財政助力數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展：核心機理與經(jīng)驗啟示

樊軼俠 徐昊

摘? ?要：現(xiàn)階段，數(shù)字經(jīng)濟加速發(fā)展態(tài)勢明顯，財政政策支持體系需進行適應性調(diào)整。財政助力數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的主要機理體現(xiàn)在消費、生產(chǎn)、市場建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)等方面。打造我國數(shù)字經(jīng)濟新優(yōu)勢，有必要從供給、需求兩側入手，關注市場、政府和社會的數(shù)字化轉型及數(shù)字化能力提升。具體思路包括：推動應用場景建設，培育數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展生態(tài);推動公共消費數(shù)字化升級;以全價值鏈理念加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化改造;加強財稅金融政策協(xié)同，提升政策的針對性和實效性;科學推動新型基礎設施建設。

關鍵詞：數(shù)字經(jīng)濟;高質(zhì)量發(fā)展;財政政策;產(chǎn)業(yè)生態(tài)

中圖分類號：F49? ?文獻標識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）08-0083-09

隨著全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的興起，以區(qū)塊鏈、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)為代表的數(shù)字技術逐步滲透到社會生活的各個領域。數(shù)字技術的廣泛應用對商業(yè)模式和經(jīng)濟環(huán)境產(chǎn)生了根本性影響，由此產(chǎn)生的新的經(jīng)濟體系一般被稱為數(shù)字經(jīng)濟。打造數(shù)字經(jīng)濟新優(yōu)勢已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面，需要統(tǒng)籌部署、協(xié)同推進。數(shù)字經(jīng)濟對重塑要素供給體系、提高經(jīng)濟增長效能、降低交易成本、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟都有重要推動作用，是實現(xiàn)新舊動能轉換的核心與重點。如何完善數(shù)字經(jīng)濟政策支持體系，引導數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化協(xié)同發(fā)展[1]，還需深入探討。

其中，財政政策支持體系尚有很大創(chuàng)新空間，有待建立財政助力數(shù)字經(jīng)濟提質(zhì)增效的新機制。2020年中央政府工作報告明確提出，全面推進“互聯(lián)網(wǎng)+”，打造數(shù)字經(jīng)濟新優(yōu)勢;加強新型基礎設施建設，發(fā)展新一代信息網(wǎng)絡，拓展5G應用。數(shù)字化正在成為一種生產(chǎn)方式，數(shù)字經(jīng)濟必將成為未來一定時期的經(jīng)濟增長新動能。對于新型基礎設施建設，要不要給予政策扶持以及如何扶持，還有待厘清認識、分類施策。這里基于當下數(shù)字經(jīng)濟加速發(fā)展的特征及其對財政治理提出的挑戰(zhàn)，剖析財政助力數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的核心機理，探析歐美等數(shù)字經(jīng)濟大國財政政策支持的主要著眼點，提出我國進一步完善相關財政政策、加快推進新型基礎設施建設的若干建議。

一、當前我國數(shù)字經(jīng)濟加速發(fā)展的主要特征

數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展為我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了巨大活力，正成為經(jīng)濟增長的新動能。數(shù)字產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)深入融合發(fā)展態(tài)勢，成為助推我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新杠桿。

（一）“無接觸經(jīng)濟”快速崛起

所謂“無接觸經(jīng)濟”，是指人與人之間無需進行面對面的物理接觸和空間接近，只通過“人—物—人”“人—網(wǎng)絡—人”等空間相對隔離方式開展經(jīng)濟活動。以智能化、無人化為代表的“無接觸場景”正在成為主流消費場景。在線下生產(chǎn)與消費受阻的情形下，“無接觸式交互”成為一種迫不得已的選擇，但其優(yōu)勢不斷凸顯并被廣泛接受?！霸平?jīng)濟”成為數(shù)字經(jīng)濟加速發(fā)展的縮影，在線教育、在線醫(yī)療、外賣配送等線上需求呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，迅速形成了一批線上消費新群體，擴展了要素供給體系，從而推動了數(shù)據(jù)市場的高頻交互，激發(fā)了數(shù)字技術研發(fā)與應用的積極性，使得生產(chǎn)范式剛性、生產(chǎn)效率低下、稀缺資源約束以及發(fā)展空間受限等問題都一定程度上得到了有效解決。

（二）平臺經(jīng)濟大眾化趨勢明顯

近年來，平臺經(jīng)濟的發(fā)展深刻地改變了經(jīng)濟生產(chǎn)方式、企業(yè)組織架構以及產(chǎn)業(yè)價值鏈，更具平等、普惠、創(chuàng)新、活力的數(shù)字經(jīng)濟生態(tài)體系正逐步形成?；ヂ?lián)網(wǎng)平臺的引入，打破了信息共享壁壘，為廠商和消費者之間的溝通創(chuàng)造了有效工具，實現(xiàn)了由廠商“單方面生產(chǎn)”向廠商和消費者“大規(guī)模協(xié)同生產(chǎn)”的轉變，產(chǎn)業(yè)價值鏈由單向、線性化，向多向、協(xié)同化轉變。

