實(shí)施“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及其可能取向

張航 丁任重

摘? ?要：近年來，我國多個(gè)省份先后實(shí)施相關(guān)政策以做大做強(qiáng)省會城市，推行“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略已然成為一種新趨勢。實(shí)施“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略有利于帶動省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、拉高省會城市發(fā)展排名，并為省會城市高速發(fā)展提供更多要素儲備，但也拉大了地區(qū)間的差距，容易造成公共品的供給不足，加劇城市間的GDP競爭，忽略環(huán)境保護(hù)。為此，應(yīng)注重“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略推進(jìn)的地區(qū)特性，充分發(fā)揮政府和市場作用，及時(shí)補(bǔ)足公共品供給，加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)。

關(guān)鍵詞：“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略;城市首位度;城市競爭;省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

中圖分類號：F127? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：1003-7543（2020）08-0147-12

作者簡介：張航，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生;丁任重，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。

近年來，多個(gè)省份實(shí)施一系列“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略，作為其謀求經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的一大杠桿。2019年12月，習(xí)近平總書記在《求是》上發(fā)表文章指出：“我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式?！盵1]可見，做強(qiáng)中心城市、省會城市，不僅是地方政府所期，而且是中央所盼。

從2019年省會城市①GDP占全?、诒戎氐臄?shù)據(jù)來看，占比30%以上的有10個(gè)，其中占比35%以上的有：銀川（50.60%）、長春（50.35%）、西寧（46.63%）、哈爾濱（38.56%）、成都（36.50%）、拉薩（36.39%）、西安（36.14%）和武漢（35.40%），占比為20%—30%的省會城市有13個(gè)，占比在20%以下的只有4個(gè);而2009年GDP占比30%以上的省會城市僅有8個(gè)，20%以下的有6個(gè)，其中濟(jì)南占比不足10%。27個(gè)省會城市的占比平均值從2009年的26.83%上升到了2019年的28.51%③?？梢钥闯觯皬?qiáng)省會”戰(zhàn)略已逐漸成為省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢。我國已有多個(gè)省份形成較為穩(wěn)固的“強(qiáng)省會”格局。

“強(qiáng)省會”一方面體現(xiàn)在省會城市本身的強(qiáng)大、強(qiáng)勢上，另一方面也體現(xiàn)在各省份進(jìn)一步做強(qiáng)省會城市的趨勢和決心上。多數(shù)省份做強(qiáng)其省會城市的方式往往是通過對周邊城市甚至其他省份生產(chǎn)要素的爭奪，如行政區(qū)劃的重新劃分、利用優(yōu)惠政策吸引本省乃至全國要素、爭取如“國家中心城市”等國家級戰(zhàn)略平臺來獲得優(yōu)惠政策傾斜等。在近年來實(shí)施“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的省會城市中，其GDP、土地面積、常住人口、財(cái)政收入等指標(biāo)都有明顯的增速提升。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

馬克思等對城市的地位進(jìn)行了論述。馬克思指出，“城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂和需求的集中”[2]。隨著人類社會的發(fā)展，人們逐漸固定生活在某一地方，從事生產(chǎn)，繁衍后代，就是在這人類最初的生活和生產(chǎn)的聚居點(diǎn)上，萌生了城市的雛形;而生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，為城市的產(chǎn)生創(chuàng)造了物質(zhì)前提，主要表現(xiàn)為剩余產(chǎn)品不斷增加、社會分工不斷擴(kuò)大、人類經(jīng)濟(jì)活動不斷聚集。列寧指出：“哪里有社會分工和商品生產(chǎn)，哪里就有‘市場。市場量和社會勞動專業(yè)化的程度有不可分割的聯(lián)系?！盵3]列寧最早把城市和經(jīng)濟(jì)中心直接等同起來，他指出，“城市是經(jīng)濟(jì)、政治和人民精神生活的中心”[4]。

