李國(guó)祥
人類為吃飽吃好一直奮斗不止。盡管人類已經(jīng)進(jìn)入到高度文明社會(huì),世界,特別是人地資源條件較好發(fā)達(dá)國(guó)家,糧食等食物生產(chǎn)能力超過(guò)購(gòu)買能力而帶來(lái)的過(guò)剩是常態(tài),但這并不意味著能夠確保任何人在任何情況下任何時(shí)候都能夠吃飽吃好。糧食安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)時(shí)刻刻都客觀存在著。今年以來(lái),新冠肺炎疫情在全球蔓延擴(kuò)散,一些國(guó)家出于防控需要對(duì)糧食等農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口進(jìn)行管制,再加上國(guó)際機(jī)構(gòu)等提升今年的病蟲(chóng)害和氣象災(zāi)害預(yù)警,這些現(xiàn)象、行為和信息也催生了對(duì)我國(guó)糧食安全形勢(shì)及風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)心,甚至是擔(dān)心。如何看待全球和我國(guó)糧食安全形勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)?我們應(yīng)該對(duì)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)作出怎樣的反應(yīng)?這兩個(gè)問(wèn)題成了當(dāng)下人們普遍關(guān)心的熱點(diǎn)之一。
全球糧食安全形勢(shì)及風(fēng)險(xiǎn)
世界各國(guó)居民飲食差異明顯,對(duì)糧食安全的界定也存在著明顯差異??傮w而言,發(fā)達(dá)國(guó)家居民主要以動(dòng)物源性食物為主,更加注重肉蛋奶供應(yīng)的可獲得性,而有些國(guó)家則以糧油為主,比較注重谷物和大豆等大田農(nóng)作物生產(chǎn)形勢(shì)。不管不同國(guó)家對(duì)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)如何差異,但是一般都會(huì)重視少數(shù)谷物。以動(dòng)物源性食物為主的國(guó)家,玉米等粗糧(國(guó)際上將玉米也歸為粗糧,與我國(guó)糧食口徑不完全相同)供求形勢(shì)及其價(jià)格走勢(shì),是糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵性指標(biāo)。歐洲一些國(guó)家居民口糧以面包為主,小麥供求形勢(shì)及其價(jià)格走勢(shì),是糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的另一個(gè)關(guān)鍵性指標(biāo);而東南亞國(guó)家居民口糧消費(fèi)以大米為主,稻谷和大米供求形勢(shì)及其價(jià)格走勢(shì),則是糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵性指標(biāo)。
根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織在今年3月公布的報(bào)告,2019年,全球谷物總產(chǎn)量達(dá)到27.2億噸,比上年增產(chǎn)2.3%。其中,小麥產(chǎn)量7.6億噸,增產(chǎn)4.2%;大米產(chǎn)量5.1億噸,減產(chǎn)0.5%;玉米等粗糧14.5億噸,增產(chǎn)2.4%。2019年生產(chǎn)的谷物對(duì)2020年谷物市場(chǎng)供給影響最大。谷物增產(chǎn),基本上可以滿足各類消費(fèi)消耗需要,若是按照居民口糧消費(fèi)需要和動(dòng)物飼料消耗需要的標(biāo)準(zhǔn),那就會(huì)出現(xiàn)總體過(guò)剩。
即使是考慮工業(yè)用谷物等需要,2020年谷物供給也十分充足,期末庫(kù)存雖然有所下降,但庫(kù)存與消費(fèi)比也處于安全水平。2020年,全球谷物期末庫(kù)存8.7億噸,比上年略減0.8%;谷物期末庫(kù)存與年度谷物消費(fèi)消耗比仍然達(dá)到30.9%,雖然比上年下降1.2個(gè)百分點(diǎn),但仍然屬于歷史較高水平,更明顯地高于谷物庫(kù)存消費(fèi)比的18%安全線。