平臺經(jīng)濟成為促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展的重要保障。釘釘教學平臺、工業(yè)經(jīng)濟運行監(jiān)測平臺、中小企業(yè)公共服務平臺、企業(yè)供應鏈服務平臺等，分別在遠程辦公及教學、企業(yè)復工復產(chǎn)、政策供需對接、流程動態(tài)跟蹤等方面大顯身手。各種網(wǎng)絡娛樂平臺、電商平臺、借貸平臺為保障居民消費需求、暢通中小企業(yè)融資等提供了重要支撐。

平臺經(jīng)濟的大規(guī)模應用為推動實體經(jīng)濟發(fā)展和提升國家治理能力提供了更廣闊的空間，蘊藏著強大的發(fā)展?jié)摿?。未來一段時期，平臺經(jīng)濟將繼續(xù)憑借其無限制的規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟等優(yōu)勢呈現(xiàn)指數(shù)級增長。

（三）數(shù)字經(jīng)濟加速進化引領產(chǎn)業(yè)變革新動力

生產(chǎn)要素的重組會推動經(jīng)濟結構的深度變革，并逐步建立新的技術和生產(chǎn)體系，這種不斷推陳出新的動態(tài)失衡將成為經(jīng)濟發(fā)展的常態(tài)。數(shù)字技術的發(fā)展與應用，極大地提高了生產(chǎn)效率，推動了產(chǎn)業(yè)間的融合發(fā)展，形成了一批新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)。各種數(shù)字技術的引進和應用深刻地改變了社會消費的習慣與認知、調(diào)整了社會資本的投資結構，推動了生產(chǎn)模式、用工模式、生活模式的數(shù)字化轉型。例如，傳統(tǒng)實體企業(yè)推動業(yè)務線上轉型，許多工廠轉向智能制造，線上消費成為主流模式。傳統(tǒng)就業(yè)崗位面臨著嚴峻挑戰(zhàn)，與數(shù)字經(jīng)濟相關的新興崗位需求不斷增加，倒逼人才隊伍“蝶變”，為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展增添了產(chǎn)業(yè)變革新動力。

（四）經(jīng)濟數(shù)字化轉型對宏觀經(jīng)濟治理提出新挑戰(zhàn)

第一，政府數(shù)據(jù)壁壘難以適應宏觀經(jīng)濟治理的需要。政府數(shù)據(jù)規(guī)模迅速擴大，已經(jīng)成為社會經(jīng)濟賴以發(fā)展的重要公共資產(chǎn)，這些數(shù)據(jù)將對制定政府政策、引導市場行為、優(yōu)化資源配置結構、構建多元協(xié)同治理起到關鍵作用。如地方政府利用大數(shù)據(jù)構建的聯(lián)防聯(lián)控機制，為復工復產(chǎn)、科學防疫、物資調(diào)配、人員安排以及穩(wěn)定預期提供了重要的制度和技術保障。目前，我國政府數(shù)據(jù)共享開放體系仍未建立，數(shù)字技術的應用與管理模式相對落后，政府數(shù)字化治理能力提升明顯滯后于經(jīng)濟數(shù)字化轉型步伐。

第二，地區(qū)之間數(shù)字鴻溝不斷加深、擴大，對政府宏觀經(jīng)濟治理提出新挑戰(zhàn)。避免更強的“馬太效應”，打破傳統(tǒng)政策路徑依賴，創(chuàng)新性地構建適應數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的治理機制和區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式，顯得尤為迫切。

第三，以平臺經(jīng)濟為媒介的政府與市場合作模式亟待創(chuàng)新。如各地在實施“消費券”政策的過程中，主要是通過騰訊、阿里巴巴、美團等互聯(lián)網(wǎng)支付平臺進行發(fā)放與核銷，促進了經(jīng)濟復蘇和潛力釋放。政府與平臺企業(yè)緊密合作，財稅、金融、科技以及貿(mào)易政策等相互協(xié)調(diào)，推動著政府治理方式的變革。

二、我國財政助力數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的核心機理與政策著力點

數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展有利于供給效率提升。數(shù)字經(jīng)濟是經(jīng)濟發(fā)展的新動能，而財政政策是數(shù)字經(jīng)濟快速發(fā)展的助推力之一。

