工作福利：形成邏輯、概念辨析與實踐效果

張浩淼

(四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，成都 610064)

1990年代起，歐美許多國家對原有的以權(quán)利為基礎(chǔ)的社會救助進行了改革，引入了工作福利，旨在平衡權(quán)利和義務(wù)，促使受助者積極參與勞動力市場以消除福利依賴。工作福利的形成與福利國家的危機及其改革密切相關(guān)，工作福利自提出之日起，就存在較多爭議。這一方面體現(xiàn)在學(xué)術(shù)界對工作福利缺乏統(tǒng)一的概念界定，工作福利和與其相關(guān)的“激活”以及積極勞動力市場政策的概念界限不甚清楚；另一方面，關(guān)于工作福利的實踐效果褒貶不一，有學(xué)者認(rèn)為工作福利可以改變受助者消極與依賴的文化基因，可以明顯降低受助人數(shù)并減輕救助負(fù)擔(dān)[1]，但不少研究認(rèn)為工作福利是對濟貧法時代“強制勞動”的回歸，其結(jié)果是將福利依賴轉(zhuǎn)化為了低薪工作，制造了在職貧困[2]。

本文旨在梳理與回顧工作福利的形成邏輯，對工作福利的概念進行探討與辨析，尤其是厘清其與“激活”、積極勞動力市場政策的區(qū)別和聯(lián)系，并對工作福利的實踐效果進行考察和分析。

一、工作福利的形成邏輯：背景、原因與推動力

工作福利(workfare)最早出現(xiàn)于美國，1960年代尼克松政府時期“工作福利”一詞首次進入公共話語領(lǐng)域。1970和1980年代，美國在關(guān)于福利的討論中，“工作福利”一詞屢見不鮮，用來指那些針對福利領(lǐng)取者的各種就業(yè)項目[3]21。1996年，克林頓政府實施了激進的福利改革，出臺了《個人責(zé)任與工作機會法案》，將救助制度從“資格機制”改為“工作優(yōu)先”模式，這是一項具有里程碑意義的工作福利法案，其核心內(nèi)容是對救助采取時間限制并強制提出工作要求以促使受助者盡快就業(yè)，還伴隨一系列的獎懲措施。

美國工作福利的形成和快速發(fā)展使英國、澳大利亞等自由主義福利國家紛紛效仿，比如，英國在1980年代早期開始使用“工作福利”的概念，把原有針對青年群體的公共就業(yè)計劃稱為工作福利項目[3]24。1997年，布萊爾政府提出了系統(tǒng)的工作福利政策，通過設(shè)立求職者津貼替代原有的失業(yè)救助，要求失業(yè)者必須積極尋找工作才能領(lǐng)取津貼，還通過各類“新政”計劃促使青年、長期失業(yè)者和單身父母等參與勞動力市場，把工作福利計劃推向了福利改革的最前沿。在英、美等自由福利國家工作福利項目風(fēng)靡之后，德、法等保守主義福利國家也開始相仿相效，于1990年代末期引入工作福利的理念和路徑，比如，2002年德國的“哈茨改革”就是對原有救助制度的徹底變革，要求有勞動能力的受助者必須承擔(dān)工作義務(wù)。此外，在社會民主主義福利國家，即以慷慨的福利供給著稱的北歐，也在發(fā)生“悄悄的革命”，其在社會救助中逐步構(gòu)建起以地方化、市場化和突出個人義務(wù)為特征的工作福利，使工作福利成為北歐福利體系的重要組成部分[4]，比如，丹麥1998年頒布的“激活”法案弱化了收入保護原則，強調(diào)了工作義務(wù)和福利領(lǐng)取的關(guān)聯(lián)，正式引入工作福利的原則[5]。由上可見，工作福利最早在美國形成，之后在英國等自由主義福利國家普及，最后擴展至保守主義和社會民主主義福利國家?；仡櫣ぷ鞲＠男纬蛇^程，可以發(fā)現(xiàn)以下三點重要邏輯和規(guī)律：