在隨后的區(qū)域非均衡發(fā)展理論中，又有諸多學(xué)者論證了區(qū)域中心地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮的巨大作用。如佩魯提出的“增長極”理論指出，“增長極”由創(chuàng)新企業(yè)的集聚而形成，這些企業(yè)的資本和技術(shù)高度集中，具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，不僅自身增長迅速，而且對鄰近地區(qū)也會產(chǎn)生巨大的輻射作用，具有“擴(kuò)散效應(yīng)”[5]。又如，弗里德曼提出的核心—邊緣理論指出，核心區(qū)憑借較優(yōu)越的發(fā)展條件和較高的經(jīng)濟(jì)效益，吸引各生產(chǎn)要素從邊緣區(qū)向核心區(qū)轉(zhuǎn)移，進(jìn)而帶動邊緣區(qū)發(fā)展;克魯格曼提出的中心—外圍理論認(rèn)為，在一個(gè)平衡的區(qū)域內(nèi)，能夠自發(fā)地產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)的集聚現(xiàn)象，集聚的地方即為中心。上述理論中的“增長極”、核心區(qū)以及中心區(qū)一般都是城市或城市集聚區(qū)[6]。中心城市在區(qū)域內(nèi)發(fā)揮著一般城市所不能替代的作用，如杰斐遜提出的城市首位度理論指出，一個(gè)國家的“首位城市”一般比這個(gè)國家的第二城市大得多，它不僅在經(jīng)濟(jì)上發(fā)揮著不可替代的作用，而且還體現(xiàn)了整個(gè)國家和民族的情感，在國家中發(fā)揮著異常突出的作用[7]。

在我國，一定區(qū)域或省域內(nèi)的首位城市往往就是省會城市，它是省域經(jīng)濟(jì)乃至區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，是區(qū)域城市體系的主導(dǎo)者[8]。相較于其他非省會城市，省會城市一般更具規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，能自發(fā)吸引更多的資源流入，進(jìn)而得到更快的發(fā)展，而市場調(diào)節(jié)下的大城市的合理發(fā)展也更有利于提高經(jīng)濟(jì)效益和合理利用資源，尤其是節(jié)約土地資源[9]，這些優(yōu)勢使省會城市的規(guī)模能得到更加快速的增長。同時(shí)，我國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的推進(jìn)很大程度上是通過大城市和城市群來實(shí)現(xiàn)的[10]。因此，要充分發(fā)揮中心城市和城市群在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的帶動引領(lǐng)作用[11]?？梢?，“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的實(shí)施和我國“強(qiáng)省會”格局的形成，一方面是我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然規(guī)律所致，另一方面也是政府因省施策的選擇。但省會城市并非越大越好，有學(xué)者指出，行政級別高的城市往往規(guī)模也過于偏大，而隨著城市規(guī)模的增大，城市經(jīng)濟(jì)效益呈現(xiàn)先增長后下降的倒“U”型變化[12]。因此，若地級市城市與省會城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距過大，可能反而會阻礙省會城市中心性的發(fā)揮[13]。

那么，“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的實(shí)施到底是好是壞呢？其利弊以及推行過程中應(yīng)注意的要點(diǎn)有哪些呢？這些是本文的主要關(guān)注點(diǎn)。本文從調(diào)整行政區(qū)劃、大力撤縣設(shè)區(qū)、參與“搶人才大戰(zhàn)”以及爭取國家級戰(zhàn)略平臺等方面出發(fā)，梳理并分析全國各省會城市實(shí)施的“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略，進(jìn)而對“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略展開利弊討論，最后從注重“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略推進(jìn)的地區(qū)特性、政府和市場充分結(jié)合、及時(shí)補(bǔ)足公共品供給以及加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)等方面提出“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略提質(zhì)增效的建議。

二、實(shí)施“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的主要途徑

“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，當(dāng)?shù)卣扇⌒姓蚪?jīng)濟(jì)手段來壯大省會城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模并加速經(jīng)濟(jì)增長的一系列方式和策略?！皬?qiáng)省會”戰(zhàn)略在全國多個(gè)省份愈演愈烈，各地紛紛出臺了多種政策來做強(qiáng)省會城市，如通過行政區(qū)劃調(diào)整來擴(kuò)大城市面積、通過撤縣設(shè)區(qū)來增強(qiáng)市區(qū)實(shí)力、通過參加“搶人才大戰(zhàn)”來吸引人才以及通過爭取國家級戰(zhàn)略平臺等方式來獲得優(yōu)惠政策，等等。

（一）通過行政區(qū)劃調(diào)整來擴(kuò)大城市面積

“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略中最為直接的手段便是對行政區(qū)劃進(jìn)行重新調(diào)整，其中合肥、濟(jì)南、成都、西安和長春動作幅度較大（見表1）。行政區(qū)劃的重新調(diào)整，不僅能在短時(shí)間內(nèi)給省會城市直接帶來大量的土地、人口等要素，還能把原有地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)值、基礎(chǔ)設(shè)施等各種現(xiàn)有成果直接“收入囊中”，是所有“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略中最為直接、最為有效的方式。

