要求：“各級政府要將學(xué)前教育經(jīng)費列入財政預(yù)算。中央財政設(shè)立專項經(jīng)費，……地方政府要加大投入。”在國家財政性教育經(jīng)費這塊大蛋糕中，我國應(yīng)單獨分出一部分用于學(xué)前教育，并逐步提高學(xué)前教育經(jīng)費投入的占比，從根本上保障學(xué)前教育經(jīng)費的投入量。其次，不斷增加學(xué)前教育經(jīng)費投入比例。政府在制定學(xué)前教育財政投入政策時，應(yīng)確保一定的財政支出總量，而且對學(xué)前教育的財政支持要隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長水平逐步提高，同時還要設(shè)置專門的教育補助項目，對學(xué)前教育給予更有針對性的補助[18]。第三，建立學(xué)前教育經(jīng)費長效投入機制。應(yīng)在合理確定師生比的基礎(chǔ)上，不斷擴大編制內(nèi)幼兒教師的比例，建立提高學(xué)前教育經(jīng)費投入的長效機制，合理分配教育經(jīng)費。第四，合理分配學(xué)前教育經(jīng)費。在滿足園所硬件環(huán)境建設(shè)的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)優(yōu)先把新增的財政性教育經(jīng)費重點用于提高教職工的待遇[19]。比如以補償性工資的形式，將學(xué)前財政性教育經(jīng)費的一部分用于為編外、鄉(xiāng)村的公辦幼兒教師購買社會保險等服務(wù)，在已有的基礎(chǔ)上不斷提高公辦幼兒教師整體的工資待遇水平，盡快保證幼兒教師行業(yè)實現(xiàn)同工同酬。除此之外，有關(guān)部門應(yīng)合理分配城鄉(xiāng)之間的學(xué)前教育經(jīng)費的投入比例，更多的關(guān)注農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展，穩(wěn)定農(nóng)村公辦幼兒教師隊伍，進(jìn)一步縮小學(xué)前教育城鄉(xiāng)發(fā)展差距，讓公辦幼兒教師們真正勞有所得、勞有所獲。

(二)實行“以省為主”的學(xué)前教育管理體制 從國際視角來看，多數(shù)國家對于學(xué)前教育的重視程度不斷上升，不斷明確并強化中央或聯(lián)邦政府的主導(dǎo)責(zé)任，建立政府間責(zé)任共擔(dān)機制[20]。如美國在“開端計劃”實施之時，便有80%的費用由聯(lián)邦政府承擔(dān)。在瑞典，有六成的學(xué)前教育經(jīng)費是由省級政府承擔(dān)，即使有部分地方政府存在財政上的不足，也仍能夠及時獲得中央政府的補貼和支持[21]。依據(jù)我國國情，我國目前實行“以地方為主、中央為輔”的學(xué)前教育投入體制。黨的第十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》指出：“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。2019年5月24日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》中再次指出：“學(xué)前教育……實行以政府投入為主、受教育者合理分擔(dān)、其他多種渠道籌措經(jīng)費的投入機制，總體為中央與地方共同財政事權(quán)，所需財政補助經(jīng)費主要按照隸屬關(guān)系等由中央與地方財政分別承擔(dān)，中央財政通過轉(zhuǎn)移支付對地方統(tǒng)籌給予支持。”如此便奠定了今后中央與地方財政體制的改革方向。

為此，中央和地方政府應(yīng)作為學(xué)前教育財政投入的主要責(zé)任者?！耙钥h為主”的財政投入體制直接依靠著地方的財政能力，也就是說，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平是決定著地方政府的財政實力，間接影響著對于學(xué)前教育財政的投入能力。地方政府間的財力差距影響著不同區(qū)域間的學(xué)前教育經(jīng)費投入，也是造成區(qū)域內(nèi)公辦幼兒教師工資待遇相差甚遠(yuǎn)的關(guān)鍵因素。所以，建議將財政責(zé)任上調(diào)至省級政府，并由中央政府和省級政府為學(xué)前教育經(jīng)費的主要承擔(dān)者，以保障相鄰區(qū)域間的公辦幼兒教師工資待遇的均衡。值得注意的是，以省級政府為學(xué)前教育事權(quán)的主要承擔(dān)者，并不意味著縣級政府不需要承擔(dān)責(zé)任。在投入政策制定過程中，應(yīng)盡快明細(xì)中央和地方政府的投入比例，確實有效保障學(xué)前教育經(jīng)費投入的充足性。對于財政支出存在現(xiàn)實困難的地方政府，中央應(yīng)加大資助的金額，確保區(qū)域間的學(xué)前教育經(jīng)費均衡投入，為各地區(qū)的公辦幼兒教師工資提供有效保障。

(三)提高公辦幼兒教師的工資標(biāo)準(zhǔn) 首先，不斷提高公辦幼兒教師工資標(biāo)準(zhǔn)。公辦幼兒教師的工資水平受到多種因素影響，包括教師自身的人力資本、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、當(dāng)?shù)匚飪r水平等。這也決定了在確定公辦幼兒教師工資標(biāo)準(zhǔn)時不能“一刀切”。中央政府應(yīng)該按照地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展、人口等對全國的公辦幼兒教師的生存情況做出全面了解，并依據(jù)此確定公辦幼兒教師的最低標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H發(fā)展水平，在確立公辦幼兒教師最低工資標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，依據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平，建立長效的公辦幼兒教師工資增長機制，不斷激發(fā)公辦幼兒教師的工作積極性，加強公辦幼兒教師隊伍建設(shè)。參照國際標(biāo)準(zhǔn)，使我國所有省級行政區(qū)教育行業(yè)工資與其區(qū)域平均工資之比達(dá)到1.2及以上，以顯著提升教育行業(yè)從業(yè)者的吸引力[22]。