第一，福利國家的危機和改革是工作福利形成的總體背景。二戰(zhàn)后，歐美發(fā)達國家建立了較為完善的社會保障制度，向國民提供慷慨的福利待遇，福利國家得以形成并快速發(fā)展，這對緩解社會矛盾、促進經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用。然而，好景不長，1970年代末，受石油危機和全球化加速的影響，歐美經(jīng)濟出現(xiàn)滯漲，沉重的福利負(fù)擔(dān)既導(dǎo)致政府財政赤字不斷攀升，也使勞動力價格偏高，企業(yè)競爭力下降，失業(yè)率居高不下，患上了所謂的“福利病”，福利國家遭遇了整體危機。為了應(yīng)對和化解危機，“積極福利國家”“社會投資國家”“發(fā)展型社會政策”等理論和概念應(yīng)運而生，強調(diào)改變傳統(tǒng)福利國家以權(quán)利為基礎(chǔ)提供消極福利的方式，轉(zhuǎn)向權(quán)利和義務(wù)的平衡，提供積極的福利，注重人力資本投資以及與市場的結(jié)合，變事后補救為事前干預(yù)。在福利國家改革與重建的總體背景下，工作福利出現(xiàn)并逐步成為主導(dǎo)，它為福利領(lǐng)取者強制增加了義務(wù)，以促使其重返勞動力市場，體現(xiàn)出權(quán)利和義務(wù)的結(jié)合以及與市場的聯(lián)結(jié)，這順應(yīng)了福利國家改革的大趨勢，是福利國家危機與改革背景下的必然產(chǎn)物，有學(xué)者斷言歐美的“制度型福利國家”已經(jīng)逐漸被“工作福利型國家”所取代[6]46-47。

第二，福利依賴問題是工作福利形成的直接原因。福利國家為社會成員提供了慷慨的福利待遇，保障了公民的社會權(quán)利，但是在福利國家建設(shè)中出現(xiàn)的福利膨脹，使貧困治理的問題日益暴露[7]。福利國家的貧困者領(lǐng)取救助后，不愿積極尋找工作，因為貧困者普遍缺乏技能，即使找到工作，工資收入并不比救助待遇高，這會導(dǎo)致受助者長期依靠救助生活，損害受助者的工作倫理，由此引發(fā)福利依賴問題。比如，在美國，1960年貧困家庭中近2/3的戶主有工作，到1991年這一比例已降到1/10[8]，且大部分受助者是單身母親，她們這種福利依賴的態(tài)度和行為不僅使自身落入“貧困陷阱”，還對其子女產(chǎn)生不良影響，造成了福利依賴的代際傳遞[9]。在這種情況下，1992年克林頓政府上臺，宣稱要“終結(jié)我們所知道的福利”，1996年《個人責(zé)任和工作機會法案》出臺，該法案增加了對福利領(lǐng)取者的工作要求、限制了福利領(lǐng)取時間并實施了嚴(yán)格的制裁措施，是典型的工作福利政策。由此可見，工作福利對受助者提出了強制性的工作要求，通過各種方式激勵、重塑及培養(yǎng)受助者的工作倫理，使其盡快進入勞動力市場，其直接目的是為了解決福利依賴問題。