以濟(jì)南為例，雖然2019年合并萊蕪后，濟(jì)南仍然是全國首位度最低的省會城市之一，但是其GDP體量已經(jīng)在2019年底首度躋身全國前20強(qiáng)，同時(shí)也獲得了前所未有的曝光度。“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的推進(jìn)使得濟(jì)南的經(jīng)濟(jì)規(guī)?？焖贁U(kuò)大，扭轉(zhuǎn)了民眾對于以前青島無論在經(jīng)濟(jì)規(guī)模和知名度上都遠(yuǎn)超濟(jì)南的傳統(tǒng)認(rèn)知，大幅提升了濟(jì)南的“存在感”。

（二）通過撤縣設(shè)區(qū)來增強(qiáng)市區(qū)實(shí)力

除了通過直接對行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整外，實(shí)施“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略還體現(xiàn)為各省會城市不斷地撤縣（包括縣級市，下同）設(shè)區(qū)（見表2，下頁）。在我國，縣是與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)相適應(yīng)的行政區(qū)劃建制，而區(qū)是與城市經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)相適應(yīng)的行政區(qū)劃建制[14]。通過撤縣設(shè)區(qū)不僅可以擴(kuò)大城市的行政區(qū)劃面積[9]，而且在統(tǒng)籌分配財(cái)政資源的過程中，能將更多財(cái)政資源集中于市轄區(qū)內(nèi)[15]，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更快的經(jīng)濟(jì)增長。在做強(qiáng)省會城市的過程中，撤縣設(shè)區(qū)被廣泛采用。

在全國27個(gè)省份中，有20個(gè)省會城市通過不同程度的“撤縣設(shè)區(qū)”來擴(kuò)張其城市規(guī)模，其中，有7個(gè)省會城市先后撤銷了4個(gè)及其以上的縣來設(shè)立市轄區(qū)。通過撤縣設(shè)區(qū)，這些省會城市在短時(shí)間內(nèi)提高了城鎮(zhèn)化水平，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？h改區(qū)后，其財(cái)務(wù)統(tǒng)籌和機(jī)構(gòu)人員都改為由市政府統(tǒng)一安排，這使得市政府的發(fā)揮空間更大?？h改區(qū)往往使得當(dāng)?shù)赝恋貎r(jià)值升高，土地置換更加順利，這有利于全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局的調(diào)整，進(jìn)而促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，使城市功能組織可以在更大的區(qū)域范圍內(nèi)展開[16]。“撤縣設(shè)區(qū)”無疑給省會城市帶來了新一輪的發(fā)展動力[17]。

（三）通過參與“搶人才大戰(zhàn)”來促進(jìn)高端人力資源集聚

近年來，不少一線、二線甚至三線城市積極參與“搶人才大戰(zhàn)”，通過降低落戶門檻、加大住房補(bǔ)貼、增加就業(yè)保障等方式來吸引人才（見表3，下頁）。杭州是此次“搶人才大戰(zhàn)”中率先起跑的城市，早在2017年4月，杭州就印發(fā)了《杭州市新引進(jìn)應(yīng)屆高學(xué)歷畢業(yè)生生活補(bǔ)貼發(fā)放實(shí)施辦法》，隨后，西安、成都、武漢等城市緊跟步伐，陸續(xù)出臺了各自的人才新政?！皳屓瞬糯髴?zhàn)”的爆發(fā)使我國的人才資源不斷向一線城市和省會城市加速聚集。

參與“搶人大戰(zhàn)”的城市“搶”的不只是人，而且是高質(zhì)量的人力資本，“搶”的是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者、消費(fèi)者、納稅人、養(yǎng)老金供給者，這些都是決定城市未來良性發(fā)展的核心資源?！皳尅钡礁嗳瞬牛欣谌丝谝氐木奂?，為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供持續(xù)動力，且高素質(zhì)勞動力的增加能帶來全要素生產(chǎn)率的提升，進(jìn)而提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率，同時(shí)還有利于調(diào)節(jié)人口結(jié)構(gòu)，緩解老齡化趨勢，提高省會城市的可持續(xù)發(fā)展能力。