從構(gòu)成谷物的三大組成部分來(lái)看,盡管年度生產(chǎn)量略低于當(dāng)年度的食物消費(fèi)和工業(yè)等的消耗總量,但是全球糧食庫(kù)存水平高,動(dòng)用庫(kù)存也是供給的重要來(lái)源,據(jù)此可以判斷今年全球供給總體上充足的格局沒(méi)有發(fā)生根本性改變。2020年,小麥期末庫(kù)存為2.8億噸,比上年減少約200萬(wàn)噸,小麥期末庫(kù)存與年度消費(fèi)消耗比仍然達(dá)35.9%,比上年度下降0.3個(gè)百分點(diǎn);大米期末庫(kù)存1.8億噸,減少80萬(wàn)噸,大米期末庫(kù)存與年度消費(fèi)消耗比仍然達(dá)35.0%,下降0.6個(gè)百分點(diǎn);玉米等粗糧期末庫(kù)存4.1億噸,減少800萬(wàn)噸,玉米等粗糧期末庫(kù)存與年度消費(fèi)消耗比26.9%,下降1.8個(gè)百分點(diǎn)。
進(jìn)一步看,今年以來(lái)全球谷物及其他食物價(jià)格持續(xù)下跌更能說(shuō)明糧食安全供給保障水平很高,基本不受全球新冠肺炎疫情蔓延擴(kuò)散影響。3月份,聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織監(jiān)測(cè)的谷物價(jià)格指數(shù)比2月份下跌1.9%,其他食物價(jià)格下跌幅度更大,所有食物價(jià)格指數(shù)下跌4.3%。
與我國(guó)糧食安全關(guān)系比較大的還有全球大豆供求形勢(shì)。據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部4月份公布的數(shù)據(jù),2019/20年度,全球大豆總產(chǎn)量3.4億噸,比上年減少2057萬(wàn)噸,雖然減產(chǎn)幅度較大,但是受我國(guó)遭遇非洲豬瘟疫情等導(dǎo)致生豬生產(chǎn)能力滑坡帶來(lái)的飼用豆粕等需求減少的影響,全球大豆需求增長(zhǎng)放緩,年度全球大豆需求總量3.5億噸,比上年度增加約500萬(wàn)噸;年度大豆生產(chǎn)量與需求量存在大約1000萬(wàn)噸的缺口,需要?jiǎng)佑脦?kù)存,年度末全球大豆庫(kù)存仍然達(dá)1.1億噸。受全球大豆供求關(guān)系改善和價(jià)格可能恢復(fù)性上漲影響,2020年美國(guó)大豆種植面積將增長(zhǎng)10%。因此,全球大豆供給滿足消費(fèi)需要完全是有保障的。
當(dāng)然,全球谷物供給總體充足,并不意味著沒(méi)有糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。世界不同國(guó)家農(nóng)業(yè)資源稟賦存在很大差異,糧食國(guó)際貿(mào)易對(duì)一些國(guó)家的糧食安全至關(guān)重要。新冠肺炎疫情防控,阻擊新冠病毒傳播,嚴(yán)管人員流動(dòng)是必需的,也是明智的。但是,如果限制人員跨國(guó)流動(dòng),也限制貨物國(guó)際運(yùn)輸,那些依賴進(jìn)口糧食滿足居民食物消費(fèi)需要的國(guó)家,就不得不面臨糧食危機(jī)的高風(fēng)險(xiǎn)。保障糧食等國(guó)際物流暢通,維護(hù)糧食等國(guó)際貿(mào)易正常秩序,不僅不會(huì)與新冠疫情防控直接沖突,而且有助于同時(shí)實(shí)現(xiàn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展兩個(gè)目標(biāo),應(yīng)成為國(guó)際社會(huì)的共識(shí)和共同行動(dòng)。
從不同類型國(guó)家來(lái)看,全球糧食安全風(fēng)險(xiǎn)居高不下的,主要是那些低收入缺糧國(guó)家。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織監(jiān)測(cè),2019年,非洲37個(gè)低收入缺糧國(guó)家谷物總產(chǎn)量1.1億噸,比上年減少500萬(wàn)噸,糧食安全狀況本來(lái)就不理想,2020年糧食安全狀況估計(jì)會(huì)惡化,糧食安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步上升。避免非洲低收入缺糧國(guó)家糧食安全風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際發(fā)生的唯一途徑,要靠從糧食凈出口發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)口3000多萬(wàn)噸的糧食,其中1000多萬(wàn)噸是糧食援助,因?yàn)檫@些非洲國(guó)家的購(gòu)買能力不足。發(fā)達(dá)國(guó)家不能因疫情防控而放棄幫助非洲等低收入缺糧國(guó)家改善糧食安全狀況。