第三，國家間學(xué)習(xí)是工作福利得以普及的重要推動力。所謂國家間學(xué)習(xí)，是指某個國家或地區(qū)進行的改革信息給其他國家或地區(qū)的政策選擇帶去影響的一種模仿或?qū)W習(xí)過程，是一國的制度與政策被他國借鑒的現(xiàn)象，許多學(xué)者還把這種現(xiàn)象稱為政策轉(zhuǎn)移、政策模仿等，但國家間學(xué)習(xí)是關(guān)于政策借鑒的總體概念[10]。工作福利最早在美國出現(xiàn)，1996年克林頓政府實施了激進的福利改革，使工作福利在美國成為主流政策，這標(biāo)志著現(xiàn)代福利國家對受助者的社會保護導(dǎo)向發(fā)生了本質(zhì)變化，受助者需要主動投身勞動力市場而不再只是被動地領(lǐng)取福利。美國的工作福利首先在自由主義福利國家被廣泛地學(xué)習(xí)與借鑒，英國和澳大利亞等國在1997年開始實施“從福利到工作”的政策實踐；之后，以德國為代表的保守主義福利國家和以瑞典為代表的社會民主主義福利國家也開始模仿并實施了工作福利，如德國2002年的“哈茨改革”和瑞典2000年的“激活保證計劃”均是典型的工作福利計劃，以促進受助者重返勞動力市場。由上可見，國家間學(xué)習(xí)推動了工作福利在福利國家的擴展與普及。

二、工作福利的概念辨析：工作福利、“激活”政策與積極勞動力市場政策

根據(jù)美國《社會工作百科全書》(第18版)的定義，工作福利是指有勞動能力的受助者在接受救助時應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)勞動，以這一要求為條件的福利項目，為了與現(xiàn)金救助相區(qū)別，曾被稱為工作救濟，如今，此政策通常被稱為工作福利[11]。工作福利從嚴(yán)格意義上看，具有地域性含義，指的是美國的福利改革措施，強調(diào)的是受助者的義務(wù)和責(zé)任，要求受助者通過工作來換取救助，側(cè)重于“工作優(yōu)先”原則，重點在于工作要求、制裁和領(lǐng)取現(xiàn)金救助的時間限制，帶有強制性、懲罰性和消極性的特點[12]5。然而，隨著工作福利政策在歐洲和其他福利國家的擴展與普及，以及“工作福利”一詞在公共話語體系中的普遍使用，工作福利概念的外延開始拓展，除了“工作優(yōu)先”的消極性措施外，一些積極的措施，如培訓(xùn)、教育、兒童照料等也在一些情況下被視為工作福利的組成部分[12]7，這就導(dǎo)致了工作福利概念的模糊化，尤其是容易與“激活”政策和積極勞動力市場政策產(chǎn)生混淆，因此，有必要對工作福利、“激活”政策和積極勞動力市場政策進行區(qū)分和辨別。

“激活”政策是指促使受助者和失業(yè)者參與勞動力市場的各種工作導(dǎo)向型福利措施的總和，這類“激活”措施可大致分為兩類，即積極型(人力資本發(fā)展型)措施和消極型(勞動力市場關(guān)聯(lián)型)措施，顧名思義，前者主要是促進受助者通過教育和培訓(xùn)等措施提高人力資本以使其能夠進入正規(guī)勞動力市場，而后者則是通過快速就業(yè)的方式強制受助者接受任何工作以脫離社會救助[13]。由此可見，工作福利對應(yīng)的是消極型“激活”措施，也就是說，工作福利從嚴(yán)格和本源的意義上講，只是試圖使受助者進入工作狀態(tài)，并沒有把提升受助者的技能水平和人力資本作為政策設(shè)計的目標(biāo)，正如美國工作福利政策實施中一名監(jiān)督者所言，“你不需要通過教育來獲得就業(yè)，為了就業(yè)你只需要去工作”[14]。