（四）通過爭取國家級戰(zhàn)略平臺來獲得政策支持

國家級戰(zhàn)略平臺，是由中共中央、國務(wù)院直接決定設(shè)立或者批準(zhǔn)設(shè)立，賦予較高行政級別、特定先行先試權(quán)限等高層級政策資源，能夠承擔(dān)國家發(fā)展中特定重大戰(zhàn)略任務(wù)，具有服務(wù)國家戰(zhàn)略意圖和目標(biāo)的基本功能屬性，在國家戰(zhàn)略全局中具有重要地位的載體區(qū)域[18]。其中，有三個(gè)平臺最為值得關(guān)注。近年來，國家先后在不同城市設(shè)立“國家級新區(qū)”、“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”和“國家中心城市”，將城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高到了新的戰(zhàn)略高度。獲得這三大“頭銜”的絕大多數(shù)都是省會城市（見表4）和直轄市，例如，“國家中心城市”除四個(gè)直轄市外，獲得此稱號的城市還有：廣州、成都、武漢、鄭州、西安。國家給予了各個(gè)國家中心城市特殊的定位和使命，其中，廣州要引領(lǐng)珠三角區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展;成都是西部大開發(fā)的重要平臺;武漢要輻射帶動中部和長江中游地區(qū)，支撐長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展;鄭州要引領(lǐng)中原發(fā)展、支撐中部崛起;西安則立足古絲綢之路起點(diǎn)，作為向西開放的戰(zhàn)略支點(diǎn)，輻射帶動西北及周邊地區(qū)發(fā)展。

三大國家級戰(zhàn)略平臺的設(shè)立對省會城市甚至整個(gè)省域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都有著極大的正面意義和促進(jìn)作用。其中，國家級新區(qū)是由國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，承擔(dān)國家重大發(fā)展和改革開放戰(zhàn)略任務(wù)的綜合功能區(qū)。有研究證明，在全國尺度上，國家級新區(qū)的設(shè)立對GDP增長和FDI增長產(chǎn)生了顯著的促進(jìn)作用[19]。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是我國在全球化經(jīng)濟(jì)競爭中主動展開的一場攻守兼?zhèn)涞脑囼?yàn)，可謂經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“升級版”[20]，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的設(shè)立在國家經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中發(fā)揮著巨大作用。而國家中心城市則是全國城鎮(zhèn)體系的“頂級”城市，體現(xiàn)出中心性、國際性兩大特征[21]。國家中心城市是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的中心，是建立國際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的紐帶，代表著城市的國際競爭力[22]。爭取到這些“頭銜”的省會城市不僅知名度大幅度上升，隨之而來的行政和市場資源也能助推其經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步增長。

三、實(shí)施“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的利弊分析

“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的實(shí)施對省域經(jīng)濟(jì)的各個(gè)方面都有著深遠(yuǎn)影響。隨著省會城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大和影響力的不斷提升，整個(gè)省份能否快速健康發(fā)展越來越依賴于其省會城市?！皬?qiáng)省會”戰(zhàn)略的實(shí)施在具有其正面意義的同時(shí)，也有不足之處。一方面，在市場作用的調(diào)節(jié)下，大城市的合理發(fā)展更有利于生產(chǎn)效率的提高和資源的合理利用[19];另一方面，如果一味地用行政手段強(qiáng)行推進(jìn)“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略，可能并不利于地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和提質(zhì)增效。

（一）實(shí)施“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)價(jià)值

第一，實(shí)施“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略有利于通過省會城市的發(fā)展來帶動全省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。省會城市往往在省域中的經(jīng)濟(jì)地位舉足輕重，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度對整個(gè)省域經(jīng)濟(jì)影響較大。如果省會城市的經(jīng)濟(jì)增長速度減慢了，那么全省的經(jīng)濟(jì)增速可能難以得到保證。因此，不僅省會城市的市政府會盡力促進(jìn)省會經(jīng)濟(jì)的高速增長，而且省政府也會想盡各種辦法來保證省會城市的經(jīng)濟(jì)增速。同時(shí)，省會城市往往是一個(gè)省的門戶城市，省會的發(fā)達(dá)程度很大程度上影響了整個(gè)省的形象，如西安的古都文化和特色飲食是陜西省對外交流的名片，而成都的繁華、安逸和現(xiàn)代化則是人們對四川的第一印象。省會城市是整個(gè)省份的一面旗幟，對省會城市進(jìn)行精心打造將更加有利于全省經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