今年以來(lái),非洲等國(guó)家暴發(fā)了嚴(yán)重的蝗蟲(chóng)災(zāi)害,給糧食生產(chǎn)造成嚴(yán)重?fù)p失,升高了糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于非洲等低收入缺糧國(guó)家,應(yīng)對(duì)蝗蟲(chóng)災(zāi)害意識(shí)不強(qiáng),防治能力不足,如果這些國(guó)家不能得到及時(shí)幫助,自身的糧食安全狀況將進(jìn)一步惡化,而且蟲(chóng)害等災(zāi)情無(wú)國(guó)界,也有可能擴(kuò)散到其他國(guó)家,給其他國(guó)家的糧食安全帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。因此,聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織及時(shí)預(yù)警,呼吁動(dòng)員國(guó)際力量幫助防控沙漠蝗,實(shí)際上不僅直接幫助這些國(guó)家,而且也對(duì)幫助實(shí)施國(guó)家降低蝗蟲(chóng)風(fēng)險(xiǎn)有益。
我國(guó)糧食安全形勢(shì)及風(fēng)險(xiǎn)
目前,我國(guó)糧食生產(chǎn)能力強(qiáng),庫(kù)存水平高,糧食安全狀況好于全球。2019年,我國(guó)糧食總產(chǎn)量超過(guò)6.6億噸,人均糧食占有量474公斤,平均到每個(gè)人每天就是1.3公斤。僅僅主要作為口糧的稻谷和小麥,年產(chǎn)量近3.5億噸,人均占有量大約250公斤,平均到每個(gè)人也有0.7公斤。即使生活水平較低,主要直接食用谷物,一個(gè)成年人也很難每天消費(fèi)1.3公斤糧食。而較高的生活水平,主要以稻谷和小麥為主食,且消費(fèi)更多的肉蛋奶和水產(chǎn)品,一個(gè)成年人每天直接食用的大米和面粉一般不會(huì)超過(guò)0.5公斤。若考慮到庫(kù)存糧食,我國(guó)庫(kù)存的稻谷和小麥估計(jì)超過(guò)2億噸,而我國(guó)城鄉(xiāng)居民一年直接消費(fèi)的稻谷和小麥口糧也不會(huì)超過(guò)2億噸。糧食產(chǎn)量高、庫(kù)存足,反映糧食供求關(guān)系寬松,也會(huì)通過(guò)糧食價(jià)格反映。我國(guó)糧食消費(fèi)價(jià)格已經(jīng)連續(xù)多年保持穩(wěn)定,今年第一季度糧食消費(fèi)價(jià)格同比上漲僅0.6%。
當(dāng)然,我國(guó)糧食供給充裕,價(jià)格總體穩(wěn)定,并不意味著我國(guó)糧食安全沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)。
我國(guó)糧食種植面積已經(jīng)連續(xù)3年減少。其中,2019年,谷物種植面積9784.7萬(wàn)公頃,比上年減少182.4萬(wàn)公頃。特別需要引起重視的是,玉米、稻谷和小麥種植面積分別比上年減少84.6萬(wàn)公頃、49.5萬(wàn)公頃和53.9萬(wàn)公頃,分別為4128.4萬(wàn)公頃、2969.4萬(wàn)公頃和2372.7萬(wàn)公頃。分省份來(lái)看,2019年,糧食播種面積較上年減少幅度最大的前五個(gè)省份分別是湖北、河南、湖南、江蘇和山東,分別較上年減少23.8萬(wàn)公頃、17.1萬(wàn)公頃、13.1萬(wàn)公頃、9.5萬(wàn)公頃和9.2萬(wàn)公頃。這五個(gè)省減少的糧食播種面積合計(jì)達(dá)到72.7萬(wàn)公頃,為全國(guó)糧食播種面積減少幅度的75%。