工作福利即消極型“激活”政策大體可分為兩類，即市場型工作福利和工作創(chuàng)造型工作福利。市場型工作福利強調(diào)增加低工資的就業(yè)崗位并促使福利依賴群體，如長期失業(yè)者、單身父母以及病殘群體，盡快進入勞動力市場并接受那些低工資的就業(yè)崗位。市場型工作福利旨在使福利依賴群體更可雇，尤其是運用財政政策去補貼低工資就業(yè)，當(dāng)福利依賴群體進入勞動力市場時，會獲得相應(yīng)的在職補貼，這有助于增加其就業(yè)的動力，但是，市場型工作福利對福利依賴群體沒有教育和培訓(xùn)承諾[3]32。1980年代后，自由主義福利國家逐步采取了市場型工作福利，比較典型的代表是美國，美國的工作福利強調(diào)福利依賴群體在一定時間內(nèi)必須進入勞動力市場，否則會面臨懲罰，進入市場后由于工資較低，政府實施了低收入工薪家庭的工作收入課稅扣除政策(EITC)，向?qū)崿F(xiàn)就業(yè)的低收入受助家庭提供額外補貼。工作創(chuàng)造型工作福利是兜底的政策工具，對于那些無法在私營與公共部門獲得就業(yè)的就業(yè)困難群體，需要通過工作創(chuàng)造型工作福利使他們?yōu)榱司戎龆ぷ?。救助管理機構(gòu)在常規(guī)勞動力市場外創(chuàng)造“工作測試”活動來檢測受助者為了保持待遇而愿意工作的意愿，當(dāng)然，工作創(chuàng)造型工作福利存在一些固有缺陷，這限制了其應(yīng)用范圍，這類政策必須是“額外的”，以避免與現(xiàn)有私營和公共部門的就業(yè)產(chǎn)生競爭，相應(yīng)工作必須置于政府的控制監(jiān)督之下，這意味著這類工作具有非生產(chǎn)性或象征性的特點，這類工作不能給接受者帶來技能的提升甚至?xí)a(chǎn)生污名化效應(yīng)，也就是說，工作創(chuàng)造型工作福利是一種“人造性”就業(yè)，其效用有限。然而，對一些長期失業(yè)者而言，其對就業(yè)的期待度很低，他們不會把這類工作項目當(dāng)成懲罰，反而非常樂于接受，這種情況下政府可能面對非生產(chǎn)性勞動力的膨脹，并不得不對這些就業(yè)最困難群體承擔(dān)直接責(zé)任，因此，工作創(chuàng)造型工作福利可能導(dǎo)致參與者不會去市場中尋找有酬就業(yè)，尤其是在他們認(rèn)為其可獲得的工資很低的情況下[3]34。1990年代后，許多OECD國家實施了工作創(chuàng)造型工作福利，由政府提供撿拾垃圾、清掃街道等公共就業(yè)崗位。

積極勞動力市場政策的概念最早于1950年代出現(xiàn)在瑞典，是瑞典充分就業(yè)戰(zhàn)略中的重要組成部分，第一波積極勞動力市場政策發(fā)揮了勞動力動員的作用，加速了勞動者從傳統(tǒng)就業(yè)部門轉(zhuǎn)向現(xiàn)代就業(yè)部門，它強調(diào)的是使勞動者從低勞動生產(chǎn)率的就業(yè)轉(zhuǎn)向高勞動生產(chǎn)率的就業(yè)，注重的是工資政策、人力資本生成與勞動生產(chǎn)率增長之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系[15]121。1960年代中后期，積極勞動力市場政策逐步發(fā)展轉(zhuǎn)型，邁入第二波階段，尤其是1973年后，當(dāng)石油危機導(dǎo)致的大規(guī)模結(jié)構(gòu)性失業(yè)發(fā)生時，積極勞動力市場政策更是受到前所未有的重視，它脫離了與宏觀經(jīng)濟政策制定的聯(lián)系，范圍開始縮減，主要包括公共就業(yè)服務(wù)的擴展、教育與培訓(xùn)政策以及公共部門的就業(yè)創(chuàng)造。積極勞動力市場政策可以細(xì)分為兩種類型，分別是普遍型積極勞動力市場政策和目標(biāo)定位型積極勞動力市場政策。普遍型積極勞動力市場政策的目標(biāo)是改善國家勞動者的技能水平，是勞動者技能提升戰(zhàn)略的一部分，并把技能生成與勞動力市場動員和流動性聯(lián)結(jié)起來。普遍型積極勞動力市場政策需要依靠其他勞動力市場機制如工資談判等才能取得成效，還需要政策制定者采取有效措施避免勞動力市場分割，尤其是避免低工資部門的產(chǎn)生，OECD國家中采取這種政策的寥寥無幾，只有瑞典和其他少數(shù)北歐國家采用[15]123。目標(biāo)定位型積極勞動力市場政策在OECD國家則比比皆是，主要聚焦于勞動力市場中的特殊群體，如青年、中老年勞動者、長期失業(yè)者及其他弱勢群體，政策包括對上述目標(biāo)群體的不同程度的承諾，如教育、培訓(xùn)和公共就業(yè)崗位的創(chuàng)造，一般而言，針對青年群體會提供較為慷慨的政策服務(wù)，試圖使其接受主流培訓(xùn)和教育以提升人力資本，短期課程主要針對長期失業(yè)群體以破除其失業(yè)狀態(tài)，讓其盡快就業(yè)[3]35。由此可見，目標(biāo)定位型積極勞動力市場政策對應(yīng)“激活”政策中的積極型措施，旨在提升特定就業(yè)困難群體的人力資本，而無論哪類積極勞動力市場政策和嚴(yán)格意義上的工作福利都沒有交集，因為工作福利并不關(guān)注參與者人力資本與能力的提升。

