黨的領(lǐng)導(dǎo)制度演進(jìn)的歷史脈絡(luò)探析

尹志兵 譚玉龍

〔摘要〕 黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是在革命、建設(shè)、改革的過程中逐步形成的。在大浪淘沙的革命進(jìn)程中，黨最終承擔(dān)起了領(lǐng)導(dǎo)革命的任務(wù)，由此黨開始探索建設(shè)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度;新中國成立后，黨對領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)進(jìn)行了進(jìn)一步探索，堅持和鞏固了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，期間雖有短暫的挫折，但在改革開放以后，黨吸取經(jīng)驗教訓(xùn)逐步調(diào)整了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，取得了良好的效果;新時代黨中央不斷加強黨的建設(shè)，在堅持黨領(lǐng)導(dǎo)一切的同時，也進(jìn)一步豐富與完善了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。

〔關(guān)鍵詞〕 黨的領(lǐng)導(dǎo)制度;演進(jìn);黨的建設(shè)

〔中圖分類號〕D251 ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2020）04-0035-04

黨的十九屆四中全會明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在我國國家制度和治理體系中的統(tǒng)領(lǐng)地位。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是在黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革的偉大實踐中形成的，梳理黨的領(lǐng)導(dǎo)制度演進(jìn)的歷史脈絡(luò)，不僅有利于我們深化對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的認(rèn)識，而且有利于我們更加深入地學(xué)習(xí)和理解黨的十九屆四中全會的精神。

一、新民主主義革命時期黨確立了對中國革命的領(lǐng)導(dǎo)地位

在大浪淘沙的革命進(jìn)程中，黨最終承擔(dān)起了領(lǐng)導(dǎo)革命的任務(wù)，逐步確立了黨對中國革命的領(lǐng)導(dǎo)地位，對黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)進(jìn)行了初步探索。1925年1月，在黨的第四次全國代表大會上，黨首次明確提出了無產(chǎn)階級革命領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的問題 〔1 〕。國民大革命時期，國共兩黨進(jìn)行了第一次合作，此時我們黨未對革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題給予足夠的重視，甚至一度主動放棄了革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，這導(dǎo)致大革命后期我們黨遭受了國民黨反動派的背叛與迫害，使革命事業(yè)遭受了嚴(yán)重的挫折。國民大革命失敗后，中國共產(chǎn)黨人吸取了教訓(xùn)，開始為爭取革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)而不斷奮斗。面對國民黨反動派的背叛和迫害，我們黨予以堅決回?fù)?，在南昌發(fā)動了武裝起義，這標(biāo)志著我們黨開始組建自己的武裝力量、獨立領(lǐng)導(dǎo)革命戰(zhàn)爭。八七會議確立了土地革命和武裝起義的斗爭方針，之后，我們黨以此方針為指導(dǎo)組織了多次武裝起義斗爭。其中，在秋收起義中，為了確保黨對革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，1927年9月，毛澤東在江西省永新縣三灣村領(lǐng)導(dǎo)了舉世聞名的三灣改編，將黨的支部建立在連隊上，確立了黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)。革命實踐證明，確立黨對軍隊的領(lǐng)導(dǎo)是革命成功的重要保障。

1931年九一八事變發(fā)生后，日本帝國主義對華侵略加劇，中日民族矛盾凸顯并逐漸成為我國社會的主要矛盾。1937年7月抗日戰(zhàn)爭全面爆發(fā)后，抗日成為時代的主要任務(wù)，而如何進(jìn)行抗日戰(zhàn)爭、由誰領(lǐng)導(dǎo)抗日戰(zhàn)爭成為當(dāng)時我們黨必須解決的問題。瓦窯堡會議就抗日戰(zhàn)爭領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的問題進(jìn)行了討論，明確提出中國共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)團結(jié)國內(nèi)各階層力量領(lǐng)導(dǎo)抗日戰(zhàn)爭，并確立了建立抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的策略。正是在這種主動爭取革命領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的思想指導(dǎo)下，黨積極推動“西安事變”和平解決，促成了國共兩黨再度攜手合作，建立了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線。在第二次國共合作中，我們黨采取了黨外合作的方式，兩黨合作共同抗日，我們黨接受國民政府的統(tǒng)一指揮，但同時又保持著自己相對獨立的組織體系，始終將抗日戰(zhàn)爭的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)牢牢把握在自己手中。因此，即使國民黨反動派采取消極抗日積極反共的策略，我們黨仍然能夠維護抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，帶領(lǐng)全國人民堅持抗戰(zhàn)。