例如，自2007年湖北開始建設(shè)“武漢都市圈”以來，充分發(fā)揮了武漢作為區(qū)域中心城市的優(yōu)勢，帶動了周邊城市發(fā)展，建立了“1+8”城市圈發(fā)展模式。從2019年數(shù)據(jù)來看，占地面積不到湖北省三分之一的武漢都市圈，集聚了全省過半的人口，產(chǎn)出了60%以上的GDP。武漢作為典型的“強(qiáng)省會”，集聚了全省大量的經(jīng)濟(jì)和政治資源，強(qiáng)大的集聚效應(yīng)推動了武漢快速發(fā)展，但其周邊城市的發(fā)展并沒有因?yàn)槲錆h的高度集聚而出現(xiàn)停滯。這源于武漢對周邊城市的溢出效應(yīng)和帶動作用。不同于其他GDP占全省比重不斷上升的強(qiáng)省會城市，武漢在全省GDP中的占比一直保持在35%左右;在武漢的帶領(lǐng)下，湖北省在全國GDP中的排名從2007年的第10位上升到2019年的第8位;2019年，武漢周邊城市如黃岡、孝感、咸寧、鄂州等的名義GDP增速均高于武漢?？梢姡皬?qiáng)省會”戰(zhàn)略的實(shí)施，不僅能讓省會城市得到快速發(fā)展，而且能使省會城市在基礎(chǔ)設(shè)施、人才資源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面對周邊城市產(chǎn)生良好的溢出效應(yīng)，進(jìn)而更好地帶動周邊乃至全省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

第二，實(shí)施“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略有利于增加省會城市經(jīng)濟(jì)體量，拉高其城市發(fā)展排名。政府是我國市場經(jīng)濟(jì)中的重要行為主體，掌握著大量的經(jīng)濟(jì)資源及其配置權(quán)。相較于省內(nèi)其他城市，省會市政府在動用經(jīng)濟(jì)資源方面有著顯著的政治優(yōu)勢。同時(shí)，現(xiàn)有的政績考核機(jī)制容易誘發(fā)官員們的“GDP沖動”，在省會市政府的主導(dǎo)下，省會城市更容易在省里爭取到更多、更好的資源。隨著虹吸效應(yīng)越來越強(qiáng)，周邊要素和資源不斷向省會城市聚集，集聚效應(yīng)的增強(qiáng)又促使其經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度得到進(jìn)一步提升。因此，隨著經(jīng)濟(jì)體量的不斷上升，省會城市在全國城市中的發(fā)展排名也隨之攀升。

例如，安徽省會合肥市憑借著“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略，近年來發(fā)展迅速，在全國省會城市中的發(fā)展排名節(jié)節(jié)攀升。從2009—2019年各個(gè)省會城市的GDP平均增速來看，合肥的平均增速為11.95%，比同期其他26個(gè)省會城市平均增速的均值高出1.90個(gè)百分點(diǎn);從全國省會城市的GDP排名來看，合肥從2009年的第15名上升到2019年的第9名，增幅為全國第一?！皬?qiáng)省會”戰(zhàn)略帶來的經(jīng)濟(jì)增長不斷刺激著各個(gè)省會城市進(jìn)一步加大實(shí)施該戰(zhàn)略的力度，以便在“GDP競賽”中取得更好的成績。

第三，實(shí)施“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略為省會城市的高速發(fā)展提供了更多要素儲備。城市化是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指標(biāo)之一。實(shí)施“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略不僅可以加快本地人口從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，而且能吸引更多外地人口，尤其是省內(nèi)其他非省會城市的人口來本地落戶。例如，近年來，以西安、成都等為代表的省會城市紛紛參與的“搶人才大戰(zhàn)”，僅2017年，成都新增戶籍人口便高達(dá)36.43萬人，廣州新增27.38萬人，西安新增20.15萬人。

同時(shí)，隨著“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的實(shí)施，省會城市的城區(qū)面積得到快速增加，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在不斷調(diào)整中得到優(yōu)化升級，產(chǎn)品附加值不斷上升。例如，西安市僅2016—2017年城區(qū)面積就增加了266.66平方公里，增幅達(dá)49.20%，而全國省會城市平均增幅僅為4.23%;西安市二、三產(chǎn)業(yè)增加值的增幅也分別高出全國省會城市平均增幅①?？梢?，“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的實(shí)施為省會城市帶來了大量的人口、土地等要素儲備，這為省會城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級提供了充分的要素資源保障，使省會城市加速釋放城鎮(zhèn)化紅利，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了源源不斷的動力。