（一）財政助力數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的核心機理

數(shù)字信息技術的推廣和應用重塑了產(chǎn)業(yè)界限以及運作模式，能夠在更高層次上實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟、長尾效應以及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的“創(chuàng)造性毀滅”，顯著地推動經(jīng)濟運行的“質(zhì)變”和“量變”[2]。若要成為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的新動能，數(shù)字經(jīng)濟自身必須實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。財政助推數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的核心機理體現(xiàn)在數(shù)字經(jīng)濟的消費、生產(chǎn)、市場建設、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)等方面。

一是消費層面。以5G、區(qū)塊鏈、人工智能為代表的數(shù)字技術的發(fā)展，突破了空間、時間等因素對供需對接的限制，形成了更高層次的規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟，消費需求的個性化、品質(zhì)化、多樣化成為主流。消費升級的加速實現(xiàn)，或在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)，還需要政策推力，在需求端形成促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的驅(qū)動力。財政推動在數(shù)字技術研發(fā)領域打造國際標準，鼓勵構建數(shù)字技術的應用場景，助力傳統(tǒng)企業(yè)進行數(shù)字化改造，有助于拓展數(shù)字產(chǎn)品和服務的消費市場，進而促進數(shù)字經(jīng)濟做大做強。

二是生產(chǎn)層面。基于對大數(shù)據(jù)的分享與互換，規(guī)模化、實時化、社會化的生產(chǎn)體系日益普遍，傳統(tǒng)經(jīng)濟形態(tài)中消費者和生產(chǎn)者的界限逐漸模糊。財政政策可從生產(chǎn)要素、生產(chǎn)技術、生產(chǎn)協(xié)作三方面對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供支持。就生產(chǎn)要素方面而言，數(shù)據(jù)和人力資本是給企業(yè)帶來最大增加值的生產(chǎn)要素，政策重點可轉向數(shù)據(jù)開放共享、數(shù)字人才激勵，并引導一部分數(shù)字基礎設施建設。就生產(chǎn)技術方面而言，財政政策通過鼓勵關鍵核心技術研發(fā)、共性技術創(chuàng)新和技術應用，夯實數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展之基。就生產(chǎn)協(xié)作方面而言，供應鏈中上下游企業(yè)可以通過工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等平臺企業(yè)，實現(xiàn)數(shù)字化管理、數(shù)字化制造與數(shù)字化營銷，相應地，財政政策通過多種方式引導社會資本、推進數(shù)字平臺建設和應用。

三是市場建設。隨著數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，數(shù)字經(jīng)濟“社會性”的特征不斷放大，多元主體和模糊產(chǎn)權引致政府作用方式的改變。平臺經(jīng)濟、共享經(jīng)濟、社群經(jīng)濟等新商業(yè)模式不斷涌現(xiàn)，平臺搜尋匹配功能不斷強化。與此對應，要求推進數(shù)據(jù)要素市場化配置，加強數(shù)據(jù)資源整合和安全保護。財政通過全國或區(qū)域一體化的大數(shù)據(jù)中心建設等，推動數(shù)字市場朝著多邊化、平臺化、共享化方向發(fā)展。

四是產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)。數(shù)字經(jīng)濟具有交易去中心化的新特征，數(shù)字技術的應用使市場競爭結構發(fā)生了顯著變化。數(shù)字經(jīng)濟下市場競爭機制發(fā)生變化，壟斷競爭成為常態(tài)，但信息不對稱帶來的機會主義行為仍然存在，需要政府實行包容審慎監(jiān)管。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)，重點是關注競爭機制是否有效、競爭秩序是否有序。財政通過建設數(shù)字經(jīng)濟特色園區(qū)、構建開發(fā)與應用良性互動生態(tài)、培育數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)新共享服務聯(lián)合體等方式，推動打造數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

（二）財政助力數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的政策著力點

多地區(qū)從數(shù)字基礎設施、數(shù)字市場建設、數(shù)字人才激勵等方面出臺政策措施，促進當?shù)丶涌觳季謹?shù)字產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)數(shù)字化融合。

1.推動數(shù)字基礎設施建設

通過設立專項資金直接支持數(shù)字基礎設施建設。不少地區(qū)為開展5G應用示范點提供政策優(yōu)惠和獎補。安徽和天津設立了新興產(chǎn)業(yè)基金，引導社會資本投資WLAN和5G產(chǎn)業(yè)，最大限度地發(fā)揮財政對社會資本的引導作用。安徽和福建依托重大工程建設和平臺升級拓展數(shù)字基建的應用場景，并開展“網(wǎng)效之星”評選，為獲獎企業(yè)提供一次性獎補。為了確保數(shù)字基建發(fā)展的系統(tǒng)性、環(huán)保性和高效性，安徽和廣西對參與數(shù)字經(jīng)濟標準制定且獲得實效的企業(yè)予以資金補貼。