在爭取和維護革命領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度也進(jìn)一步得以完善。1942年9月1日，中共中央政治局通過了《中共中央關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》，其中首次出現(xiàn)了“黨領(lǐng)導(dǎo)一切”的表述，提出“黨是無產(chǎn)階級的先鋒隊和無產(chǎn)階級組織的最高形式，他應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)一切其他組織，如軍隊、政府與民眾團體” 〔2 〕。1948年4月，毛澤東在晉綏干部會議上，進(jìn)一步強調(diào)了黨對新民主主義革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，“新民主主義的革命，不是任何別的革命，它只能是和必須是無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的，人民大眾的，反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義的革命。這就是說，這個革命不能由任何別的階級和任何別的政黨充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者，只能和必須由無產(chǎn)階級和中國共產(chǎn)黨充當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者” 〔3 〕。正是由于黨始終堅持和維護黨對革命的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，黨才能從革命的參與者成為革命的領(lǐng)導(dǎo)者，并最終帶領(lǐng)中國人民取得革命的勝利，堅持和維護黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也成為之后黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)的基本前提。

二、社會主義革命和建設(shè)時期黨對領(lǐng)導(dǎo)制度的探索

新中國成立后，為了加強黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，1953年3月，黨中央發(fā)表了《中共中央關(guān)于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定（草案）》，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度逐步形成。1954年9月15日，第一次全國人民代表大會召開，會議中毛澤東指出：“領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨。” 〔4 〕從1955年10月開始，分口領(lǐng)導(dǎo)的制度在全國各地實施，對應(yīng)各級政府機構(gòu)的黨委機構(gòu)和具體制度逐步建立起來。按照分口領(lǐng)導(dǎo)制度，黨委從管干部開始到直接管理生產(chǎn)業(yè)務(wù)，在社會主義建設(shè)時期沿用了革命戰(zhàn)爭年代的管理模式，各級政府的職能逐漸為黨委所取代。此時，黨已經(jīng)在全部國家工作中處于領(lǐng)導(dǎo)地位 〔5 〕。黨的八大以后，為了解決管理體制上暴露出來的中央集權(quán)過多的弊端，1957年黨中央逐步展開了以簡政放權(quán)為內(nèi)容的改革，并成立專門的中央經(jīng)濟工作小組，在中央政治局之下，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國經(jīng)濟工作。與此同時，為了正確解決人民群眾內(nèi)部矛盾，黨開展了整風(fēng)運動接受黨內(nèi)外人士的批評，并廣泛征求意見。針對極少數(shù)右派分子借機瘋狂攻擊黨和社會主義制度，我們黨開始進(jìn)行反右派斗爭，而由于主客觀條件的限制，反右派斗爭被嚴(yán)重擴大化。反右派斗爭嚴(yán)重擴大化使黨對中央集權(quán)過多弊端的糾正未能取得預(yù)期的效果。總體來看，這一階段黨的領(lǐng)導(dǎo)制度仍處于探索階段，雖在一定程度上得以加強，但也存在一些問題需要解決。

