論審判監(jiān)督管理機制與我國科層制之間的沖突

摘要：審判監(jiān)督管理機制是法官責任制改革的配套措施。審判監(jiān)督管理機制在當前改革中仍存在不少問題， 如審判監(jiān)督管理權的權力界限不清晰甚至權力混同，院、庭長插手干預個案的責任難以追究等，使審判監(jiān)督管理 機制的改革后果不盡人意。引發(fā)這些問題的根源正是法院科層化的權力組織體系，科層制下嚴格的等級秩序引 發(fā)院庭長的審判監(jiān)督管理權與法官的審判權之間的矛盾，從根源上導致審判監(jiān)督管理機制與法官責任制改革不 適配。

關鍵詞：科層制;審判監(jiān)督管理機制;沖突

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2020）13-0053-03

一、問題的提出

（一）審判監(jiān)督管理機制的改革現(xiàn)狀

隨著《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》

（以下簡稱為《意見》）出臺，院、庭長審判監(jiān)督管理機制 得到了更進一步的細化?！兑庖姟分辛信e了法院院、庭長 審判監(jiān)督管理職責的內容，即：程序事項的審核批準、對 審判工作的綜合指導、對裁判標準的督促統(tǒng)一、對審判質 效的全程監(jiān)管和排除案外因素對審判活動的干擾?！兑?見》明確將“以審判權為核心，以審判監(jiān)督權和審判管 理權為保障”確立為人民法院審判責任制改革的基本原 則，并將院、庭長的審判監(jiān)督權納入“審判權力運行機制” 的范疇和框架內予以規(guī)范。

然而，在實施審判監(jiān)督管理的過程中不可忽視的一 個現(xiàn)象是：由于院、庭長對審判長的職務任免、業(yè)績考核 等方面都有較大的話語權，這種隱性權威使改革中所提 到的角色轉變“換湯不換藥”[1]，院、庭長干預法官辦案 的情況依舊存在，且不占少數(shù)。有學者曾對該制度的落 實情況進行過實證調研，調研對象中仍有較高比例認為 院、庭長的意見屬于異化性命令或命令性意見 [1]?？梢姡?院、庭長審判監(jiān)督管理機制仍存在不少問題。

（二）兩種可能的分析路徑

審判監(jiān)督管理機制的分析路徑存在兩種方法：一種 是從制度本身出發(fā)，也即分析審判監(jiān)督管理制度的本身 賦予院、庭長的權力與責任;另一種則是跳出制度本身， 溯源至制度的根源，也即從法院科層組織結構中考察院、 庭長審判監(jiān)督管理機制。

司法改革至今，最高法院通過頒布文件、意見及解 釋，以試圖規(guī)范審判過程中存在的制度缺漏問題，真正實 現(xiàn)“讓審理者裁判，讓裁判者負責”的改革目標，但不可 否認，這些規(guī)則在實踐中存在嚴重的形式化傾向，不禁讓 我們反思司法改革的方向以及制度頒布中存在的問題，

那就是僅僅針對規(guī)則與制度的完善并不能順利完成司法 改革的任務。不可否認，從外在表征的法律規(guī)則入手探 究院、庭長審判監(jiān)督管理制度的完善路徑，在任何的社會 現(xiàn)實下都具有重要價值與意義，這或許也是推動制度向 前發(fā)展的最直接快捷的方法，但某一法律條文的刪除和 修改，所改變的不過是一種制度的淺層結構，通常不會立 即影響該項制度背后所存在的深層結構 [2]。作為制度演 進和運作背后的觀察者，我們必須清醒地認識到，在將焦 點集中于完善院、庭長審判監(jiān)督管理中的界限問題上，前 提要先對規(guī)則與制度的具體適用者——院、庭長，法官二 者身處何種權力結構形式之下作出細致的考察。

因此，筆者認為，這種制度規(guī)范的根源在于更為抽象 的這項制度的本質，也即科層制的權力結構形式，這種現(xiàn) 實結構必然導致審判監(jiān)督管機制的先天缺陷，采用科層 制的相關特征來分析審判監(jiān)督機制的根源性問題更有利 于對該制度的改革作出進一步的反思。

