我國金融基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展態(tài)勢及其統(tǒng)籌監(jiān)管

尹振濤 潘擁軍

摘? ?要：金融基礎(chǔ)設(shè)施是金融市場穩(wěn)健高效運(yùn)行的基礎(chǔ)性保障，是實(shí)施宏觀審慎管理和強(qiáng)化金融風(fēng)險(xiǎn)防控的重要抓手。金融基礎(chǔ)設(shè)施之間的互通性以及與其他金融機(jī)構(gòu)的互連性，使其可能成為潛在風(fēng)險(xiǎn)的傳播源頭，影響到國家金融穩(wěn)定。為加強(qiáng)對重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管，建立完善布局合理、治理有效、先進(jìn)可靠、富有彈性的金融基礎(chǔ)設(shè)施體系，應(yīng)特別關(guān)注一些金融基礎(chǔ)設(shè)施的系統(tǒng)重要性特征，在法律法規(guī)體系、監(jiān)管框架體系和國際監(jiān)管合作體系等方面加強(qiáng)統(tǒng)籌監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：金融基礎(chǔ)設(shè)施;金融監(jiān)管;金融風(fēng)險(xiǎn)防范

中圖分類號：F832? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）08-0092-10

2008年金融危機(jī)發(fā)生后，國際清算銀行、金融穩(wěn)定理事會、國際證監(jiān)會組織等重要國際金融監(jiān)管組織和部分國家總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，認(rèn)為金融危機(jī)發(fā)生與當(dāng)時金融基礎(chǔ)設(shè)施脆弱性有關(guān)，于是積極推動完善金融基礎(chǔ)設(shè)施的全球監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管體系，以維護(hù)金融穩(wěn)定。在此背景下，歐美等主要管轄區(qū)域紛紛建立合乎自身發(fā)展實(shí)際的金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管體系，對重要金融基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施系統(tǒng)重要性監(jiān)管，形成了對域外金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的“認(rèn)證”標(biāo)準(zhǔn)。近年來，我國日益重視金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時指出，“要加快金融市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)金融業(yè)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施國產(chǎn)化”。2020年3月，中國人民銀行等六部門聯(lián)合印發(fā)《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》（以下簡稱《統(tǒng)籌方案》），強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，健全準(zhǔn)入管理，優(yōu)化設(shè)施布局，健全治理結(jié)構(gòu)，推動形成布局合理、治理有效、先進(jìn)可靠、富有彈性的金融基礎(chǔ)設(shè)施體系。2020年是金融基礎(chǔ)設(shè)施創(chuàng)新發(fā)展與統(tǒng)籌監(jiān)管的重要時間節(jié)點(diǎn)。強(qiáng)化系統(tǒng)重要性視角下金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管研究，具有現(xiàn)實(shí)性與緊迫性。

一、金融基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵、外延及重要特征

科學(xué)實(shí)施金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管，需要明晰金融基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵、外延及重要特征。金融基礎(chǔ)設(shè)施是指為各類金融活動提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)的系統(tǒng)及制度安排。它主要承擔(dān)金融市場支付、清算、結(jié)算、記錄等金融市場基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性功能，在金融市場運(yùn)行中居于樞紐地位，是金融市場穩(wěn)健高效運(yùn)行的基礎(chǔ)性保障，是實(shí)施宏觀審慎管理和強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控的重要抓手。金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管已引起國際組織和部分發(fā)達(dá)國家的重視，并形成了一定的國際標(biāo)準(zhǔn)。國際標(biāo)準(zhǔn)作為國際軟法形式，通過得到國際清算銀行、國際證監(jiān)會組織、金融穩(wěn)定理事會、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會以及G20等認(rèn)可及其系列配套規(guī)則的出臺，影響各國立法、部門監(jiān)管和行業(yè)規(guī)則的制定。2012年國際支付結(jié)算體系委員會和國際證監(jiān)會組織技術(shù)委員會聯(lián)合發(fā)布的《金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則》（以下簡稱PFMI2012）是當(dāng)前國際通行且具有廣泛權(quán)威性的國際標(biāo)準(zhǔn)。PFMI2012及相關(guān)規(guī)則和后續(xù)評估系列報(bào)告文件，直接或間接影響到各司法管轄區(qū)的現(xiàn)有規(guī)則的修訂和更新。例如，美聯(lián)儲2014年全面修訂金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管法規(guī)HH條例，并針對聯(lián)邦儲備通信系統(tǒng)及其成員的管理文件《支付系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)政策》作了相應(yīng)的補(bǔ)充。歐盟的系列監(jiān)管規(guī)則文件如2012年《對資本的要求指令I(lǐng)V》、2016年《中央對手方恢復(fù)與處置監(jiān)管規(guī)則》等也受到PFMI2012的影響。在一些國際標(biāo)準(zhǔn)或國外規(guī)則文件中多用“金融市場基礎(chǔ)設(shè)施”專屬術(shù)語及分類，例如PFMI2012將“金融市場基礎(chǔ)設(shè)施”①劃分為支付系統(tǒng)、中央證券存管、證券結(jié)算系統(tǒng)、中央對手方、交易數(shù)據(jù)庫五類[1]，瑞士2016年推出的《金融市場基礎(chǔ)設(shè)施法》將“金融市場基礎(chǔ)設(shè)施”分為證券交易所、多邊交易系統(tǒng)、中央對手方、中央證券存管機(jī)構(gòu)、交易數(shù)據(jù)庫和支付系統(tǒng)[2]。我國當(dāng)前政策和規(guī)則文本更多采用“金融基礎(chǔ)設(shè)施”（Financial Infrastructure）的較寬泛概念，《統(tǒng)籌方案》將我國金融基礎(chǔ)設(shè)施分為金融資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)、清算結(jié)算系統(tǒng)（含中央對手方）、交易設(shè)施、交易報(bào)告庫、重要支付系統(tǒng)、基礎(chǔ)征信系統(tǒng)等六類。