糧食種植面積減少,既可能是糧食種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整,也可能是地方抓糧責(zé)任沒(méi)有落實(shí)到位,農(nóng)民種糧積極性不高。雖然推動(dòng)糧食高質(zhì)量發(fā)展、糧食增產(chǎn)不能主要依靠擴(kuò)大種植面積來(lái)實(shí)現(xiàn),但千萬(wàn)不能放任糧食種植面積不斷減少。如果沒(méi)有糧食種植面積的穩(wěn)定和保障,糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)勢(shì)必就會(huì)上升。特別是,當(dāng)自然災(zāi)害較重發(fā)生時(shí),更需要糧食種植面積對(duì)糧食增產(chǎn)穩(wěn)定作出貢獻(xiàn)。因?yàn)橛行?zāi)害,如低溫冷凍災(zāi)害,在無(wú)法改變靠天吃飯的條件下主要影響單產(chǎn)水平,科技和防治災(zāi)害可能無(wú)法發(fā)揮作用。2020年,中央一號(hào)文件明確要求糧食要穩(wěn)定生產(chǎn),最重要的是穩(wěn)定糧食種植面積。新冠肺炎疫情發(fā)生后,國(guó)家落實(shí)糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制,重點(diǎn)也是加大對(duì)糧食種植面積穩(wěn)定的考核。
守住必要的、有肥力、有水利條件的耕地是確保國(guó)家糧食安全的前提。目前,在現(xiàn)代衛(wèi)星等科技支撐下,在最嚴(yán)格守住耕地紅線的法律法規(guī)保障下,耕地?cái)?shù)量失守的風(fēng)險(xiǎn)較低,但是耕地的質(zhì)量下降風(fēng)險(xiǎn)和土地管理過(guò)于僵化導(dǎo)致耕地使用與糧食安全保障不匹配的風(fēng)險(xiǎn)仍然較大。最近,國(guó)務(wù)院將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地管理權(quán)限下放到省市,把永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的管理權(quán)限賦予給試點(diǎn)省市,這有助于降低耕地等農(nóng)業(yè)稀缺優(yōu)質(zhì)資源錯(cuò)配失配風(fēng)險(xiǎn),但也提升了“劣田驅(qū)逐良田”的風(fēng)險(xiǎn)。耕地質(zhì)量不高,會(huì)制約我國(guó)糧食生產(chǎn)能力的提高和種植效益的改善,不僅會(huì)對(duì)糧食產(chǎn)量直接造成負(fù)面沖擊,而且還會(huì)對(duì)農(nóng)民種糧積極性造成不利影響。
目前,我國(guó)加強(qiáng)了對(duì)糧食省長(zhǎng)責(zé)任制考核,這無(wú)疑有助于穩(wěn)定糧食生產(chǎn)和降低糧食安全風(fēng)險(xiǎn)。但是,也必須同時(shí)看到,不科學(xué)不完善的考核不能有效解決我國(guó)糧食安全面臨的產(chǎn)銷有效銜接不夠和結(jié)構(gòu)性矛盾突出問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)糧食生產(chǎn)已經(jīng)高度分工,這是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然規(guī)律。居民食物消費(fèi)水平提高和結(jié)構(gòu)升級(jí),對(duì)糧食也提出了更高要求。主產(chǎn)區(qū),單純地對(duì)種植面積和產(chǎn)量的考核,結(jié)果不得不面臨收購(gòu)農(nóng)民糧食難度大,把年年產(chǎn)需過(guò)剩的糧食儲(chǔ)備起來(lái)難度更大。雖然中儲(chǔ)糧每年在主產(chǎn)區(qū)收購(gòu)農(nóng)民糧食,但確保農(nóng)民不出現(xiàn)賣糧難的責(zé)任主要由地方政府承擔(dān)。除此之外,糧食主產(chǎn)區(qū)還面臨著財(cái)政支出剛性而可支配的財(cái)源又十分有限,又缺乏調(diào)配運(yùn)糧等手段難題。黑龍江調(diào)研了解到,一些地方政府主要工作就是應(yīng)對(duì)賣糧難、儲(chǔ)糧難和運(yùn)糧難問(wèn)題。主銷區(qū),特別是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)耕地資源少,主要生產(chǎn)口糧用稻谷,在現(xiàn)有全球大米供給過(guò)剩和我國(guó)稻谷去庫(kù)存壓力只增不減的大環(huán)境中,責(zé)任輕,壓力小。在浙江等地,高度工業(yè)化和城鎮(zhèn)化之后剩下的耕地已經(jīng)非常少,糧食安全責(zé)任制主要是每年給種糧農(nóng)民每畝地幾百元的補(bǔ)貼,把現(xiàn)有的少量耕地種上水稻。至于飼料糧等根本不考慮,也沒(méi)有條件考慮。估計(jì)這也是一些地方關(guān)閉豬場(chǎng)的原因之一,因?yàn)榘凑宅F(xiàn)有考核體系,發(fā)展養(yǎng)豬就需要消耗飼料糧,糧食自給率就會(huì)下降。