總的來看，工作福利、“激活”政策和積極勞動力市場政策的關(guān)系如表1所示。嚴(yán)格意義上的工作福利概念是通過強制性和懲罰性措施要求參加者以工作換救助，并沒有教育和培訓(xùn)的承諾，對應(yīng)的是消極型“激活”措施，其與積極勞動力市場政策之間涇渭分明，但是隨著工作福利政策的擴散和工作福利概念外延的拓展，一些情況下，工作福利與“激活”的概念接近，而積極型“激活”措施對應(yīng)目標(biāo)定位型積極勞動力市場政策，這才導(dǎo)致某些情況下工作福利可能與積極勞動力市場政策產(chǎn)生關(guān)聯(lián)。

表1 工作福利、“激活”政策與積極勞動力市場政策的關(guān)系與特征

注：筆者根據(jù)J?rg Michael Dostal的分類整理改編。J?rg Michael Dostal，The workfare illusion: re-examining the concept and British case [J].Social Policy & Administration，2007，42(1).

三、工作福利的實踐效果：福利依賴的降低與在職貧困的出現(xiàn)

工作福利是為應(yīng)對福利依賴問題而出現(xiàn)的，旨在促使受助者進入勞動力市場，通過就業(yè)實現(xiàn)自立并擺脫對救助的依賴。因此，考察工作福利的實踐效果可以從其是否有效地應(yīng)對了福利依賴問題入手。關(guān)于福利依賴目前尚沒有一個統(tǒng)一明確的概念界定，但基本可以從兩個方面加以理解：一是偏于主觀的概念界定，即認(rèn)為福利依賴是一種消極的態(tài)度，一種流行于底層階級( underclass)的“依賴文化”，受助者寧可依賴救助生活也不愿尋找工作；二是偏向客觀的事實描述，即家庭需要長期依靠救助金生活，關(guān)于“長期”如何界定，在不同背景下會有不同的定義。由此，衡量工作福利的實踐效果，一方面可以考察工作福利是否改變了受助者消極的主觀態(tài)度，另一方面可以考察工作福利是否降低了受助者依賴救助金生活的時間，即受助者是否可以通過就業(yè)逐步擺脫救助。