從自身功能關(guān)鍵性、難以替代性、提供產(chǎn)品和服務(wù)的公共性、與其他重要金融機(jī)構(gòu)關(guān)聯(lián)性等特征角度來衡量，可知重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施往往在一國乃至特定司法管轄區(qū)內(nèi)承擔(dān)系統(tǒng)重要性作用，具體表現(xiàn)如下：

第一，就功能而言，金融基礎(chǔ)設(shè)施承擔(dān)的主要是支付、清算、結(jié)算等金融市場最基礎(chǔ)且必需的服務(wù)，會對金融市場產(chǎn)生重要的作用。支付、清算、結(jié)算等作為金融市場、金融系統(tǒng)和金融活動聯(lián)結(jié)彼此交易的平臺和橋梁，能夠在基礎(chǔ)性的結(jié)構(gòu)、安排和規(guī)則上發(fā)揮支持商業(yè)活動發(fā)展和促進(jìn)活動便利的作用。支付、清算、結(jié)算等服務(wù)反映了各主體之間經(jīng)濟(jì)利益的變動規(guī)則，是最核心的主體業(yè)務(wù)。金融基礎(chǔ)設(shè)施通常在金融市場、金融系統(tǒng)和金融活動中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

第二，就形成和發(fā)展過程而言，金融基礎(chǔ)設(shè)施往往難度較大，具有難替代性。一個成熟的金融基礎(chǔ)設(shè)施，需要經(jīng)過大量的、長期的、穩(wěn)定的、沉淀的成本付出，包括技術(shù)、資金、設(shè)施、設(shè)備、框架、系統(tǒng)或服務(wù)安排等。一旦形成較為穩(wěn)定的金融基礎(chǔ)設(shè)施，符合了一定的經(jīng)濟(jì)規(guī)模要求，所從事服務(wù)的成本才會越來越低，因此通常具有一定的自然壟斷性質(zhì)。即在同一個金融服務(wù)領(lǐng)域，囿于成本付出、效率提升以及服務(wù)替代性等問題，新的金融基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)入門檻較高。

第三，就所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的性質(zhì)而言，各國監(jiān)管當(dāng)局往往更愿意由特定機(jī)構(gòu)承擔(dān)此類功能。支付、清算、結(jié)算等對于金融市場而言，具有準(zhǔn)公共品或準(zhǔn)公共服務(wù)性質(zhì)，如果過多的機(jī)構(gòu)承擔(dān)此功能，不僅會造成資源浪費(fèi)，而且不利于政府的審慎監(jiān)管和發(fā)揮對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用。在一些特別重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施核心領(lǐng)域，往往由政府或公共經(jīng)濟(jì)部門來承擔(dān)其主要功能。例如大多數(shù)國家本幣的大額支付系統(tǒng)，都是由中央銀行來運(yùn)營的。某些系統(tǒng)重要性的金融基礎(chǔ)設(shè)施，也會在一定程度上得到中央銀行授信或政府隱性擔(dān)保。

第四，就與其他重要金融機(jī)構(gòu)的關(guān)聯(lián)性而言，一些重要的金融機(jī)構(gòu)包括系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行等主體，會通過接受金融設(shè)施服務(wù)和產(chǎn)品，從而發(fā)生彼此間經(jīng)濟(jì)上、法律上的聯(lián)系。金融基礎(chǔ)設(shè)施與很多接受該項(xiàng)服務(wù)、產(chǎn)品的金融機(jī)構(gòu)發(fā)生聯(lián)系，一旦出現(xiàn)問題就會波及接受服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，甚至影響到一國或司法管轄區(qū)的整個經(jīng)濟(jì)金融市場。換言之，一些重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生問題帶來的破壞性，將會遠(yuǎn)比一般性的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)更為嚴(yán)重。

在一些國家或司法管轄區(qū)內(nèi)，重要的金融基礎(chǔ)設(shè)施往往直接被認(rèn)定為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，或在兩個司法管轄區(qū)以上區(qū)域發(fā)揮系統(tǒng)重要性作用，因此在統(tǒng)籌監(jiān)管中更應(yīng)當(dāng)考慮其系統(tǒng)重要性因素。結(jié)合《統(tǒng)籌方案》，我國重要金融基礎(chǔ)設(shè)施具體組織形態(tài)上主要包括：一是金融資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)及制度安排。以相應(yīng)金融資產(chǎn)登記托管系統(tǒng)為主，例如中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司、中國證券登記結(jié)算有限公司、銀行間市場清算所股份有限責(zé)任公司（以下簡稱“上海清算所”），是中央證券存管機(jī)構(gòu)。二是清算結(jié)算系統(tǒng)及制度安排。以金融市場的證券結(jié)算系統(tǒng)、中央對手方清算系統(tǒng)及其制度為核心，例如中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司、中國證券登記結(jié)算有限公司、上海清算所，也是證券結(jié)算機(jī)構(gòu);中國證券登記結(jié)算有限公司、鄭州商品交易所、大連商品交易所、上海期貨交易所、中國金融期貨交易所、上海清算所、上海黃金交易所、上海國際能源交易中心股份有限公司等，在相應(yīng)產(chǎn)品的集中清算中充當(dāng)中央對手方。三是交易設(shè)施及制度安排。上海證券交易所和深圳證券交易所等全國性重要金融交易設(shè)施場所在金融市場中發(fā)揮著重要作用。四是交易報(bào)告庫及制度安排。我國正不斷建立健全該領(lǐng)域金融基礎(chǔ)設(shè)施，中國外匯交易中心和中證機(jī)構(gòu)報(bào)價系統(tǒng)股份有限公司被金融穩(wěn)定理事會于2015年認(rèn)定為“類交易數(shù)據(jù)庫”[3]。五是重要支付系統(tǒng)及制度安排。以中國人民銀行現(xiàn)代支付系統(tǒng)為核心，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)行內(nèi)支付系統(tǒng)為基礎(chǔ)，同城票據(jù)清算系統(tǒng)、全國支票影像交換系統(tǒng)、銀行卡跨境支付系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)支付、網(wǎng)聯(lián)清算系統(tǒng)、人民幣跨境支付系統(tǒng)等為重要組織部分的支付清算結(jié)算網(wǎng)絡(luò)。六是基礎(chǔ)征信系統(tǒng)及制度安排。該金融基礎(chǔ)設(shè)施主要涉及中國人民銀行征信中心之類的全國性征信系統(tǒng)等。