（二）實(shí)施“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的可能弊端

第一，“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的推動多是利用行政手段而非市場手段。其中，最常見的便是通過行政區(qū)的重新調(diào)整來使省會城市獲得土地及其附帶資源，例如省會城市撤縣設(shè)區(qū)、代管周邊區(qū)縣等，或者利用省會政治優(yōu)勢出臺相關(guān)規(guī)劃來獲得政策紅利。這些通過實(shí)施強(qiáng)而有力的政策來推動的“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略，可能會造成相關(guān)規(guī)劃和政策的制定脫離實(shí)際，加劇地區(qū)間惡性競爭。在以政府為主導(dǎo)的“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略中，市場在其中所起到的作用被大大削弱，某些經(jīng)濟(jì)活動不一定符合市場運(yùn)行規(guī)律。一味用行政手段推行“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略，不利于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。例如，成都天府新區(qū)的規(guī)劃，很大程度上超過了該地區(qū)的資源承載力，經(jīng)測算，天府新區(qū)的人均水資源量為831立方米/人，低于國際公認(rèn)的人均缺水警戒線1000立方米/人，屬于重度缺水區(qū)[23]。可見，若一味強(qiáng)調(diào)行政指標(biāo)的完成，不僅可能會在發(fā)展過程中面臨嚴(yán)峻的資源環(huán)境問題，而且可能違背市場運(yùn)行規(guī)律，降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。

第二，“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略加劇了區(qū)域和城市間的不平衡。行政區(qū)劃的直接調(diào)整使得資源快速向省會城市集中，周邊城市原有要素大幅度減少，這可能會造成資源區(qū)域分布的扭曲。最初表現(xiàn)為土地、人口、GDP、投資等“硬”要素不斷向省會城市轉(zhuǎn)移，隨著政策的推進(jìn)，技術(shù)、信息、政策等“軟”要素也會向省會城市傾斜，進(jìn)而導(dǎo)致其他城市與省會城市之間的差距不斷擴(kuò)大，使得區(qū)域和城市間的發(fā)展更加不平衡。同時(shí)，資源不斷向省會城市集中，也會加強(qiáng)其集聚效應(yīng)，促使周邊要素進(jìn)一步自主地向省會城市加速流動。在這種聚集效應(yīng)遠(yuǎn)大于擴(kuò)散效應(yīng)的情況下，省會城市發(fā)展得越來越快，而其他城市發(fā)展難以提速，地區(qū)間的不平衡可能進(jìn)一步加劇。例如，河南省會鄭州市在2009年全國省會城市GDP排名中列第9位，到2019年上升到了第6位，而河南省這10年來一直保持在全國第5位沒有變化。這說明，鄭州的崛起并沒有對周邊城市和全省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到明顯的帶動作用，相反，鄭州的快速發(fā)展還拉大了其與其他城市的差距，加劇了城市間發(fā)展的不平衡。從人均GDP來看，2009年鄭州只比河南全省的人均GDP高出23 569元，但是到了2019年，鄭州高出全省平均水平56 751元，二者的差距不僅沒有縮小，反而擴(kuò)大了1.41倍。

第三，“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略推動的城市化容易造成基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的供給不足。在省會城市做大做強(qiáng)的過程中，尤其是通過行政區(qū)域的重新調(diào)整、出臺政策來吸引人口和企業(yè)等行為，極易導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不足。雖然省會城市的土地、人口、經(jīng)濟(jì)體量都在大幅增加，但是配套的基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品供給增速則相對較慢。這種人為的、行政推動的城市化，往往過于重視城市面積和人口擴(kuò)張，而忽視了與之配套的公共服務(wù)供給，很容易使得基本公共服務(wù)供給水平不能滿足城市化的要求，從而降低了城市化質(zhì)量[24]。例如，四川省成都市2016—2017年城區(qū)面積和城區(qū)人口的增幅分別為6.93%和7.68%，但用氣普及率從95.01%下降到93.72%，人均公園綠地面積從14.23%下降到13.66%;在用水人口增加13.12%的同時(shí)，城市生活用水供應(yīng)卻減少了5.03%①。多個(gè)數(shù)據(jù)都反映出在“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略下，省會城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品的供給增速往往難以趕上其土地和人口的城鎮(zhèn)化速度。其背后的原因在于，人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化難度低、見效快，并且是重要的政績考核指標(biāo)，而公共事業(yè)和公共服務(wù)投入大、回收慢，并且在政績考核中權(quán)重相對較低，因此通過不斷吸納人口和土地來推進(jìn)城鎮(zhèn)化，便成了眾多省會城市的首選策略。