2.加快推進數(shù)字市場建設

為引導優(yōu)秀企業(yè)落戶、培育企業(yè)核心競爭力，各地將推進數(shù)字市場建設作為重要著眼點，致力于保障網(wǎng)絡的進入、聯(lián)通和投資。單一數(shù)字市場的建設不僅需要有關消費者保護的法規(guī)和版權現(xiàn)代化，而且需要相應的技術配備，如大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等，因此，諸如數(shù)據(jù)中心、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等龍頭企業(yè)就成為財政扶持的對象。一些省份對數(shù)字經(jīng)濟的龍頭企業(yè)、百強企業(yè)提供一次性財政獎補。其中，安徽、貴州等省份對經(jīng)過認定的“獨角獸”企業(yè)、龍頭企業(yè)額外提供了“一企一策”“一事一議”的精準配套服務。從機制上，主要采用產(chǎn)業(yè)投資基金、融資擔保、資本金注入、貼息貸款、知識產(chǎn)權抵押、數(shù)字資產(chǎn)抵押等方式，拓寬企業(yè)融資渠道，重點緩解數(shù)字企業(yè)因為抵押資產(chǎn)不足、經(jīng)營不確定性強、資產(chǎn)折舊快而導致的融資難、融資貴壓力。譬如，為激發(fā)社會資本參股數(shù)字產(chǎn)業(yè)項目的積極性，湖南直接將部分參股收益讓渡給社會資本。

3.支持數(shù)字人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)

多地財政開展高層次人才和領軍人才激勵計劃，以業(yè)績、實際貢獻和技術前瞻等為導向，為助推數(shù)字經(jīng)濟長期、可持續(xù)發(fā)展夯實基礎。例如，天津為開展互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等大型會議和交流的相關機構提供一次性獎補;福建鼓勵開展數(shù)字經(jīng)濟創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新大賽;湖南根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟相關專業(yè)就業(yè)設定考核指標，為符合條件的高校、技校提供補貼。此外，部分地區(qū)高度重視數(shù)字技術基礎和應用研究，鼓勵產(chǎn)學研合作，以數(shù)字產(chǎn)業(yè)實訓基地為依托，以市場需求為導向，注重理論與實訓教學并舉。如貴州鼓勵有條件的院校、企業(yè)及社會培訓機構共建數(shù)字經(jīng)濟培訓中心，將參培人員納入財政補貼范圍。

4.引導社會資本加大數(shù)字平臺建設

一些地區(qū)引導社會主體自主投資、建設數(shù)字經(jīng)濟平臺，以平臺建設費用為標準，為參與投資數(shù)字平臺提供支持。其中，安徽和湖南不僅注重數(shù)字平臺的構建，而且對平臺的推廣應用及后續(xù)功能開發(fā)提供必要的支持。但是，兩省財政政策支持方式有所不同，安徽主要是為遴選出的優(yōu)秀平臺供應商提供財政獎補或品牌推薦服務，而湖南則采用PPP方式推動工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)平臺的廣泛應用。此外，為了持續(xù)提升數(shù)字平臺效能，安徽主要采取了如下措施：一是鼓勵平臺開發(fā)商和第三方開發(fā)商合作，為自主研發(fā)工業(yè)APP并取得實效的企業(yè)提供財政獎補，構建平臺開發(fā)和實際應用相結合的良性互動機制。二是鼓勵行業(yè)龍頭和骨干企業(yè)借助工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺，為中小企業(yè)、社會公眾提供必要的數(shù)據(jù)資源及行業(yè)配套服務，根據(jù)平臺企業(yè)的年收入額，對其進行一次性財政獎補。

5.從需求端入手，鼓勵對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行數(shù)字化改造

多地財政以“云服務券”、數(shù)字設備采購、資金補貼、融資支持等方式，助力傳統(tǒng)企業(yè)進行數(shù)字化轉型。例如，貴州和廣西分別實行了“云使用券”和“云服務券”財政補貼機制，建立“上云企業(yè)出一點、云服務商讓一點、各級財政補一點”的聯(lián)合激勵機制。再如，上海、安徽、福建等省市高度重視傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)在更高維度上的數(shù)字化轉型，統(tǒng)籌各級教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)等多方面資金，鼓勵社會主體利用優(yōu)質(zhì)數(shù)據(jù)資源和新一代數(shù)字技術，為產(chǎn)業(yè)數(shù)字化應用試點和示范工程提供補助，推動智慧醫(yī)療、智慧學校、智慧養(yǎng)老、智慧農(nóng)業(yè)等新模式、新業(yè)態(tài)發(fā)展。

三、我國財政助力數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展中存在的主要問題

數(shù)字經(jīng)濟對區(qū)域經(jīng)濟轉型升級具有明顯的帶動作用，財政圍繞基礎設施、市場主體、人、數(shù)據(jù)等要素進行多樣化扶持，但面對數(shù)字經(jīng)濟對治理方式和治理能力的挑戰(zhàn)，部分財政政策仍存在一些問題，需要進一步創(chuàng)新機制、補齊短板。