二、科層制的理論切入

（一）我國司法現(xiàn)實符合科層模式

科層制是人們?yōu)檫m應社會化合作需要而摸索和總結 出來的管理模式，在依循科層制進行建構的組織內部，權 力被按照等級進行分層，并在不同的層級之間進行分工， 權力的運作也要遵循規(guī)則的要求和控制，使所有權力運 行都朝向同一個目標。達瑪什卡通過比較的方法總結出 了司法制度中包括兩種權力組織結構與行使類型：一種 是歐陸官僚體制的科層模式，其特征是在一個等級結構 中的職業(yè)化官員群體共同按照某種技術標準作出決策; 另一種是英美協(xié)作式理想型的司法組織，其特征是在一 個單一的權力層次中的非專業(yè)化的決策群體，以實質正 義為導向作出決策。

通過達瑪什卡的區(qū)分，我國的司法現(xiàn)狀屬于官僚體 制的科層模式。這種模式有幾種重要特征：首先，體現(xiàn)為官員職業(yè)化，官員會在他們任職的領域有很明確的界限 意識和體制化的思維方式，使他們在作出決策時會將外 部人員的參與視為一種干擾。其次，體現(xiàn)了嚴格的等級 秩序，把專業(yè)人士分為不同等級并置入一個服從鏈條之 中。再次，技術性決策的嚴格要求，當相關事實可以根據(jù) 某一規(guī)范性的標準而納入某一類型時，官員們就應當作 出相應的類型化決策 [3]，這些特征與我國法院內部組織 體系相契合。

（二）審判監(jiān)督管理機制的科層化特質

基于高效性的制度優(yōu)勢，科層制被廣泛適用在需要 進行行政管理的組織上，我國法院也不例外。為保障司 法公正和效率，人民法院需要對審判活動實施指導監(jiān)督 和事務管理，其中包括審判指導監(jiān)督工作，即院長、庭長 作為審判機關和內設機構負責人對案件實體裁決的指導 監(jiān)督、統(tǒng)一法律適用以及依法決定程序問題等;審判事務 管理工作，即審判流程管理、案件質量評查、審判質效考 評，以及審判運行態(tài)勢分析等內容 [4]。由此看來，審判監(jiān) 督管理活動并不是單純的行政管理，在審判監(jiān)督管理措 施中，有不少密切影響審判獨立的措施，如監(jiān)督類措施、 針對個案的糾正類措施、考評類處理措施和審判資源調 配的調整類措施 [5]。在實施這些審判監(jiān)督管理的活動中， 基于院、庭長與下級法官的科層關系，加之審判監(jiān)督管理 活動集行政管理與司法審判監(jiān)督于一身的特性，極易造 成司法審判落入司法行政化的灰色地帶，有損法官獨立 進行司法。具體來說，這種科層特質主要體現(xiàn)為審判監(jiān) 督管理活動中的上級審查和法條主義的決策原則。

1.?上級審查制度 在上下級分層的等級秩序下，官員們被組織到不同的梯隊之中，權力來自于最上方，沿著權力的等級序列緩 緩向下流動 [3]。雖然《意見》規(guī)定院、庭長不再審簽未 直接參加審理案件的裁判文書，但上級審查仍體現(xiàn)在審 判監(jiān)督管理機制上。科層制中的上級審查科層制的目的 之一是有效的體系化控制，換言之就是保持組織內的“秩 序感”，而這一點并不意味著現(xiàn)實的、事無巨細的對組織 成員的控制，而是在機制上作為管理者的上級具有穩(wěn)定 的介入可能性，使之可以在信息上充分掌握事務的進程， 并且在規(guī)范允許的情形下，正當合法地介入或者轉移下 級的事務，參照《意見》第 21 條規(guī)定：“院長除依照法律 規(guī)定履行相關審判職責外，還應當從宏觀上指導法院各 項審判工作，組織研究相關重大問題和制定相關管理制 度，綜合負責審判管理工作，主持審判委員會討論審判工 作中的重大事項”。由此可見，法院中的上級管理者至少 擁有事務（在法院中體現(xiàn)為個案審理和裁判）管理的制 定權、人事考核權、對審判事務的常態(tài)性監(jiān)管權限。不難發(fā)現(xiàn)，我國各級法院的院長最核心的角色還是管理者。 此外，上級審查還具有超越個案的意義，即上級對下級可以進行工作評價和處理，簡言之，在科層制下，工作 質量依賴于上級的標準和評價，比如在《意見》中，院、 庭長握有主持法官考評委員會對法官進行評鑒的權力。 評鑒的過程也即院、庭長行使其自身價值判斷的過程， 不可避免地在對一線法官工作質量的判定中摻入主觀因 素。這意味著，上級無需直言聲明下級應當服從自己，他 自身所處的地位與評鑒權便會使下級自動地思考上級可 能的觀點和意見，從而作出他們認為上級所更青睞的觀 點與判斷。