由此可見，我國當(dāng)前金融基礎(chǔ)設(shè)施總體布局合理，貫穿現(xiàn)貨期貨，在銀行、證券、保險(xiǎn)等不同金融市場均具有穩(wěn)定的、重要的、可影響國際重點(diǎn)行業(yè)和戰(zhàn)略性核心產(chǎn)業(yè)競爭的金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)。以上重要金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)，為我國經(jīng)濟(jì)金融市場高速發(fā)展發(fā)揮了重要性和基礎(chǔ)性作用，也為我國參與國際經(jīng)濟(jì)金融市場競爭發(fā)揮了重要作用。在推進(jìn)金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線的背景下，金融基礎(chǔ)設(shè)施的創(chuàng)新發(fā)展和統(tǒng)籌監(jiān)管尤為重要。

二、我國金融基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展態(tài)勢及其待解難題

隨著全球經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展一體化的加快，“一帶一路”倡議、“滬倫通”①、“滬港通”②等已全面實(shí)施。金融基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌監(jiān)管應(yīng)立足于我國金融基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展?fàn)顩r、未來規(guī)劃，從布局合理、治理有效、先進(jìn)可靠、富有彈性角度上予以完善。

（一）金融基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)法律法規(guī)及其待解難題

具有穩(wěn)健的、清晰的、透明的并且可執(zhí)行的“法律基礎(chǔ)”，是國際組織以及各國監(jiān)管部門對金融基礎(chǔ)設(shè)施要求的首要目標(biāo)和重要經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，這有利于在危機(jī)中公平高效地調(diào)整各方利益。因此，建立健全金融基礎(chǔ)設(shè)施法律法規(guī)體系，有助于建立治理有效、先進(jìn)可靠、富有彈性的金融基礎(chǔ)設(shè)施體系。

1.金融基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)法律法規(guī)體系

我國針對金融基礎(chǔ)設(shè)施的法律法規(guī)體系包括相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件和自律規(guī)則等。

第一，就法律而言，既有《民法典》①《企業(yè)破產(chǎn)法》等一般性法律，又有《中國人民銀行法》《證券法》等金融類法律。這些均涉及金融基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)問題，但非專門性法律。由于《期貨法》仍未出臺，因而我國對期貨清算、結(jié)算等相關(guān)調(diào)整仍有待明確，比如集中凈額結(jié)算的法律位階規(guī)則的授權(quán)對整個金融領(lǐng)域都有重要的作用。其他相關(guān)法律還包括《電子商務(wù)法》第五十三至五十七條對電子支付方式、電子支付安全、電子支付指令、電子支付信息，以及電子支付過程中損失責(zé)任承擔(dān)等均作了較為詳細(xì)的規(guī)定。

第二，就行政法規(guī)而言，有《外匯管理?xiàng)l例》《期貨交易管理?xiàng)l例》《金融違法行為處罰辦法》《人民幣管理?xiàng)l例》《現(xiàn)金管理暫行條例》《個人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》等。2017年修訂的《期貨交易管理?xiàng)l例》目前在《期貨法》缺位的情況下，仍是期貨行業(yè)清算、結(jié)算的最高位階的規(guī)則。2018年我國雖修正了《人民幣管理?xiàng)l例》，但對金融基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域并無影響。

第三，就部門規(guī)章而言，我國針對金融基礎(chǔ)設(shè)施的大多數(shù)高階規(guī)范均集中于此。例如，在支付系統(tǒng)領(lǐng)域，有《支付結(jié)算辦法》及相關(guān)實(shí)施細(xì)則、《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》、《國內(nèi)信用證結(jié)算辦法》、《人民幣跨境支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)規(guī)則》、《非銀行支付機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)管理辦法》等。在清算、結(jié)算領(lǐng)域，制定了《證券登記結(jié)算管理辦法》《證券結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)基金管理辦法》《期貨交易所管理辦法》《全國銀行間債券市場債券交易管理辦法》《銀行間債券市場債券登記托管結(jié)算管理辦法》等。