我們?cè)谵r(nóng)村調(diào)研時(shí)了解到,某地一個(gè)養(yǎng)牛大戶反映:他流轉(zhuǎn)了幾千畝耕地,計(jì)劃種植玉米,一部分種植青貯玉米,一部分種植籽粒玉米,還有一部分想嘗試發(fā)展鮮食玉米,重點(diǎn)想將養(yǎng)牛與玉米種植產(chǎn)業(yè)鏈貫通起來(lái)。但是地方政府以不符合規(guī)劃為由不支持該養(yǎng)牛大戶種植玉米。如何構(gòu)建更加科學(xué)合理的糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核指標(biāo)體系?讓考核有助于避免稀缺的耕地資源和水資源的錯(cuò)配和失配,有助于緩解糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾,有助于化解糧食安全風(fēng)險(xiǎn),迫切需要解決。
今年,我國(guó)面臨著草地貪夜蛾和沙漠蝗等病蟲(chóng)害發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。盡管風(fēng)險(xiǎn)不高,但是絕不能放棄警惕。要做好監(jiān)測(cè)預(yù)警,備好藥劑藥械,一旦發(fā)生要及時(shí)開(kāi)展統(tǒng)防統(tǒng)治和聯(lián)防聯(lián)控。只要防控及時(shí)到位,就會(huì)有效地避免病蟲(chóng)害對(duì)糧食生產(chǎn)造成的損失。
隨著居民生活水平的不斷提高,我國(guó)每年需要從國(guó)外進(jìn)口相當(dāng)規(guī)模的食品,包括農(nóng)產(chǎn)品。如正常年份我國(guó)目前一年需要從國(guó)際市場(chǎng)上進(jìn)口大豆近1億噸(2018年和2019年受中美經(jīng)貿(mào)摩擦和國(guó)內(nèi)非洲豬瘟影響進(jìn)口大豆8000多萬(wàn)噸)。進(jìn)口大豆,既會(huì)有效解決我國(guó)因農(nóng)業(yè)資源不足和居民食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)所產(chǎn)生的產(chǎn)需缺口問(wèn)題,也會(huì)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。在全球防控新冠肺炎疫情形勢(shì)下,進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品面臨的風(fēng)險(xiǎn)更高。
如何看待農(nóng)產(chǎn)品及食品國(guó)際貿(mào)易給糧食安全帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)?大量研究表明,農(nóng)產(chǎn)品及食品國(guó)際貿(mào)易總體上有助于改善糧食安全狀況,而不是惡化糧食安全狀況。我國(guó)應(yīng)對(duì)大豆產(chǎn)需缺口已經(jīng)歷了前兩年中美經(jīng)貿(mào)摩擦的考驗(yàn)。我國(guó)大豆的主要進(jìn)口國(guó)應(yīng)該不會(huì)限制和禁止出口。大豆出口國(guó)家生產(chǎn)的大豆數(shù)量多、出清庫(kù)存壓力大,限制和禁止大豆出口,對(duì)出口國(guó)家的不利影響是其難以承受的。中美經(jīng)貿(mào)摩擦的前兩年,我國(guó)減少進(jìn)口美國(guó)大豆,雖然對(duì)我國(guó)有不利影響,但對(duì)美國(guó)的不利影響更大。更為重要的是,這幾年我國(guó)大豆的進(jìn)口來(lái)源國(guó)正在多元化,同時(shí)國(guó)內(nèi)飼料配方已經(jīng)變得更富彈性,當(dāng)大豆供求緊張和價(jià)格過(guò)高時(shí),會(huì)有替代方案,因此大豆若短時(shí)間內(nèi)進(jìn)口減少,對(duì)養(yǎng)殖業(yè)的影響也非常有限。
中美經(jīng)貿(mào)談判,美國(guó)要求我國(guó),我國(guó)也承諾要擴(kuò)大進(jìn)口美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品,目前進(jìn)展總體沒(méi)有受全球新冠疫情影響。雖然目前一些國(guó)家出于疫情對(duì)糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給的擔(dān)心,或者出現(xiàn)防控疫情考慮,限制甚至禁止糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品出口,但是它們都不是出口大國(guó),也不是我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易主要伙伴。我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的主要貿(mào)易伙伴限制或者禁止國(guó)際貿(mào)易的可能性非常低。