（一）財政支持手段較為單一

產(chǎn)業(yè)數(shù)字化并不是簡單地引入數(shù)字設備或?qū)I(yè)化人才，而是對組織架構、企業(yè)文化、全員數(shù)字素養(yǎng)、軟硬件設備、制度章程、運營機制等方面進行全方位、全流程的顛覆式改造，對財政政策手段的創(chuàng)新性、精準性、科學性提出了更高要求。目前相關財政政策主要以結果為導向，進行相應的資金獎補或引導性扶持。如多數(shù)省份為數(shù)字企業(yè)提供消費券、培訓券，為技術創(chuàng)新或設備采購提供獎補，偏重于構建數(shù)字技術、設備、人才等生產(chǎn)要素的引進激勵機制，未能結合產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉型的實際需求，對數(shù)據(jù)運作模式、應用場景創(chuàng)新拓展以及數(shù)字安全相關的制度保障等方面進行機制設計。

（二）新型基礎設施投融資體制有待創(chuàng)新

數(shù)字經(jīng)濟加速發(fā)展深刻地影響了市場投資結構、政府戰(zhàn)略規(guī)劃以及經(jīng)濟增長模式，對新型基礎設施的規(guī)模、質(zhì)量及結構提出了新的要求，其投融資體制需有別于傳統(tǒng)基礎設施。中央2019年提出把新一代信息基礎設施建設作為經(jīng)濟發(fā)展重點。地方政府積極響應，已提出超過50萬億元規(guī)模的新型基礎設施建設規(guī)劃，但實踐中投融資缺口仍然較大。多地在推動新型基礎設施建設時仍然是以規(guī)劃為重點、以產(chǎn)出為導向，忽視了對投資效率、投資能力、融資模式等方面的考量，質(zhì)量標準的設定和政府支持的范圍、方式都較為模糊。操作中各部門往往過度重視新型基礎設施建設規(guī)劃和采購的初始成本，而沒有充分考慮新型基礎設施建設項目的質(zhì)量產(chǎn)出和運維成本。鼓勵民間資本參與或主導新型基礎設施建設項目應是政策初衷，但目前更多是央企投身其中，社會資本與政府合作缺乏相應的風險共擔機制。

（三）通過整體消費升級引導數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的機制不暢

消費對經(jīng)濟發(fā)展具有基礎性作用，消費升級對數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展起到重要支撐作用，財政政策在此方面可以大有作為，但目前引導作用并不明顯。鼓勵企業(yè)上云、繁榮平臺經(jīng)濟、構建先進的數(shù)字基礎設施等政策，只是關注到了企業(yè)的數(shù)字化消費需求，而對居民消費升級、公共消費升級關注較少。財政政策應從整體觀出發(fā)，在發(fā)展數(shù)字技術和數(shù)字基礎設施的同時，大力發(fā)展與之相關的消費市場和應用場景。進一步發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟、擴大消費需求的重點，已不是商品的線上銷售，而是數(shù)字產(chǎn)品和服務的提供與消費，是由數(shù)字經(jīng)濟帶動的消費升級和整體產(chǎn)業(yè)升級。在公共消費升級上，財政政策更是大有作為，但目前一些公共服務領域數(shù)字化程度不高，應用場景的開發(fā)尚處于起步階段。例如，貴州提出運用PPP模式滿足市場對數(shù)字技術設備以及專業(yè)化服務的需求，但并未從職責劃分、運行機制、風險分擔等方面加以規(guī)范。

（四）對產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)的重視仍顯不足

產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)通俗地來說是一種合作伙伴關系，比如數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)集群、數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)、數(shù)據(jù)共享服務聯(lián)合體等。這種產(chǎn)業(yè)生態(tài)的形成往往歸因于彼此間存在著較低的交易費用。因地適宜、富有彈性的區(qū)域產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)能使多方形成合理明確預期，減少違約風險，提高合作效率，相關生態(tài)系統(tǒng)構建應綜合考慮產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈中多個交易環(huán)節(jié)和參與主體的實際資源稟賦，其中財政的引導和激勵更具必要性。實踐中支持區(qū)域經(jīng)濟一體化的財政政策很多，但未能從數(shù)字經(jīng)濟集聚效應和數(shù)字應用場景一體化、多元化的角度去推動構建跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈生態(tài)。

四、財政助力數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的國際經(jīng)驗與啟示

當下全球價值鏈正以數(shù)字要素為核心進行重構，主要國家都將數(shù)字經(jīng)濟和新一代信息基礎設施作為政策支持的重點。美國、日本、歐盟等支持數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的財政政策創(chuàng)新，為我國打造數(shù)字經(jīng)濟新優(yōu)勢提供了政策借鑒。