三、改革開放后堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度

進(jìn)入改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期后，黨對領(lǐng)導(dǎo)制度的探索進(jìn)入了新階段。鄧小平曾指出：“為了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須努力改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。” 〔6 〕268在這一時期，黨吸取了既往的經(jīng)驗教訓(xùn)，逐漸糾正了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度中存在的偏差，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一大前提下開始不斷完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。1980年12月，鄧小平強調(diào)：“在中國這樣一個大國，沒有共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必然四分五裂，一事無成”，“要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，改進(jìn)黨的作風(fēng)”?！? 〕358此后，黨開始在新的環(huán)境下不斷探索和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，黨的十二大報告指出黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，三者指向明確、相互配合、融為一體，準(zhǔn)確歸納了黨的領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)涵。鄧小平于1983年10月再次強調(diào)：“要把我們黨建設(shè)成為有戰(zhàn)斗力的馬克思主義政黨，成為領(lǐng)導(dǎo)全國人民進(jìn)行社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)的堅強核心?！?〔7 〕39鄧小平在1985年5月召開的全國教育工作會議上進(jìn)一步指出：“什么叫領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)。” 〔7 〕1211986年9月13日，鄧小平在聽取中央財經(jīng)小組匯報時談道：“黨委如何領(lǐng)導(dǎo)？應(yīng)該只管大事，不能管小事?！?〔7 〕177黨的十三大報告進(jìn)一步豐富了黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)涵，明確指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國家政權(quán)機關(guān)推薦重要干部?！?〔8 〕為了完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，黨先后制定了多項相關(guān)具體制度和規(guī)定，如《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》《中共中央關(guān)于加強和改善黨對工會、共青團、婦聯(lián)工作領(lǐng)導(dǎo)的通知》等。這一系列制度和規(guī)定使黨的領(lǐng)導(dǎo)制度不斷完善，不僅理順了中國共產(chǎn)黨同各黨派、各團體之間的關(guān)系，做到了職責(zé)分明、各司其職，同時也進(jìn)一步鞏固了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，使黨的領(lǐng)導(dǎo)逐步走向制度化。

進(jìn)入新世紀(jì)，2002年11月，黨的十六大報告指出：“在我們這樣一個多民族的發(fā)展中大國，要把全體人民的意志和力量凝聚起來，全面建設(shè)小康社會，加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化，必須毫不放松地加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程。” 〔9 〕同時，黨的十六大報告進(jìn)一步明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，并要求改革和完善黨的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式。黨的十六大之后，黨提出科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，進(jìn)一步完善了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式，提出了廠長負(fù)責(zé)制、校長負(fù)責(zé)制等具體的制度。黨的十七大之后，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位主要體現(xiàn)為黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，逐漸實現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國、人民當(dāng)家作主的有機統(tǒng)一。就具體的領(lǐng)導(dǎo)制度而言，主要表現(xiàn)為發(fā)揮黨委在同級組織中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，協(xié)調(diào)各方力量步調(diào)一致地開展工作，支持各方獨立自主地開展工作，達(dá)到集中力量辦大事的目的。對此，胡錦濤強調(diào)：“堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是我們事業(yè)勝利前進(jìn)的根本保證。要把十幾億人的思想和力量統(tǒng)一和凝聚起來，齊心協(xié)力發(fā)展中國特色社會主義，沒有中國共產(chǎn)黨的堅強統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是不可設(shè)想的。” 〔10 〕與黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的改革相適應(yīng)，這一階段黨先后制定并執(zhí)行了《中共黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》《中共中央關(guān)于加強和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》等制度和規(guī)定，有力地配合了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)。總體來看，這一階段黨不斷創(chuàng)新執(zhí)政思路、完善領(lǐng)導(dǎo)制度，在黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的前提下，進(jìn)一步理順了黨政關(guān)系，重新建立了黨的中央紀(jì)律檢查委員會，建立健全了黨的監(jiān)督制度，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的具體執(zhí)行。黨的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，使黨的領(lǐng)導(dǎo)更加科學(xué)化，進(jìn)一步加強了黨的領(lǐng)導(dǎo)，使黨對各項工作的領(lǐng)導(dǎo)逐漸步入了良性發(fā)展的軌道。

四、確立黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在國家制度中的統(tǒng)領(lǐng)地位