2. 法條主義的技術性決策 審判監(jiān)督管理機制在科層制的等級制度下，上級審查的過程就是技術性決策的運用過程。這意味著如果相 關的事實被認為可以根據(jù)某一規(guī)范性的標準而納入某一 特定類型時，官員們就應當據(jù)此做出相應的類型化決策。 院、庭長們既是內部事務的管理者，又要參與到重要個案 的決策中去，這意味著他們不可能像一線法官那樣在開 庭過程中反復詢問、主持程序或者仔細捕捉雙方當事人 或被告人的神態(tài)，而必須借助“冷冰冰”的文檔認識直 觀而結構化了的事實，雖然《意見》第 11 條規(guī)定審委會 可以根據(jù)需要調閱庭審音頻視頻或者查閱案卷，表面上 看這將改變過去決策的非經(jīng)驗性和非親歷性，但是實際 上《意見》中的規(guī)定并非強制性的，在院、庭長雙重角色 的壓力下，他們是否會遵從這種程序性規(guī)定令人存疑。 換言之，上級法官很有可能僅僅通過對書面文件的了解 就將相關事實納入某一類型，從而根據(jù)法條主義得出某 些規(guī)范性標準。在等級森嚴的科層化組織中，法條主義 的誕生具有其必然性，當上級審查者從遙遠的距離、從等 級式傲慢的高度上觀察現(xiàn)實時，他的標準會更加挑剔，這 種主導性的觀念形成于上層，并層層滲透到下層官員中。 換言之，法官將作為院庭長在了解案件的重要方式與介 質的卷宗交給院、庭長的過程中，必定已按照便于上級審 查的相關標準將案件事實與所適用的規(guī)范進行了說理與 編排。于是，這樣一種帶有機械化色彩的決策途徑得以 不斷鞏固：決策就是把事實和規(guī)范相聯(lián)系。

三、科層制下審判監(jiān)督管理機制的缺陷

（一）變相審批案件影響法官獨立審判

根據(jù)相關學者的調研，在一些基層法院中，仍有相當 一部分的調研對象表示院、庭長干預或影響個案裁判的 情況仍偶有發(fā)生。而在干預或影響個案裁判的方式選擇 上，有些院、庭長會通過裁判文書審簽的方式，有些會選 擇旁聽合議，有些會直接通過口頭指示，還有些則通過文 書送閱 [1]。從這些調研數(shù)據(jù)看來，高達百分之七十的受訪者表示其所在的法院依舊存在院庭長插手干預個案的 情況，且在干預的方式上，《意見》及所明令禁止的情形 仍大量存在。

除此之外，按照《意見》的規(guī)定，院、庭長擁有對特 定類型個案的監(jiān)督權，但是，由于對特定類型個案的規(guī)定 過于原則化，導致“四類案件”（群體性案件、疑難復雜 案件、類案沖突案件和特定案件）的范圍和認定標準不 一。在實踐中，院、庭長監(jiān)督案件的范圍被不當擴大，變 相擴大了院、庭長的個案監(jiān)督范圍。在這種情況下，院、 庭長給予法官或合議庭的“意見”“建議”“看法”無形 中干擾了法官的獨立審判權。

（二）權力邊界模糊加劇了行政化程度

在實踐中，審判監(jiān)督管理權與審判權兩權之間的矛 盾和沖突日趨嚴重，問題的癥結在于審判監(jiān)督管理權一 頭獨大，對審判權產(chǎn)生窒息性壓力。過去，在院、庭長“集 權”的批案模式下，合議庭僅有形式審理權，而無實質裁 判權。院、庭長批案的實質是以行政手段行使審判權，它 不是基于親自審理，而是依據(jù)裁判文書及聽取匯報。這 導致“審”與“判”的分離，侵蝕了合議庭的審判權，虛 置了合議庭的功能，弱化了合議庭成員的責任心。而放 權于合議庭又缺乏相關制度約束，在法官隊伍整體素質 參差不齊的情況下則會導致各種“亂象”出現(xiàn)。在這種 運行模式下，法官的依賴性增強且造成了審級監(jiān)督行政 化，審級關系變成了一種行政上的上下級關系，院、庭長 居于行政長官地位，影響著法官的觀念形成，造成了法官 不能獨立司法的后果。