適度進(jìn)口改善糧食安全狀況,雖然存在風(fēng)險(xiǎn),但這一風(fēng)險(xiǎn)也是可以化解來(lái)降低和避免的。我們絕不能因?yàn)轭A(yù)警進(jìn)口糧食產(chǎn)生糧食安全風(fēng)險(xiǎn)就將農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易放棄,更不能封閉起來(lái)搞自給自足。
預(yù)警和應(yīng)對(duì)糧食安全風(fēng)險(xiǎn)不能松懈
預(yù)警糧食安全風(fēng)險(xiǎn)是為了更好地防患于未然,不是為了炒作糧食價(jià)格?,F(xiàn)代社會(huì),是金融經(jīng)濟(jì)社會(huì)。在宏觀調(diào)控上,金融市場(chǎng)和金融工具等間接手段對(duì)資源配置的作用在某些方面超過(guò)財(cái)政直接手段,出現(xiàn)了所謂的農(nóng)產(chǎn)品金融化趨勢(shì)。預(yù)警糧食安全風(fēng)險(xiǎn),無(wú)論是出自聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織等國(guó)際機(jī)構(gòu),還是政府主管部門,或者是金融界或者其他領(lǐng)域,目的是引起各方面的注意和警惕,從而直接組織或者間接動(dòng)員各類資源,共同采取有助于避免或者降低糧食安全風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng),確保糧食安全風(fēng)險(xiǎn)絕不發(fā)生。因此,農(nóng)產(chǎn)品金融化的出現(xiàn),理應(yīng)是在糧食安全風(fēng)險(xiǎn)升高時(shí),金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)要像財(cái)政一樣組織動(dòng)員社會(huì)稀缺資源,特別是資金增加糧食等生產(chǎn)的投入,促進(jìn)糧食等貿(mào)易的擴(kuò)大,為筑牢糧食安全網(wǎng)貢獻(xiàn)力量。而絕不是炒作市場(chǎng)、哄抬價(jià)格,惡意解讀糧食安全風(fēng)險(xiǎn),制造混亂,導(dǎo)致居民不理性搶糧囤糧。
降低和避免糧食安全風(fēng)險(xiǎn),要求我們必須積極探索解決尚未有效解決的各類糧食生產(chǎn)、貿(mào)易、供給和價(jià)格等方面的難題。不讓種糧農(nóng)民吃虧,解決“種糧不如打工”難題,需要培育職業(yè)農(nóng)民,發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng),發(fā)揮社會(huì)化服務(wù)作用,對(duì)糧食生產(chǎn)要給予支持保護(hù)。不讓糧食主產(chǎn)區(qū)缺乏種糧積極性,要優(yōu)化糧食省長(zhǎng)責(zé)任制考核,平穩(wěn)糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)權(quán)益。不讓糧食儲(chǔ)備成為負(fù)擔(dān),要加快糧食流轉(zhuǎn),有效地實(shí)現(xiàn)加工轉(zhuǎn)化,在糧食供應(yīng)偏緊時(shí)要優(yōu)先保障居民糧食直接間接消費(fèi)。
要完善糧食省長(zhǎng)責(zé)任制考核體系。要根據(jù)時(shí)代的發(fā)展,把打造糧食供應(yīng)鏈和構(gòu)建穩(wěn)健的糧食產(chǎn)銷關(guān)系作為考核的重要內(nèi)容之一。對(duì)于糧食主要依賴外地的省市,要考核與主產(chǎn)區(qū)分擔(dān)的責(zé)任情況,特別是與主產(chǎn)區(qū)建立穩(wěn)固的糧食購(gòu)銷關(guān)系、按照相關(guān)法律法規(guī)儲(chǔ)備足夠的在主產(chǎn)區(qū)收購(gòu)的糧食數(shù)量,以及是否構(gòu)建通暢和運(yùn)轉(zhuǎn)高效的物流體系,作為考核內(nèi)容。主銷區(qū)地方政府要和中央一道,積極幫助解決糧食主產(chǎn)區(qū)面臨的各類實(shí)際困難,讓主產(chǎn)區(qū)更有積極性生產(chǎn)糧食。為了降低稻谷小麥最低收購(gòu)價(jià)政策實(shí)施壓力,為了有效不斷地化解糧食結(jié)構(gòu)性矛盾,強(qiáng)化主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈建設(shè)考核,不斷提高以銷定產(chǎn)的比重和納入農(nóng)牧結(jié)合和種養(yǎng)一體比例,確保國(guó)家糧食安全保障水平不斷提高。