第四，“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略可能引起省會城市間以及省會城市與其他城市間的GDP競爭，加劇生產(chǎn)傾向，而忽略環(huán)境保護(hù)。在“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的推進(jìn)過程中，對大企業(yè)的招商引資是主要手段之一。于是，各城市競相發(fā)展GDP帶動效應(yīng)大的產(chǎn)業(yè)，比如有多個(gè)省會城市都已明確將汽車產(chǎn)業(yè)列為支柱產(chǎn)業(yè)。最終的結(jié)果就是各地產(chǎn)業(yè)同構(gòu)嚴(yán)重，市場競爭惡化，產(chǎn)品更新?lián)Q代跟不上市場的步伐。另外，還可能會盲目引進(jìn)一些GDP產(chǎn)出高但會對生態(tài)環(huán)境造成較大壓力的產(chǎn)業(yè)，比如石油化工產(chǎn)業(yè)等，進(jìn)而導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。當(dāng)前不少省份實(shí)施的“強(qiáng)省會”政策很大程度上是“攤大餅”，往往導(dǎo)致“大而不強(qiáng)”。例如，通過行政區(qū)劃調(diào)整來增強(qiáng)實(shí)力的省會城市，合并的地區(qū)往往發(fā)展相對滯后，以致在人均指標(biāo)等方面合并后不及合并前。

四、推動“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略提質(zhì)增效的建議

“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略是否應(yīng)當(dāng)實(shí)施，應(yīng)當(dāng)怎樣實(shí)施，不僅關(guān)系到省會城市自身的發(fā)展，而且關(guān)系到整個(gè)省域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。針對前文提出的不足之處，這里認(rèn)為，應(yīng)從四個(gè)方面加以改進(jìn)。

（一）“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的推進(jìn)應(yīng)更加注重地區(qū)特性

針對發(fā)展相對滯后、生態(tài)承載力較弱的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)尤其注意實(shí)施“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的力度和方法。從全國省會城市首位度來看，首位度高的地區(qū)往往都是相對落后的中西部省份。如果在這些省份仍然以較為粗放的方式實(shí)施“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略，那么在政策推動力和集聚吸引力的雙重作用下，各種要素和資源持續(xù)不斷地往省會城市匯聚，最終只會進(jìn)一步拉大省內(nèi)不同城市間的差距，甚至出現(xiàn)兩極分化的情況，不利于整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升。另外，某些西部地區(qū)的資源環(huán)境承載力較弱，在發(fā)展過程中，應(yīng)當(dāng)圍繞當(dāng)?shù)氐谋容^優(yōu)勢合理引入和布局產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)，提升發(fā)展質(zhì)量和效率，而不能盲目地“攤大餅”。

在相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，如浙江、山東、廣東等省份，其省會城市的首位度往往較低。在這些省份內(nèi)，除省會城市外，往往還存在多個(gè)副中心城市，或是已經(jīng)建立起較為完整的梯度城市群。在這些相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，首位城市與其他城市間應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)聯(lián)系，充分發(fā)揮省會城市和首位城市的主導(dǎo)作用，構(gòu)建城市發(fā)展集群網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)集群網(wǎng)絡(luò)內(nèi)產(chǎn)業(yè)合理分工，帶動城市群綜合競爭力進(jìn)一步提升。

（二）“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的實(shí)施應(yīng)當(dāng)采取政府和市場相結(jié)合的方式

要充分發(fā)揮市場在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重要作用，激活各方市場主體的積極性，增強(qiáng)市場力量對“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的支撐。在推進(jìn)“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的過程中，應(yīng)充分尊重市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的實(shí)際情況，合理批復(fù)和規(guī)劃項(xiàng)目，避免作出有違市場規(guī)律、脫離實(shí)際環(huán)境、過度理想化的決策。