（一）軟性基礎設施與硬性基礎設施的協(xié)同發(fā)展

新型基礎設施既包括以5G、物聯(lián)網(wǎng)、計算中心為代表的硬性基礎設施，又包括以云計算、數(shù)據(jù)庫為代表的基礎軟件和其他應用軟件。發(fā)達國家財政政策既重視硬性基礎設施的普惠性發(fā)展，又重視數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和應用場景打造，并著力提升公民靈活運用數(shù)字基礎設施的基本能力。例如，美國聯(lián)邦政府制定了寬帶技術機遇計劃和國家寬帶計劃，聯(lián)邦財政共投入72億美元的發(fā)展基金，采取公私合作的方式刺激寬帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為確保這些政策落地生效，相關部門出臺了《數(shù)字素養(yǎng)行動》方案，以提升公民整體數(shù)字素養(yǎng)[3-4]。再如，2018年6月出臺的《數(shù)字歐盟計劃》提出，在2021—2027年撥款97億歐元，投資于超級計算機、人工智能、網(wǎng)絡安全與信任、應用軟件開發(fā)、數(shù)字技能培訓等領域[5]。

（二）以公共消費升級擴大數(shù)字經(jīng)濟消費需求

發(fā)達國家財政不斷推動高效、安全、現(xiàn)代化的公共消費，以政府數(shù)字化轉型為重點的公共消費升級對推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展起到了助推作用。2018年，美國聯(lián)邦財政提出了政府數(shù)字化改造的財政資金劃撥計劃[6]以及資金管理指引，該計劃高度重視政府消費升級中的思想變革、機制改革及目標管理，并在機制改革中，規(guī)定了六大戰(zhàn)略領域，旨在利用信息技術促進政府關鍵能力建設。這六大戰(zhàn)略領域包括：引入兼具靈活性和創(chuàng)新性的部門基礎設施;擴展共享服務;建立具有協(xié)同性、適應性的部門文化;主動開展網(wǎng)絡安全規(guī)劃;加強數(shù)據(jù)的策略性使用;以結果為導向的預算績效管理體系[7]。同時，為提高資金使用效率、提升政策治理效能，美國財政部出臺了《數(shù)字政府戰(zhàn)略、治理結構與方法》，主張以新設技術投資審查委員會為主管部門，負責組織并監(jiān)管開放政府、數(shù)字政府戰(zhàn)略以及數(shù)據(jù)智能披露等項目，負責與其他機構合作提供技術投資建議，負責監(jiān)督評價有關技術投資績效[8]。

（三）推動全價值鏈的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉型

為形成跨領域先進制造業(yè)的國際領導力，2018年10月，美國財政部會同科技部門推動實施《國家先進制造業(yè)戰(zhàn)略計劃》，旨在利用新政策、新機制發(fā)展新技術、新能源，夯實制造業(yè)與國防產(chǎn)業(yè)基礎[9]。為了確保傳統(tǒng)制造企業(yè)有序轉型，該計劃提出了四項著力點，即構建智能與數(shù)字制造新模式、打造先進工業(yè)機器人、優(yōu)化人工智能基礎設施、營造制造業(yè)網(wǎng)絡安全氛圍。相應的財政政策不僅注重投融資體制的完善，而且設立了完整的項目績效管理機制，以緩解有限的財政承受能力和高質(zhì)量發(fā)展需求之間的矛盾。聯(lián)邦財政提出的兩項操作指引分別是：一是采用PPP模式推進制造業(yè)數(shù)字化升級，其中，聯(lián)邦財政支付一半項目經(jīng)費，其余部分由地方政府、社會資本以及使用者負擔;二是創(chuàng)新財政基金援助計劃，構建“美國種子基金”，分別實施小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（SBIR）和小企業(yè)技術轉移計劃（STTR），發(fā)揮小企業(yè)在數(shù)字化轉型中的重要作用。

（四）以多元化政策助推新型基礎設施建設

為實現(xiàn)“信息與通信技術”（簡稱ICT）基礎設施的高質(zhì)量發(fā)展，日本財務省提供了資金支持，并發(fā)布了通信基建資金監(jiān)管指南。2019年12月，日本財務省發(fā)布年度補充預算方案，明確了財政對ICT基建項目主體資金和配套資金的劃撥情況。其中，日本計劃在四年內(nèi)總投入4300億日元，實現(xiàn)中小學生人均擁有一臺平板終端或者電腦的目標，同時完成對學校無線網(wǎng)絡的整備。此外，為避免ICT基建的建設與計劃背道而馳[10]，日本財務省對ICT基建資金監(jiān)管、評價提供了系統(tǒng)性的操作指引，將ICT基建項目的生命周期劃分為八類，預算部門需要依據(jù)操作指引在ICT基建的全生命周期內(nèi)采取適當政策，確保項目的規(guī)劃、運營、管理、維護能滿足質(zhì)量要求。