工作福利的出現(xiàn)意味著受助者不再僅是被同情的弱勢群體和單純的權(quán)利享受者，而是必須承擔(dān)促進經(jīng)濟社會發(fā)展的義務(wù)，不能再依賴救助生活。關(guān)于工作福利實踐的研究表明，從主觀方面看，工作福利確實提高了受助者個人的工作努力水平，改變了其以往的消極態(tài)度，形成了責(zé)任與義務(wù)觀念[5]，工作福利參加者對工作抱有積極態(tài)度，盡管其知道救助的重要性，但還是希望能夠通過有酬就業(yè)來脫離救助，贏得自尊和尊重，并給他們的子女提供更好的生活[16]；從客觀方面看，工作福利降低了受助者人數(shù)，提高了受助者的就業(yè)率，比較有效地降低了受助者對救助的依賴[4]。以美國為例，1996年通過福利改革全面實施工作福利后，從1996年8月到1999年3月受助人口顯著下降了40%，經(jīng)濟顧問委員會提出的一項報告表明：從1996年到1998年接受救助人口下降的1/3是實施福利改革所取得的，全面采取工作福利是這一時期廣泛并持續(xù)的受助人口下降的最重要的因素；此外，福利改革后受助者的就業(yè)率在短期內(nèi)不斷上升，1998年美國受助者的就業(yè)率達到23%，而1992年只有7%，1997年也只有13%，其中單親母親作為救助對象的主體，就業(yè)率增加尤其明顯[17]。但是，工作福利在較為有效地降低福利依賴的同時，并沒有明顯地降低貧困率，受助者由于缺乏教育和技能，在勞動力市場中競爭力有限，就業(yè)崗位不穩(wěn)定且工資偏低，此外，“對工作必須接受”的條件限制會對工作質(zhì)量產(chǎn)生不利影響，最終出現(xiàn)“以勞動者工資水平降低為代價的廉價勞動力供給的擴張”，造成在職貧困群體[4]。例如，美國的研究發(fā)現(xiàn)，部分前受助對象工作后的收入仍難以達到貧困線，屬于工作窮人，威斯康星州密爾沃基市75%的前受助對象的收入在貧困線以下，特拉華、明尼蘇達、俄勒岡州以及加利福尼亞州洛杉磯市與佛羅里達州彭沙科拉城的政府工作示范計劃參與者的平均收入僅為官方貧困線的2/3[11]。

事實上，關(guān)于“激活”政策的許多實證研究表明，在促進受助者就業(yè)脫貧方面，積極型“激活”措施的效果明顯且長期，消極型“激活”措施只有短期效果或效果不明顯[13]355。也就是說，從長遠(yuǎn)看，為了減少福利依賴并促進受助者通過就業(yè)自立，重視教育和培訓(xùn)等人力資本投資方面的積極型“激活”措施比單純地強制受助者進入低級勞動力市場的消極型“激活”措施更為有效[18]502。由此，對應(yīng)著消極型“激活”措施的工作福利，在降低受助者人數(shù)方面顯示出短期效果，從長期看卻難以使受助者脫貧并容易導(dǎo)致在職貧困就不難理解了。

總之，工作福利從1960年代在美國出現(xiàn)，到現(xiàn)在經(jīng)歷了半個多世紀(jì)的發(fā)展，已成為眾多國家福利體系的重要組成部分，由福利主義轉(zhuǎn)向工作福利主義已成為當(dāng)今福利國家社會政策的發(fā)展趨勢。工作福利在嚴(yán)格意義上屬于消極型“激活”措施，秉承“工作優(yōu)先”原則，通過強制性與懲罰性措施力圖使受助者盡快進入勞動力市場，并沒有對教育和培訓(xùn)的承諾，很難使受助者提升就業(yè)能力和積累人力資本。在實踐中，工作福利通過強制性和懲罰性措施確實改變了受助者消極依賴的態(tài)度，減少了受助者人數(shù)，較為有效地降低了福利依賴，但卻制造了在職貧困和工作窮人，難以真正解決貧困問題。事實上，在國家向貧困者提供救助的情況下，工作福利能否取得成功以及能在多大程度上取得成功，與整個反貧困政策體系特別是就業(yè)支持政策的完善與否是密切相關(guān)的，如果缺乏有效的反貧困與就業(yè)支持政策，受助者的能力貧困問題與合適的就業(yè)崗位問題難以得到有效解決[19]，那么工作福利的實踐效果必然是有限的。