第四，就部門規(guī)章以外的規(guī)范性文件而言，中國人民銀行和中國證監(jiān)會等發(fā)布了一系列有關(guān)支付、清算、結(jié)算的規(guī)范性文件。例如，中國人民銀行發(fā)布的《關(guān)于修訂支付系統(tǒng)相關(guān)管理制度的通知》《關(guān)于印發(fā)〈大額支付系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理辦法（試行）〉〈大額支付業(yè)務(wù)處理手續(xù)（試行）〉及〈大額支付系統(tǒng)運(yùn)行管理辦法（試行）〉的通知》《支付清算系統(tǒng)危機(jī)處置預(yù)案》《關(guān)于手機(jī)支付業(yè)務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于非銀行支付機(jī)構(gòu)開展大額交易報(bào)告工作有關(guān)要求的通知》《關(guān)于支付機(jī)構(gòu)客戶備付金全部集中交存有關(guān)事宜的通知》等;中國證監(jiān)會發(fā)布的《證券期貨業(yè)信息系統(tǒng)審計(jì)指南》《資本市場交易結(jié)算系統(tǒng)核心技術(shù)指標(biāo)》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)商品期貨實(shí)物交割監(jiān)管工作的通知》《關(guān)于開展期貨交易市場賬戶規(guī)范工作的決定》等。

第五，就自律規(guī)則而言，近兩年各金融基礎(chǔ)設(shè)施對一些原有的重要自律規(guī)則進(jìn)行了修訂，并發(fā)布了一些新的規(guī)則，體現(xiàn)了與時俱進(jìn)、與國際接軌的特點(diǎn)。例如，為配合中國人民銀行調(diào)整大額支付系統(tǒng)運(yùn)行時間，上海清算所規(guī)定了相關(guān)的債券全額DVP結(jié)算、綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)資金賬戶主動提款和日終批量退款截止時間。此外，上海清算所2018年修訂了《債券交易結(jié)算業(yè)務(wù)操作指南》《上海自貿(mào)區(qū)跨境債券業(yè)務(wù)登記托管、清算結(jié)算業(yè)務(wù)指南》，發(fā)布了《銀行間市場清算所股份有限公司債券回購違約處置業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則（試行）》《銀行間市場清算所股份有限公司回購債券拍賣處置業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則（試行）》等。鄭州商品交易所2018年修訂或發(fā)布了一系列自律規(guī)則，使交易更規(guī)范，以此更符合PFMI2012的要求，如修訂《鄭州商品交易所期貨交易細(xì)則》《鄭州商品交易所期貨交易風(fēng)險(xiǎn)控制管理辦法》《鄭州商品交易所期貨交易風(fēng)險(xiǎn)控制管理辦法》，發(fā)布《鄭州商品交易所異常交易行為管理辦法》《鄭州商品交易所實(shí)際控制關(guān)系賬戶管理辦法》。中國證券登記結(jié)算有限公司發(fā)布了應(yīng)對“滬倫通”機(jī)制的《上海證券交易所與倫敦證券交易所互聯(lián)互通存托憑證登記結(jié)算業(yè)務(wù)實(shí)施細(xì)則（試行）》①，修訂了《證券資金結(jié)算業(yè)務(wù)指南（2018年9月修訂版）》等規(guī)范性文件。上海黃金交易所2018年8月同時發(fā)布了《上海黃金交易所結(jié)算細(xì)則（修訂稿）》和《上海國際黃金交易中心結(jié)算管理辦法（修訂稿）》。其中，《上海黃金交易所結(jié)算細(xì)則（修訂稿）》第二條對“結(jié)算”的定義作了詳細(xì)界定，第三條對交易所的中央對手方身份予以了明確。《上海國際黃金交易中心結(jié)算管理辦法（修訂稿）》第三條規(guī)定了上海國際黃金交易中心有限公司“作為交易所的全資子公司，在交易所授權(quán)下對交易所國際會員提供清算服務(wù)”;第四條明確了該全資子公司在上海黃金交易所授權(quán)下作為國際會員及客戶進(jìn)行中央對手方清算服務(wù)。

2.亟待解決的問題

第一，法律位階規(guī)則較少，欠缺專門針對金融基礎(chǔ)設(shè)施的法律。目前我國還沒有有關(guān)金融基礎(chǔ)設(shè)施的專門法律，導(dǎo)致一些規(guī)則之間存在矛盾與沖突，例如凈額結(jié)算要求與《企業(yè)破產(chǎn)法》等的相關(guān)規(guī)定不符。法律位階的缺失，在一定程度上也影響著我國金融基礎(chǔ)設(shè)施“走出去”，難以獲得他國的認(rèn)證或“等同”對待。

第二，調(diào)整金融基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)則框架體系的邏輯性、體系性仍有待提升。長期以來，我國對金融基礎(chǔ)設(shè)施關(guān)注較少，導(dǎo)致在概念上、認(rèn)知上和范圍上等都未能形成統(tǒng)一性認(rèn)定。換言之，最基礎(chǔ)的金融基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)則框架，未被監(jiān)管部門和實(shí)務(wù)機(jī)構(gòu)所認(rèn)同。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件、自律規(guī)則等應(yīng)當(dāng)形成上位法與下位法、普通法與特別法、新法與舊法之間的正當(dāng)適用關(guān)系。規(guī)則“政出多門”容易導(dǎo)致利益導(dǎo)向參差不齊，尤其是規(guī)范性文件與自律規(guī)則數(shù)量眾多且偏向于具體業(yè)務(wù)導(dǎo)向，容易滋生程序不當(dāng)和規(guī)則體系邏輯性問題。中國人民銀行制定的《支付結(jié)算辦法》（1997年）、《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》（1999年）在金融科技、網(wǎng)絡(luò)電子技術(shù)迅速發(fā)展的當(dāng)下，亟需進(jìn)行相應(yīng)的修訂以便與時代相匹配[4]。新型的支付技術(shù)（如密碼技術(shù)、人臉識別、指紋驗(yàn)證、虹膜驗(yàn)證等）已經(jīng)應(yīng)用在支付、清算、結(jié)算領(lǐng)域，對現(xiàn)有的規(guī)則體系造成了較大影響。同時，金融基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)則體系性不甚嚴(yán)密，除了相關(guān)法律欠缺外，專門性的支付、清算、結(jié)算等行政法規(guī)也有欠缺或有待更新。