（五）以“彌合數(shù)字鴻溝”為主線，建立助力農(nóng)村數(shù)字化轉型的專項基金

2020年2月，美國聯(lián)邦通信委員會發(fā)布報告，建立農(nóng)村數(shù)字機會基金，引導寬帶網(wǎng)絡進一步深入農(nóng)村。為確保該產(chǎn)業(yè)基金的使用效率和公平、環(huán)保，美國聯(lián)邦通信委員會建立了基金分配機制、招投標機制以及激勵約束機制。服務供應商可接受政府報價或者提交投標書，以獲得投資新基建或提供數(shù)字服務的補貼[11]。

五、我國財政助力數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的思路與建議

打造我國數(shù)字經(jīng)濟新優(yōu)勢，有必要從供給、需求兩側著眼，關注市場、政府和社會的數(shù)字化轉型及數(shù)字化能力提升，加快新型基礎設施建設，提高我國數(shù)字經(jīng)濟全球競爭力。

（一） 推動應用場景建設，培育數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展生態(tài)

要以促進數(shù)字化賦能和培育優(yōu)化數(shù)字經(jīng)濟生態(tài)為主線，結合區(qū)域經(jīng)濟一體化趨勢，形成應用場景集聚效應和場景供給多元態(tài)勢。利用場景應用擴大有效需求，驅(qū)動數(shù)字經(jīng)濟技術創(chuàng)新，實現(xiàn)應用場景創(chuàng)新與新型基礎設施建設深度融合。為推動企業(yè)技術創(chuàng)新應用提供更多“高含金量”的場景條件，推廣一批適合中小企業(yè)的工業(yè)應用軟件，形成政府、市場、社會多方共建共享的場景應用格局。面向產(chǎn)業(yè)升級，加速重點領域數(shù)字化轉型，探索中小企業(yè)上云的典型場景及實施路徑，財政可在融資、人才、技術服務等方面提供一定支持。

（二）推動公共消費數(shù)字化升級，助力數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

財政可通過專項債、PPP等推進智慧交通、智慧醫(yī)療、數(shù)字政務等方面項目建設。推動醫(yī)療、教育、交通、政務服務等與民生密切相關的公共消費數(shù)字化轉型。財政資金使用應從“以結果為導向”向“計劃+過程+結果+反饋+應用”的全流程績效管理模式轉變，政策手段應更加多樣化，努力實現(xiàn)從項目資金使用績效考核向“目標+制度+機制+資金”的綜合考核體系轉型。

在當前各級財政必須過“緊日子”的背景下，應強調(diào)財政部門在數(shù)字政府戰(zhàn)略中的主導作用，利用好標準規(guī)范、績效預算、資金撥付、政府采購支持等政策手段，積極構建部門間合作與激勵相容機制，搭建較完備的部門數(shù)據(jù)開放共享平臺。

財政要以公共消費升級為基準，鼓勵各部門共同參與制定支持公共消費數(shù)字化轉型的原則和標準，制定適配的年度預算計劃和政府采購評價方法。堅持“軟件”“硬件”并重的理念，積極引入先進數(shù)字技術，提高支持信息搜集、傳輸、處理、分析、決策的硬件性能，并從思想變革、機制改革、目標管理等方面，著力強化預算監(jiān)管效力，完善預算績效管理模式。

（三）以全價值鏈理念加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化改造

應借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，推動全價值鏈的產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉型，構建全流程、全鏈條的產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉型政策體系。相關財政政策的制定實施應著力解決企業(yè)數(shù)字化轉型中的痛點和堵點。企業(yè)數(shù)字化轉型離不開內(nèi)外部環(huán)境變革，諸如企業(yè)人員數(shù)字能力培訓和數(shù)字素養(yǎng)提升、企業(yè)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通基礎設施配套、一體化產(chǎn)業(yè)運營平臺建設等，都有必要成為政策關注點。此外，財政還應注重政策的普惠性，充分發(fā)揮政府采購的價值引領作用，積極推動高校、研發(fā)機構和相關龍頭企業(yè)、百強企業(yè)優(yōu)秀資源“上云”，發(fā)揮龍頭企業(yè)對標準制定、流程創(chuàng)新和技術改造等方面的核心領導力。以市場需求為導向，制定相關優(yōu)惠政策，鼓勵產(chǎn)教融合、校企合作，實施數(shù)字經(jīng)濟人才培養(yǎng)工程。