其次，將公辦幼兒教師工資待遇與中小學(xué)教師掛鉤。目前公辦幼兒教師的工資水平遠(yuǎn)低于當(dāng)?shù)刂行W(xué)教師的工資，導(dǎo)致多數(shù)幼兒教師轉(zhuǎn)崗到小學(xué)從教，影響公辦幼兒教師隊伍的穩(wěn)定性。依據(jù)2003年國家發(fā)布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》：“認(rèn)真執(zhí)行《中華人民共和國教師法》，幼兒教師享受與中小學(xué)教師同等的地位和待遇。依法保障幼兒教師在進(jìn)修培訓(xùn)、評選先進(jìn)、專業(yè)技術(shù)職務(wù)評聘工資、社會保險等方面的合法權(quán)益，穩(wěn)定幼兒教師隊伍?！敝醒胝挥斜M快從國家層面明確規(guī)定將公辦幼兒教師納入中小學(xué)教師系統(tǒng)，才能確保公辦幼兒教師的工資標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與中小學(xué)教師相同。

最后，設(shè)立并明晰額外津補貼標(biāo)準(zhǔn)。建議首先設(shè)立公辦幼兒教師交通補貼，在生活交通上穩(wěn)定公辦幼兒教師的情緒。班主任津貼屬于幼兒園自行設(shè)立的津貼項目，有些幼兒園班主任每月有50元的班主任津貼，有些幼兒園則沒有。各地區(qū)間班主任津貼設(shè)立與否不同，幼兒園間津貼設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)不一，導(dǎo)致公辦幼兒教師的津補貼政策混亂，影響公辦幼兒教師津補貼滿意度。所以，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)盡快統(tǒng)一公辦幼兒教師班主任津貼標(biāo)準(zhǔn)。目前我國多數(shù)地區(qū)已全面落實鄉(xiāng)村教師生活補助政策，但仍存在標(biāo)準(zhǔn)過于單一的問題。如，偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村的公辦幼兒教師的津補貼與臨近鎮(zhèn)中心的教師補貼是相同的，應(yīng)根據(jù)幼兒園距離鎮(zhèn)中心的遠(yuǎn)近等設(shè)立差異化的鄉(xiāng)村教師生活補助標(biāo)準(zhǔn)，提高鄉(xiāng)村公辦幼兒教師工作積極性。

(四)完善公辦幼兒教師社會保障體系 首先，應(yīng)積極構(gòu)建全面統(tǒng)一公辦幼兒教師社會保障體系。其次，建立一個專門的協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，理順關(guān)系，保證社會保障政策的有序開展。應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的社會保障實施辦法，對繳納參保的險種、繳納基數(shù)、繳納比例等做出詳實規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國教師法》第29條的規(guī)定：“公辦教師的醫(yī)療，同當(dāng)?shù)貒夜珓?wù)員享受同等待遇。”因此，建議將公辦幼兒教師的社會保險標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參照當(dāng)?shù)毓珓?wù)員，與其享受同等的福利待遇。不論地區(qū)、管理身份，將公辦幼兒教師的社會保險納入統(tǒng)一管理。其中，對于農(nóng)村地區(qū)的公辦幼兒教師，當(dāng)?shù)卣刹扇∵m當(dāng)?shù)膬A斜政策，如設(shè)立養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的額外補助，減少個人繳納比例，穩(wěn)定農(nóng)村公辦幼兒教師隊伍。此外，在資金負(fù)擔(dān)方面，建立中央、地方和個人多方負(fù)擔(dān)機制。多方負(fù)擔(dān)的責(zé)任機制有利于保證資金及時、有效地使用，促進(jìn)社會保障體系的有效運行。第三，加強對社會保障政策執(zhí)行的監(jiān)督及管理。有關(guān)部門要抓緊制定基金管理、監(jiān)督方面的法規(guī)政策，建立健全內(nèi)部控制制度、稽核制度、信息披露制度和要情報告制度，充分發(fā)揮社會保險行政執(zhí)法、行政監(jiān)督的作用[23]。此外，還應(yīng)制定明晰的問責(zé)機制，以助于社會保障政策的有效落實。

注釋:

①2019年11月至2019年12月，我們?nèi)A中師范大學(xué)課題組對山東省、廣東省、湖北省、湖南省、四川省和廣西壯族自治區(qū)的16縣(市)的160余所公辦幼兒園進(jìn)行了實地調(diào)研，每省隨機抽取 12 所幼兒園，其中普通地級市 4 所，縣城 4 所，鄉(xiāng)鎮(zhèn) 4 所，共發(fā)放調(diào)查問卷3200份，回收調(diào)查問卷3125份，回收率為97.66%，收集了100多個典型個案，并對160多位幼兒園園長和教師進(jìn)行結(jié)構(gòu)性訪談。文中未注明的出處的數(shù)據(jù)和資料均來自上述調(diào)研和訪談。

②全國教育經(jīng)費來源包括國家財政性教育經(jīng)費、民辦學(xué)校中舉辦者的投入、社會捐贈經(jīng)費、事業(yè)收入及其他教育經(jīng)費。財政性教育經(jīng)費包括公共財政預(yù)算教育經(jīng)費、各級政府征收用于教育的稅費、企業(yè)辦學(xué)中的企業(yè)撥款、校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費、其他經(jīng)費。