第三，“支付”“清算”“結(jié)算”“結(jié)算參與人”等金融基礎(chǔ)設(shè)施的核心概念缺乏統(tǒng)一性。例如，“清算”“結(jié)算”在不同法律法規(guī)之中涉及銀行、公司、金融衍生品等領(lǐng)域時有各自不同含義，如此一來不同規(guī)則應(yīng)用在同一事件時就會出現(xiàn)較大偏差。另外，“結(jié)算參與人”“結(jié)算會員”等類似含義也出現(xiàn)較多，特別是各金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)發(fā)布的自律規(guī)則對本該一致的用語并未實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。例如，上海黃金交易所2018年修訂的《上海黃金交易所結(jié)算細(xì)則》和大連商品交易所2018年修訂的《大連商品交易所結(jié)算細(xì)則》使用“會員”概念，中國金融期貨交易所2016年修訂的《中國金融期貨交易所結(jié)算細(xì)則》使用“結(jié)算會員”概念，中國證券登記結(jié)算有限公司2012年發(fā)布的《證券結(jié)算保證金管理辦法》使用“結(jié)算參與人”概念，上海清算所2009年發(fā)布的《銀行間債券市場債券登記托管結(jié)算管理辦法》使用“投資者或其代理人”概念，等等。

（二）金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管框架及其待解難題

合理完善的監(jiān)管框架是金融基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)布局合理、治理有效、先進(jìn)可靠、富有彈性的重要保障。監(jiān)管框架完善，有利于金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)在各金融市場的合理布局，便于實(shí)現(xiàn)有效的機(jī)構(gòu)治理監(jiān)管，對接國際形成先進(jìn)可靠的發(fā)展模式，及時最小化地化解危機(jī)造成的危害。

1.金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管框架

我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管框架體系，主要是國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，中國人民銀行承擔(dān)貨幣政策與金融穩(wěn)定等功能，而中國銀保監(jiān)會、中國證監(jiān)會負(fù)責(zé)所管轄領(lǐng)域的金融行業(yè)的監(jiān)管職責(zé)，以及各地方金融監(jiān)管部門融入其中形成的。具體到金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管，主要由中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會和中國證監(jiān)會負(fù)責(zé)。

支付與金融市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會和國際證監(jiān)會組織委員會2015年發(fā)布的《監(jiān)管當(dāng)局職責(zé)履行的評估和審查》[5]，以及2018年國際貨幣基金組織（IMF）發(fā)布的《中華人民共和國金融部門評估計(jì)劃：金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的系統(tǒng)性監(jiān)管——技術(shù)備忘錄》曾明確中國人民銀行和中國證監(jiān)會對PFMI2012界定的“金融市場基礎(chǔ)設(shè)施”賦有監(jiān)督和管理職能。該報(bào)告指出，中國人民銀行支付結(jié)算司依據(jù)《中國人民銀行法》第四條規(guī)定負(fù)責(zé)監(jiān)管大額支付系統(tǒng)、小額批量支付系統(tǒng)、銀行間支付系統(tǒng)、支票影像系統(tǒng)、人民幣跨境支付系統(tǒng)、中國銀聯(lián)支付、城商銀行的清算中心、農(nóng)信銀資金清算中心等。中國人民銀行金融市場司負(fù)責(zé)監(jiān)管中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司、上海清算所。中國證監(jiān)會市場監(jiān)管部依據(jù)2014年《證券法》第一百七十九條負(fù)責(zé)監(jiān)管中國證券登記結(jié)算有限公司①，中國證監(jiān)會期貨監(jiān)管部依據(jù)2017年《期貨交易管理?xiàng)l例》第十條負(fù)責(zé)監(jiān)管中國金融期貨交易所、大連商品期貨交易所、上海期貨交易所、鄭州商品交易所等[6]。也就是說，中國人民銀行主要監(jiān)管支付系統(tǒng)，以及所管轄的相應(yīng)重要金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)（例如大額支付系統(tǒng)、小額批量支付系統(tǒng)等支付系統(tǒng)，人民幣跨境支付系統(tǒng)等支付系統(tǒng)，上海清算所、上海黃金交易所②等中央對手方機(jī)構(gòu)）;中國證監(jiān)會主要監(jiān)管證券和期貨市場中的中央對手方、中央證券存管機(jī)構(gòu)/證券結(jié)算系統(tǒng)，包括大連商品交易所、鄭州商品交易所、中國金融期貨交易所、中國證券登記結(jié)算有限公司等機(jī)構(gòu)。

我國新型支付、清算、結(jié)算機(jī)構(gòu)隨著市場發(fā)展需要不斷增加，例如2017年8月由中國支付清算協(xié)會按照市場化組織非銀行支付機(jī)構(gòu)，在北京成立以“共建、共有、共享”原則共同參股出資的網(wǎng)聯(lián)清算有限公司開始承擔(dān)非銀行支付機(jī)構(gòu)發(fā)起的涉及銀行賬戶的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)，形成非銀行支付機(jī)構(gòu)及商業(yè)銀行一點(diǎn)接入。該機(jī)構(gòu)自成立就受到中國人民銀行指導(dǎo)，也理應(yīng)受到其監(jiān)管。2018年3月由中國互聯(lián)網(wǎng)金融協(xié)會與多家重點(diǎn)互聯(lián)網(wǎng)征信企業(yè)組建成立的百行征信有限公司，致力于征信、信用評估、信用評級、數(shù)據(jù)庫管理等業(yè)務(wù)，受中國人民銀行監(jiān)管指導(dǎo)。2018年12月中國人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立城銀清算服務(wù)有限責(zé)任公司，以促進(jìn)城市商業(yè)銀行清算業(yè)務(wù)的發(fā)展，推動多層次支付服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，納入中央銀行統(tǒng)籌與優(yōu)化框架。2017年9月成立的融聯(lián)易云金融信息服務(wù)（北京）有限公司，是由16家銀行聯(lián)合發(fā)起設(shè)立的金融科技服務(wù)機(jī)構(gòu)，在中國銀保監(jiān)會監(jiān)管指導(dǎo)下開展業(yè)務(wù)。