在努力提升省會城市市場競爭力的基礎(chǔ)上，靠要素供給市場和產(chǎn)品需求市場來吸引企業(yè)入駐，維護(hù)好公平的市場競爭環(huán)境，而不能僅僅通過現(xiàn)有資源的簡單重新分配來做強(qiáng)省會城市。在人才和資金方面，不僅要想辦法“吸引來”，更要想辦法讓人才和資金“留下來”。要完善相關(guān)配套政策，用政策“吸引”，用市場“培育”，增強(qiáng)人才歸屬感，提高資金安全感。

（三）“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的實(shí)施應(yīng)及時(shí)補(bǔ)足基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品短板

我國的城鎮(zhèn)化是“以人為本”的城鎮(zhèn)化，在“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略實(shí)施的過程中，一定要讓公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施跟上土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化的速度，及時(shí)補(bǔ)齊公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施短板，尤其要增強(qiáng)省會城市在就業(yè)、醫(yī)療、教育、社會保障等方面的綜合承載能力，提高省會城市發(fā)展的質(zhì)量和效益[25]。

進(jìn)一步加大省會城市在公共事業(yè)和公共服務(wù)方面的投資力度，尤其要加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對公共領(lǐng)域的支出比例，緩解中央和地方政府“財(cái)權(quán)和事權(quán)”不匹配的矛盾。同時(shí)，創(chuàng)新公共領(lǐng)域的投資方式，將市場力量引入公共領(lǐng)域的投資中，使參與主體和資金來源多樣化，增強(qiáng)省會城市綜合服務(wù)功能和輻射帶動力。

（四）“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的制定和實(shí)施應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃引領(lǐng)

黨的十九大報(bào)告提出，要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制。各個(gè)省份應(yīng)當(dāng)結(jié)合自身的比較優(yōu)勢，通過制定合理的發(fā)展策略和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，引導(dǎo)本省份經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。應(yīng)更加注重省會城市和非省會城市之間、省會經(jīng)濟(jì)與整個(gè)省域經(jīng)濟(jì)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

不能一味地只追求省會城市壯大，在規(guī)劃制定時(shí)期要充分考慮省內(nèi)其他城市的發(fā)展問題，尤其在產(chǎn)業(yè)布局、城市規(guī)模和地區(qū)分工等方面的規(guī)劃要具有前瞻性。對省會城市和非省會城市進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，充分利用省會城市這個(gè)“增長極”，增強(qiáng)省域市場競爭力，同時(shí)利用省會城市的擴(kuò)散效應(yīng)來帶動和加速省內(nèi)其他城市的發(fā)展。另外，應(yīng)當(dāng)在推進(jìn)“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略的同時(shí)注重生態(tài)保護(hù)，充分考慮當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力，不能盲目為了做大體量而引進(jìn)高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)。

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The Realistic Basis and Possible Orientation of Implementing the Strategy of “Strengthening the Provincial Capital”

ZHANG Hang? DING Ren-zhong

Abstract： In recent years， many provinces in China have implemented relevant policies to make the capital cities bigger and stronger. It has become a new trend to implement the strategy of “strengthening the provincial capital”. The implementation of the strategy of “strengthening the provincial capital” is conducive to promoting the economic development of provinces， raising the ranking of provincial capital cities， and providing more factor reserves for the rapid development of provincial capital cities. However， it also widens the gap between regions， resulting in insufficient supply of public goods， aggravating the competition of GDP among cities and neglecting environmental protection. Therefore， we should pay attention to the regional characteristics of the strategy of “strengthening the provincial capital”， give full play to the role of the government and the market， timely supplement the supply of public goods， and strengthen the planning guidance.

Key words： the strategy of “strengthening the provincial capital”; city primacy; city competition; provincial economic development

①本文所指的“省會城市”為廣義上的省會城市，包含省政府和自治區(qū)政府駐地所在城市。一般將自治區(qū)政府駐地城市稱為首府，但本文出于研究各省份省級政府駐地城市需要，將首府也視為省會城市，因此除港澳臺地區(qū)和四大直轄市外，我國共有27個(gè)省會城市。

②與本文的省會城市概念一致，本文所指的省還包括自治區(qū)，但不含港澳臺地區(qū)和四大直轄市。

③根據(jù)各省份、省會城市公布的2009年和2019年GDP數(shù)據(jù)計(jì)算而得。