近年來(lái),一些地方的糧食高質(zhì)量發(fā)展可能走入了誤區(qū):片面地追求糧食高價(jià)。有些地方甚至在政策上只對(duì)高端糧食給予支持。實(shí)際上,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中主要依靠政策發(fā)展高價(jià)糧食經(jīng)濟(jì)往往是不可持續(xù)的。在現(xiàn)實(shí)中,微觀主體追求糧食高價(jià),未必在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中能夠持續(xù)成功。為什么?這主要是國(guó)內(nèi)糧食供給充裕,糧食消費(fèi)總體穩(wěn)定,其中,口糧消費(fèi)不斷減少。國(guó)內(nèi)糧食供求關(guān)系持續(xù)寬松,國(guó)際糧食供求關(guān)系也屬于階段性過(guò)剩狀況。從社會(huì)意義上說(shuō),保持糧食價(jià)格總體穩(wěn)定,利大于弊。我國(guó)糧食經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定性作用和政府更好地發(fā)揮作用的體系,因此糧食生產(chǎn)者應(yīng)該以邊際效益變化為依據(jù)來(lái)配置農(nóng)業(yè)資源和糧食生產(chǎn)要素。如果農(nóng)民種糧無(wú)利可圖,農(nóng)民又怎么會(huì)有積極性種糧呢?走糧食市場(chǎng)高價(jià)未必能夠走得通,加強(qiáng)糧食價(jià)格支持和其他補(bǔ)貼支持,會(huì)受到 WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則約束和其他成員質(zhì)疑甚至抗議。如果不打破現(xiàn)有常規(guī)思維,不想辦法根本解決不讓種糧農(nóng)民吃虧這個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最棘手的難題,糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)就不可能根本化解。
從長(zhǎng)期來(lái)看,我國(guó)必須盡快構(gòu)建主要針對(duì)低收入居民等脆弱群體的糧食安全保障體系,以滿足他們的基本營(yíng)養(yǎng)需要。不僅讓他們免受饑餓,而且還有助于他們健康。
從世界主要國(guó)家做法來(lái)看,大致有兩種類型:一是直接配給食物;二是現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付。直接配給食物方式操作簡(jiǎn)單,但浪費(fèi)嚴(yán)重,成本較高,救助與實(shí)際需要可能脫節(jié)。正是無(wú)法克服的弊端,加上信息化發(fā)展,過(guò)去一些國(guó)家向脆弱群體發(fā)放的食物券做法基本被放棄。在現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付方式中,通常會(huì)限定這類轉(zhuǎn)移收入可以購(gòu)買的主要食物類型,并在一定期限內(nèi)限定購(gòu)買數(shù)量。在信息化高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì),針對(duì)低收入等脆弱群體發(fā)放轉(zhuǎn)移收入和限定購(gòu)買,主要通過(guò)數(shù)據(jù)化技術(shù)實(shí)現(xiàn)。
構(gòu)建適應(yīng)全面小康社會(huì)確?!傲沭囸I”目標(biāo)不打折扣和滿足低收入等脆弱群體基本營(yíng)養(yǎng)需要的食物保障體系。借鑒一些國(guó)家做法,我國(guó)應(yīng)盡快在一些條件較好的地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn),構(gòu)建主要針對(duì)脆弱群體食物保障政策體系,并隨著試點(diǎn)成熟向全國(guó)大范圍推廣。