就系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)而言，中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會和中國證監(jiān)會于2018年11月27日聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，提出應(yīng)從兩個路徑完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管：一是對其制定特別的監(jiān)管要求，增強(qiáng)持續(xù)經(jīng)營能力，降低重大風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性;二是建立相應(yīng)的特別處置機(jī)制，推動恢復(fù)與處置計(jì)劃制定，開展可處置性評估。該文件的目標(biāo)對象主要集中在具有系統(tǒng)重要性的銀行業(yè)機(jī)構(gòu)、證券業(yè)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)，以及“國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會認(rèn)定的其他具有系統(tǒng)重要性、從事金融業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)”，尚未明確是否包括“金融基礎(chǔ)設(shè)施”，但該文件對系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)未來風(fēng)險(xiǎn)防范和金融監(jiān)管具有重要啟示意義。

2.亟待解決的問題

第一，我國尚未建立系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)綜合監(jiān)管框架?！蛾P(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》雖然已經(jīng)確立系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，但是并未將“金融基礎(chǔ)設(shè)施”放在突出位置。系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施如果發(fā)生較大波動，將會對我國經(jīng)濟(jì)金融產(chǎn)生較大的影響，甚至風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)高于銀行等傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)。該文件也并未提及或明確金融基礎(chǔ)設(shè)施類型以及監(jiān)管要求的相匹配性，仍是作為一個較為寬泛的“系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)”的概念。從傳統(tǒng)的金融監(jiān)管所關(guān)注的大型銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等金融機(jī)構(gòu)的“系統(tǒng)重要性”及其監(jiān)管路徑的認(rèn)識，到現(xiàn)代金融基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)重要性特征以及針對此的監(jiān)管路徑探索和實(shí)踐，仍需要相當(dāng)長的時間。

第二，中國人民銀行、中國證監(jiān)會對同類產(chǎn)品和服務(wù)的監(jiān)管規(guī)則存在分而治之的問題?！吨袊嗣胥y行法》賦予了中國人民銀行對所管轄的支付結(jié)算系統(tǒng)監(jiān)管的職責(zé);《證券法》《期貨管理?xiàng)l例》則賦予了中國證監(jiān)會對所管轄行業(yè)的清算、結(jié)算監(jiān)管的職責(zé)。換言之，中國人民銀行和中國證監(jiān)會可以針對同類產(chǎn)品和服務(wù)各自出臺相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則，而各自所被管轄的金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)根據(jù)監(jiān)管部門的監(jiān)管規(guī)則制定機(jī)構(gòu)自律規(guī)則，從而指導(dǎo)和規(guī)范市場發(fā)展。從另一角度來看，相似的金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)可能受到不一致的監(jiān)管要求的規(guī)制，甚至在一些具體監(jiān)管要求上也存在較大出入。例如，同樣作為中央對手方的中國人民銀行監(jiān)管的上海清算所、上海黃金交易所與中國證監(jiān)會監(jiān)管的中國金融期貨交易所，在一些監(jiān)管要求、術(shù)語使用、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面都存在較大的差異。

（三）金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r及其待解難題

1.金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r

近年來，我國各類金融基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展迅猛，主要得益于以下因素：

第一，國家出臺了一系列對外、對內(nèi)的經(jīng)濟(jì)金融政策。近年來，我國高度重視經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的國際交流和對外開放，從政府到企業(yè)、從官方到民間、從域內(nèi)到域外形成了更為廣泛的合作，為人民幣國際流通提供了更多機(jī)會。人民幣跨境結(jié)算業(yè)務(wù)的發(fā)展可以提升人民幣國際化水平，推動各國將人民幣作為儲備貨幣和結(jié)算貨幣，以規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn)[7]。無論是中國企業(yè)或機(jī)構(gòu)走出去，還是外國企業(yè)或機(jī)構(gòu)走進(jìn)來，都離不開金融基礎(chǔ)設(shè)施的支持。2014年11月，“滬港通”正式上線;2017年7月，根據(jù)中國人民銀行《內(nèi)地與香港債券市場互聯(lián)互通合作管理暫行辦法》，實(shí)現(xiàn)內(nèi)地和香港債券市場互聯(lián)互通的“債券通”正式上線;2019年6月，根據(jù)中國證監(jiān)會制定的《關(guān)于上海證券交易所與倫敦證券交易所互聯(lián)互通存托憑證業(yè)務(wù)的監(jiān)管規(guī)定（試行）》，“滬倫通”正式啟動。實(shí)現(xiàn)各不同司法管轄區(qū)市場的互聯(lián)互通，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)彼此金融基礎(chǔ)設(shè)施之間的互聯(lián)互通。