改革進行到目前為止，這種法院內部組織結構中的 審判權、審判管理權、審判管理監(jiān)督權也未有明確的權力 邊界。這首先體現(xiàn)在三權主體很多時候是混同的，在行 使主體上，三者分別對應法官、院庭長、審判委員會，但是 實際上上述主體既享有審判管理監(jiān)督權，又分享著審判 權，使這三種權力處于流動的和不確定的狀態(tài) [6]。在具 體實踐中，審判監(jiān)督管理通過“規(guī)范”審判權來增強自 身權力，一方面通過對特殊案件的監(jiān)督對裁判結果進行 把控，在監(jiān)督過程中，院、庭長并不是以裁判者的身份介 入的，而是以行政管理者的角色對個案進行“干預”;另 一方面，審判管理權通過對法官的考核來干預審判權，將 法官作為直接的管理對象，導致行政與司法不能完全劃 清界限。而這一切都根源于科層制下呈現(xiàn)的權力金字塔 結構，上級不僅是事務的更高決定者，也是下級官員的考 核者，導致法院內部的權力處于流動和不確定的狀態(tài)。

（三）院、庭長的責任追究機制不明確

雖然在《意見》中有嚴令禁止法院領導干部人員插 手、干預法官和合議庭依法獨立辦案，以及建立責任追究制度，對插手干預個案審判的應當進行嚴肅問責的規(guī)定， 但是在實踐中對院、庭長插手干預個案的問責幾乎沒有 發(fā)生過 [1]。

其一，法官作為被干預辦案的主體不愿意主動記錄、 報告、舉報。根據(jù)學者的調查，并沒有哪個法官會愿意在 受到院、庭長的干預后主動上報 [1]。原因不難想象，一是 院、庭長掌握著法官評鑒的權力;二是基于院、庭長的權威 與上級審查的慣習，法官在收到院、庭長的意見后也會更 愿意服從。法官的不配合，使追責制度也難以發(fā)揮實效。

其二，我國現(xiàn)有的審判監(jiān)督管理機制是一個閉環(huán)結 構 [5]。院、庭長擁有對法官履行職務過程中出現(xiàn)的一般 不當行為的監(jiān)督權;對法院訴訟過程中程序性事務的審 批權;對法院整體業(yè)務諸如調配審判資源、監(jiān)管整體業(yè)務 質量等等的監(jiān)管權。在規(guī)定上，這種清單式的規(guī)制模式 本身就較為抽象，加之這套機制沒有為法官提供針對監(jiān) 督管理措施的異議途徑，無法為院、庭長的審判監(jiān)督管理 活動對法官依法獨立履行職權所造成的損害提供救濟和 責任追究，使法官處于相對被動的地位而諱不敢言。

四、結語

我國的審判監(jiān)督管理體系作為實現(xiàn)法官責任制的配 套措施是根屬于科層制組織結構之中的，這種結構中的 某些特征使之天然地與法官獨立司法存在某種張力，因 此不能很好地適配當前的司法改革。而審判權力運行機 制的改革是一項復雜又龐大的系統(tǒng)工程，影響司法公正 的深層次機制性障礙相互關聯(lián)、相互制約，行政管理已經(jīng) 深入到了司法運作的方方面面，因此，當前階段的司法改 革應該是順應科層體制而展開的，也即在強調獨立司法 的同時，逐步將科層行政官僚制度的管理限制在最小范 圍之內。本文基于司法科層制理論僅僅提出院、庭長監(jiān) 督管理機制的制度性不足，受限于文章的篇幅與研究的 深度仍未提出可能的改革方向，但無可置疑的是在司法 改革所帶來的新挑戰(zhàn)下，發(fā)掘出適合于我國司法特色的 審判權力運行機制，從而實現(xiàn)法官責任制仍然有很長的 路要走。

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作者簡介：唐梓晴（1996—），女，漢族，廣東東莞人，單位 為廣東財經(jīng)大學，研究方向為法學理論。

（責任編輯：馬雙）