（四）加強財稅金融政策協(xié)同，提升政策的針對性和實效性

中央財政可通過設立數(shù)字產(chǎn)業(yè)母基金等形式，推動政府、民間資本、企業(yè)法人共同建立多層次融資擔保與再擔保體系，提高融資擔保機構的風險承受能力。地方財政可以牽頭設立數(shù)字經(jīng)濟融資專項基金，引導社會資本廣泛參與，形成盈利共享、風險共擔的合作機制，為推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉型提供保障。加大對數(shù)字化轉型項目的專項貸款貼息力度，降低初創(chuàng)企業(yè)融資成本。此外，財政需探索建立開放的科技攻關新機制，實施若干引領數(shù)字產(chǎn)業(yè)生態(tài)的“燈塔”式項目，推動核心技術以及顛覆性技術的研發(fā)攻關，破解關鍵技術產(chǎn)品供應鏈安全問題。

（五）科學推動新型基礎設施建設

我國應遵循新型基礎設施的經(jīng)濟特點、經(jīng)濟分類以及國際建設經(jīng)驗，辯證地看待新基建投融資中的爭議問題[12]，助推新基建高質(zhì)量發(fā)展。

第一，分類施策，釋放潛力。新型基礎設施可以依據(jù)經(jīng)濟特性劃分為兩類：一類具有網(wǎng)絡效應和顛覆式發(fā)展特性，包括大數(shù)據(jù)中心、人工智能、5G基建、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng);另一類不具有網(wǎng)絡效應和顛覆性特征，包括城際高速鐵路和軌道交通、新能源汽車充電樁、特高壓[13]。從本質(zhì)上看，后者與傳統(tǒng)基建項目有一定相似，具有成本回收期長、投資成本高、經(jīng)濟杠桿撬動明顯等特性，國有企業(yè)可以是項目主導方，財政輔以適當補貼、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)投資基金等方式調(diào)動社會資本積極性。而對于創(chuàng)新性顯著的前一類，盡管項目建設周期較長，但其規(guī)模效用遞增、長尾效應明顯，仍是吸引私人資本投資的重要領域。對前一類，財政應設置靈活多樣的激勵約束機制鼓勵社會投資，財政政策作用重在標準設定、規(guī)范引導、人才激勵等。

第二，注重新型基礎設施建設頂層規(guī)劃和標準設定，財政可設立富有彈性的激勵約束機制。強化新型基礎設施建設的目標管理、制度設計和績效預算，推動數(shù)字經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。例如，財政可設立獎勵與退出標準，借鑒美國數(shù)據(jù)中心優(yōu)化計劃的做法，即當承包商所經(jīng)營的數(shù)據(jù)中心能源使用效率（簡稱PUE）指標大于1.4時，承包商應被清庫并承擔違規(guī)成本;如果PUE指標小于1.2，承包商才有資格獲得獎補資金或政策優(yōu)惠。

第三，注重新型基礎設施建設宏觀布局，有加有減地推動新型基礎設施建設項目。推動建設全國一體化的大數(shù)據(jù)中心，退出一批發(fā)展滯后、效率不高的中小數(shù)據(jù)中心。財政應輔助有關部門完成新型基礎設施建設項目的整合優(yōu)化。對于效率低、能耗高的項目，應綜合考慮歷年投資經(jīng)營情況給予相應的警告，情形嚴重者直接市場出清。一些財政承受能力較差的區(qū)域，應審慎推進新型基礎設施建設項目，并加強項目審核，對新項目開展全生命周期風險評估。及時更新新型基礎設施建設項目庫，完善分類績效預算標準體系，加強機構間協(xié)作和數(shù)據(jù)共享。實施一批新型基礎設施建設領域質(zhì)量標準設定項目，以提升先進技術的國際話語權，并為完善財政預算績效監(jiān)管提供藍本。

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Financial Support for High-quality Development of Digital Economy： Core Mechanism and Experience Enlightenment

FAN Yi-xia? XU Hao

Abstract： At the present stage， the accelerating development trend of digital economy is obvious， and the financial policy support system needs to be adjusted adaptively. The main mechanism of financial boosting the high-quality development of digital economy is reflected in consumption， production， market construction， industrial development ecology and so on. In order to create new advantages of Chinas digital economy， it is necessary to start from both sides of supply and demand， and pay attention to the digital transformation of market， government and society and the improvement of digital ability. The specific ideas include： promote the construction of application scenarios， cultivate the ecological development of digital economy; promote the digital upgrading of public consumption; accelerate the digital transformation of traditional industries with the concept of full value chain; strengthen the coordination of fiscal， taxation and financial policies to improve the pertinence and effectiveness of policies; and scientifically promote the construction of new infrastructure.

Key words： digital economy; high-quality Development; fiscal policy; industrial ecology

基金項目：中國財政科學研究院2019年招標課題“高質(zhì)量發(fā)展動力變革的財稅政策改革研究——以數(shù)字經(jīng)濟為例”。

作者簡介：樊軼俠，中國財政科學研究院研究員;徐昊，中國財政科學研究院研究生。