第二，各金融基礎(chǔ)設(shè)施參與國際合作和國際化的步伐越來越快。近年來，各金融基礎(chǔ)設(shè)施以國際金融市場為發(fā)展目標(biāo)開展實(shí)際業(yè)務(wù)，并取得了較大成績。例如，2018年上海清算所為了落實(shí)G20對場外金融衍生品實(shí)行中央對手方集中清算的要求以及推動上海成為全球性人民幣產(chǎn)品創(chuàng)新、交易、定價和清算中心，推出了信用違約互換、跨境外匯即期交易等業(yè)務(wù)。同時，我國金融基礎(chǔ)設(shè)施也積極與域外同行和域外監(jiān)管當(dāng)局實(shí)現(xiàn)互信互諒和互助合作，簽署合作備忘錄，共同參與國際規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)的制定。例如，2018年3月，上海清算所與盧森堡證券交易所在上海簽署《合作備忘錄》[8]。2018年3月，上海清算所接待了倫敦金融城市長，就中英兩國金融基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通進(jìn)行了交流[9]。我國金融基礎(chǔ)設(shè)施國際化努力也得到了國際同行的認(rèn)可，例如，在2018年全球中央對手方協(xié)會（CCP12）上海年度大會上，時任上海清算所董事長當(dāng)選為CCP12主席。

2.亟待解決的問題

第一，金融基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展受政策影響較大，缺乏法治監(jiān)管的長效機(jī)制。雖然中國人民銀行制定的《內(nèi)地與香港債券市場互聯(lián)互通合作管理暫行辦法》，中國證監(jiān)會制定的《內(nèi)地與香港股票市場交易互聯(lián)互通機(jī)制若干規(guī)定》《關(guān)于上海證券交易所與倫敦證券交易所互聯(lián)互通存托憑證業(yè)務(wù)的監(jiān)管規(guī)定（試行）》等都是從部門規(guī)章層面實(shí)現(xiàn)不同司法管轄區(qū)之間的互聯(lián)互通，但互聯(lián)互通的政策性刺激因素如果未從金融基礎(chǔ)設(shè)施之間聯(lián)通本質(zhì)規(guī)律出發(fā)，就會產(chǎn)生負(fù)面影響。中國人民銀行和中國證監(jiān)會各自出臺有關(guān)債券市場、股票市場的互聯(lián)互通的部門規(guī)章，雖然其對各自所監(jiān)管的業(yè)務(wù)具有發(fā)言權(quán)，但畢竟金融市場具有要素資源的流動性，且同一類型的機(jī)構(gòu)在國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上要秉承一定的同類監(jiān)管要求標(biāo)準(zhǔn)。如果能在國務(wù)院行政法規(guī)層級做到金融基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的基本性規(guī)范，就可以避免因“政出多門”而導(dǎo)致的缺乏體系性的監(jiān)管，更有利于其長遠(yuǎn)的發(fā)展。

第二，國際化合作更多是金融機(jī)構(gòu)之間的合作，監(jiān)管方面的交流與合作水平還有待提升。我國金融基礎(chǔ)設(shè)施與其他司法管轄區(qū)的同行機(jī)構(gòu)往往通過簽署合作備忘錄達(dá)成彼此互信，但缺乏法律和監(jiān)管的約束力。換言之，我國政府及下屬金融監(jiān)管部門，與其他司法管轄區(qū)的政府或監(jiān)管部門之間的較為穩(wěn)定性的交流與合作仍有待提升，特別是共同簽署國際協(xié)定、參與國際標(biāo)準(zhǔn)的制定和司法的域外互認(rèn)等。

三、金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管策略

為了建立布局合理、治理有效、先進(jìn)可靠、富有彈性的金融基礎(chǔ)設(shè)施體系，有必要夯實(shí)監(jiān)管法律基礎(chǔ)，構(gòu)建強(qiáng)有力的監(jiān)管框架，積極參與國際金融治理，著力推動統(tǒng)籌金融基礎(chǔ)設(shè)施的法律法規(guī)體系、監(jiān)管框架體系、國際監(jiān)管合作體系的完善。

（一）統(tǒng)籌金融基礎(chǔ)設(shè)施的法律法規(guī)體系，夯實(shí)監(jiān)管法律基礎(chǔ)

第一，在支付、結(jié)算與清算領(lǐng)域，針對金融基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行專門立法。美國2010年發(fā)布的《多德—弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》第三章為《支付、清算和結(jié)算監(jiān)管法案》;歐盟2012年發(fā)布了《歐洲市場基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管規(guī)則》，2016年又發(fā)布了《中央對手方恢復(fù)與處置監(jiān)管規(guī)則》。我國目前尚缺失專門針對金融基礎(chǔ)設(shè)施的法律法規(guī)。欠缺金融基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)性立法，會導(dǎo)致規(guī)則位階的層級不高，從域內(nèi)方面來說容易產(chǎn)生規(guī)則之間的矛盾，從域外方面來說容易產(chǎn)生監(jiān)管套利和國際金融規(guī)則的沖突。因此，應(yīng)盡快推動立法進(jìn)程，從規(guī)則體系的根本層次上確保監(jiān)管的有效性。如此一來，我國金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)更容易得到其他司法管轄區(qū)的認(rèn)可，其業(yè)務(wù)的發(fā)展也更容易。