新時代我國的發(fā)展遇到了前所未有的新機遇，同樣也面臨著前所未有的新挑戰(zhàn)，面對復(fù)雜多變的形勢，必須在黨堅強有力的領(lǐng)導(dǎo)下繼續(xù)深化改革，而要加強黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，完成黨所肩負(fù)的歷史使命，就必須加強黨自身的建設(shè)。黨的十八大之后，黨中央積極推進(jìn)從嚴(yán)治黨，著力解決管黨治黨過程中存在的突出問題，著力強化黨的領(lǐng)導(dǎo)，并取得了卓著的成效，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度得到了進(jìn)一步完善。習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上強調(diào)：“堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所在、幸福所在?！?〔11 〕對于黨的領(lǐng)導(dǎo)在新時代的重要性及其在國家治理中的地位，習(xí)近平總書記曾這樣形容：“在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的‘帥，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明?！?〔12 〕近年來，習(xí)近平總書記在不同場合多次強調(diào)：“必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持和完善民主集中制，堅持黨領(lǐng)導(dǎo)各項工作的體制機制，確保黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)” 〔13 〕。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中再次重申：“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量?！?〔14 〕

黨的十九大通過了《中國共產(chǎn)黨章程（修正案）》，其總綱部分新增了強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的內(nèi)容，指出“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的” 〔15 〕。這一部分內(nèi)容突出了黨在中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，強調(diào)黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。新時代改革進(jìn)入深水區(qū)，面臨著錯綜復(fù)雜的局面，更需要堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，凸顯黨中央的權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)地位，更好地發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，推動深化改革。黨的十九屆三中全會提出，要進(jìn)一步加強黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，將黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系改革同國家機構(gòu)改革結(jié)合起來，不斷完善和健全黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系，形成總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)體系，在深化黨和國家機構(gòu)改革的過程中，繼續(xù)健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)機制。據(jù)此，黨于2018年2月發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》，并制定了《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》等法規(guī)制度，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度得以不斷完善。2019年10月28日，黨的十九屆四中全會召開，會議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，其中強調(diào)必須堅持“黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的” 〔16 〕。黨的十九屆四中全會對堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的要素從六個方面進(jìn)行了闡述，確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在國家制度和國家治理體系中的統(tǒng)領(lǐng)地位。實踐證明，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義的最本質(zhì)特征，唯有不斷堅持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度，才能進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

黨和國家的前途命運同黨的領(lǐng)導(dǎo)制度密切相關(guān)，黨經(jīng)過不斷的實踐探索與理論總結(jié)，有效地推進(jìn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的建設(shè)，總結(jié)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度建設(shè)的經(jīng)驗，梳理黨的領(lǐng)導(dǎo)制度演進(jìn)的歷史脈絡(luò)，對加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)、國家現(xiàn)代化治理體系建設(shè)具有極其重要的現(xiàn)實意義。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕中央檔案館.中共中央文件選集：第1冊〔M〕.北京：中共中央黨校出版社，1989：331.

〔2〕中共中央文獻(xiàn)研究室，中央檔案館.建黨以來重要文獻(xiàn)選編（1921-1949）：第19冊〔M〕.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2011：423.

〔3〕毛澤東選集：第4卷〔M〕.北京：人民出版社，1991：1313.

〔4〕毛澤東文集：第6卷〔M〕.北京：人民出版社，1999：350.

〔5〕鄧小平文選：第1卷〔M〕.北京：人民出版社，1994：214.

〔6〕鄧小平文選：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994.

〔7〕鄧小平文選：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993.

〔8〕中共中央文獻(xiàn)研究室.十三大以來重要文獻(xiàn)選編：上〔M〕.北京：人民出版社，1991：36.

〔9〕江澤民文選：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，2006：568.

〔10〕胡錦濤文選：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，2016：168-169.

〔11〕習(xí)近平.在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話〔N〕.人民日報，2016-07-02（02）.

〔12〕中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于全面建成小康社會論述摘編〔M〕.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016：96.

〔13〕中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會文件匯編〔G〕.北京：人民出版社，2017：182.

〔14〕習(xí)近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告〔N〕.人民日報，2017-10-28（01）.

〔15〕中國共產(chǎn)黨章程〔N〕.人民日報，2017-10-29（01）.

〔16〕中共中央文獻(xiàn)研究室.中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〔M〕.北京：人民出版社，2019：6.

責(zé)任編輯 王亞峰