第二，形成針對金融基礎(chǔ)設(shè)施多層次且具有邏輯性的規(guī)則體系。具體目標(biāo)主要是從法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件、自律規(guī)則等層面上，形成邏輯嚴(yán)密和適用清楚的金融基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)則體系。一是法律規(guī)定基本性的、重要性的事項(xiàng)，由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會頒布。二是該領(lǐng)域的金融行政法規(guī)，由國務(wù)院頒發(fā)。對于需要協(xié)調(diào)中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會、中國證監(jiān)會等部門的權(quán)力職責(zé)的，由國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會進(jìn)行統(tǒng)籌。三是中央相關(guān)部門頒布的金融行政規(guī)章。由中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會、中國證監(jiān)會等機(jī)構(gòu)發(fā)布相關(guān)部門規(guī)章。四是其他部門發(fā)布的規(guī)章以外的規(guī)范性文件。這類規(guī)范性文件數(shù)量多、較繁雜，所涉及的具體業(yè)務(wù)應(yīng)嚴(yán)格納入上位法的約束。五是金融基礎(chǔ)設(shè)施的自律規(guī)則。同一類型金融基礎(chǔ)設(shè)施之間要加強(qiáng)交流，避免對同一問題的認(rèn)知和說法不同。

第三，借鑒國際標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國實(shí)際，形成具有一致性的支付、清算、結(jié)算行業(yè)的專門術(shù)語體系。國際清算銀行發(fā)布的《支付結(jié)算系統(tǒng)專業(yè)術(shù)語表》對支付、清算、結(jié)算行業(yè)的重要術(shù)語使用已有界定[10]，而在我國《公司法》《商業(yè)銀行法》《企業(yè)破產(chǎn)法》等法律以及《證券登記結(jié)算管理辦法》等規(guī)則中存在明顯沖突或指代不一等問題。有些專業(yè)術(shù)語會涉及多重意思表示，例如“清算”在證券清算、銀行清算、金融衍生品清算等方面具有不同含義，同理其他相近關(guān)鍵術(shù)語也應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一。

（二）統(tǒng)籌金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管框架體系，構(gòu)建強(qiáng)有力的監(jiān)管框架

第一，增強(qiáng)中國人民銀行對系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管職能。我國目前的金融監(jiān)管框架已形成以國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會和中國證監(jiān)會等部門依職責(zé)監(jiān)管，其他相關(guān)部門參與監(jiān)管的框架體系。國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會作為國家統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在識別和監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)上發(fā)揮著重要作用。針對具有系統(tǒng)重要性的金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)，需要由國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會統(tǒng)籌監(jiān)管。同時，鑒于《中國人民銀行法》第一條中“建立完善中央銀行宏觀調(diào)控體系，維護(hù)金融穩(wěn)定”的規(guī)定，以及第四條“維護(hù)支付、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行”的職責(zé)，中國人民銀行應(yīng)在加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管和維護(hù)金融穩(wěn)定方面對金融基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施監(jiān)管，為金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供支持。

第二，構(gòu)建相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)力問責(zé)機(jī)制。在針對金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管中，各監(jiān)管部門被賦予一定的權(quán)力，但同時也要負(fù)有相應(yīng)的義務(wù)。具體而言，監(jiān)管部門必須納入問責(zé)體系，就其監(jiān)管行為接受隸屬機(jī)關(guān)、上級機(jī)關(guān)以及專門問責(zé)機(jī)關(guān)的行政問責(zé)。如果發(fā)生失職瀆職等行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（三）統(tǒng)籌金融基礎(chǔ)設(shè)施的國際監(jiān)管合作體系，積極參與國際金融治理

第一，參與重要的國際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定。金融市場的全球化發(fā)展，在一定程度上形成了國際金融市場的軟法體系，同時隨著諸多國際金融組織權(quán)利的擴(kuò)大，國際金融市場受到諸多的“硬法”約束。例如，PFMI2012及其細(xì)則被多個國家所采納，已經(jīng)具備較強(qiáng)的監(jiān)管約束力，成為國際通行的監(jiān)管規(guī)則，并對金融市場產(chǎn)生了重大影響。因此，在國際金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)制定之初，我國就應(yīng)當(dāng)融入其中，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，參與制定并發(fā)出“中國聲音”。

第二，積極推動我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)與他國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管合作。中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會、中國證監(jiān)會等主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與其他司法管轄區(qū)的監(jiān)管部門實(shí)現(xiàn)互信互諒，通過PFMI2012規(guī)則框架中的“跨境危機(jī)管理小組”落實(shí)合作措施。同時，針對現(xiàn)存的監(jiān)管沖突簽訂合作監(jiān)管協(xié)議，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管規(guī)則的銜接。

第三，鼓勵金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)開展國際交流與合作。我國的中央對手方、支付系統(tǒng)、中央證券存管機(jī)構(gòu)、證券結(jié)算機(jī)構(gòu)、交易數(shù)據(jù)庫、征信系統(tǒng)機(jī)構(gòu)等各類金融基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)，應(yīng)積極與國際同行進(jìn)行交流與合作，努力融入國際金融基礎(chǔ)設(shè)施體系。

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The Development Trend of Chinas Financial Infrastructures and

Its Overall Supervision

YIN Zhen-tao? PAN Yong-jun

Abstract： Financial infrastructures are basic guarantee for the stability and efficient operation of the financial market， and also the key to perform macro-prudential management and strengthen risk prevention and control. Because of the intercommunication between infrastructures and financial institutions， financial infrastructures are possibly the source of potential risks， affecting the nations financial stability. Recently， the overall supervision of important financial tinfrastructures should be enhanced， aiming to build a rationally arranged， efficient， advanced， credible and flexible financial infrastructure system. Based on analysis， the paper suggests that financial infrastructures are universally of systemic importance， which requires stronger overall supervision in the aspects of laws and rules， regulatory framework and international cooperations on regulation.

Key words： financial infrastructure; financial regulation; financial risk prevention

（責(zé)任編輯：羅重譜）

作者簡介：尹振濤，中國社會科學(xué)院金融研究所金融科技研究室主任、副研究員;潘擁軍，中國社會科學(xué)院金融研究所博士后。