貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地難的原因及對(duì)策分析

陸柏合

摘要：PPP模式在我國(guó)運(yùn)用至今，還存在很多問題。其中，落地率不高問題長(zhǎng)期普遍存在，而這一問題在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的貴州體現(xiàn)得尤為明顯。本文以貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目為研究對(duì)象，從幾個(gè)方面對(duì)貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地難的原因進(jìn)行分析，并針對(duì)這幾個(gè)原因提出了一系列的對(duì)策建議，如健全和完善PPP制度框架與法規(guī)體系、PPP項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)作等，希望對(duì)貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的落地率有所幫助，進(jìn)而推進(jìn)PPP模式在貴州基礎(chǔ)設(shè)施的應(yīng)用，加快貴州經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：PPP;落地難;原因與對(duì)策

0 引言

PPP模式雖然很早就引進(jìn)了我國(guó)，但是大力推行卻是在2014年，這之后我國(guó)各地區(qū)大力發(fā)展推行PPP項(xiàng)目，貴州也不例外。但是與PPP項(xiàng)目的火熱趨勢(shì)形成對(duì)比的是PPP項(xiàng)目的落地率并不高。根據(jù)財(cái)政部PPP中心對(duì)外公布的全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)2019年三季度報(bào)，從全國(guó)來看，項(xiàng)目庫(kù)中入庫(kù)的項(xiàng)目為9，249個(gè)，已簽約落地項(xiàng)目是6，039個(gè)、落地率（已落地項(xiàng)目數(shù)與管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)的比值）為65.3%。從貴州省來看，PPP入庫(kù)項(xiàng)目共515個(gè)，已簽約落地項(xiàng)目不到300個(gè)、落地率為5 3.8%。由此可以看出，我國(guó)PPP項(xiàng)目的整體落地率仍然不高，且貴州PPP項(xiàng)目落地率更為較低，所以本文在之前學(xué)者的研究上對(duì)貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地難的原因具體分析，并提出相關(guān)建議。

1 PPP模式的定義

PPP是Public-Private-Partnership的縮寫，又稱PPP模式。PPP模式的概念最早由英國(guó)提出，此模式一經(jīng)提出，很快風(fēng)靡全球。PPP模式是在1994年被引入國(guó)內(nèi)的，由于在當(dāng)時(shí)比較新穎而且這種新模式有著廣泛的適應(yīng)性，它一出現(xiàn)國(guó)內(nèi)學(xué)者的目光就被吸引。但是學(xué)術(shù)界關(guān)于PPP的定義，目前還沒有一個(gè)比較統(tǒng)一的概念。這是因?yàn)檎驹诓煌嵌鹊南嚓P(guān)部門對(duì)PPP概念的理解不同，并且不同國(guó)家因其發(fā)展程度和國(guó)情的不同導(dǎo)致其對(duì)PPP的理解也不一樣，這就使得PPP模式的定義是多樣的。聯(lián)合國(guó)培訓(xùn)研究院就給PPP模式下過定義，它是這樣解釋的，PPP模式是一種制度化合作方式，它包含在不同的社會(huì)系統(tǒng)引領(lǐng)者間。而PPP模式是以解決當(dāng)?shù)鼗蛘邊^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問題為目的，它的具體目標(biāo)是為滿足公共產(chǎn)品的需要而在公共部門和私人部門之間建立各種合作，基于這種合作關(guān)系建立實(shí)施大型公共項(xiàng)目。歐盟委員會(huì)也對(duì)PPP下過定義，歐盟認(rèn)為PPP是以為幫助公共部門提供公共項(xiàng)目和服務(wù)作為目標(biāo)而在公共部門和私人部門之間建立的一種合作關(guān)系。由上述的各種定義可以看出，這些定義都有一個(gè)共同點(diǎn)就是公私合作，PPP模式其實(shí)就是一種公私合作模式，它所強(qiáng)調(diào)的是在該模式下，政府與私人部門雙方利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，以達(dá)到雙贏的局面。本文將PPP界定為基于政府部門和私人部門的合作關(guān)系而建立起來的一種在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的投資，其實(shí)際上是建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一體化的融資模式。

2 貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀分析

2.1 PPP項(xiàng)目入庫(kù)情況

目前管理庫(kù)項(xiàng)目為8，780個(gè)，已經(jīng)接近了1萬個(gè)，在該項(xiàng)目的投資額為13.3萬億，接近14億元。所有入管理庫(kù)的項(xiàng)目中，投資額7.5萬億，落地項(xiàng)目為4，920個(gè)，累計(jì)接近5000個(gè)項(xiàng)目落地，經(jīng)過相關(guān)的數(shù)據(jù)得出落地率為56%。

從地區(qū)的角度進(jìn)行分析，占入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)前三的省份分別是山東760個(gè)，河南649個(gè)和貴州529個(gè)。投資額占前三的分別是云南11，257億元、貴州10，967億元和浙江9，849億元。

2.2 PPP項(xiàng)目落地情況

所有的管理庫(kù)落地項(xiàng)目為4，920個(gè)，接近5000個(gè)，占有的投資金額為7.5萬億元，除了西藏以外的30個(gè)省都有相應(yīng)的項(xiàng)目落地。從地區(qū)的角度來看，在所有管理庫(kù)的落地項(xiàng)目排名中，山東省以748個(gè)占落地項(xiàng)目總數(shù)的9.7%，排名第一，排名第二與排名第三很接近，安徽省以316個(gè)落地項(xiàng)目居第二，廣東省305個(gè)緊隨其后，占據(jù)第三的位置。而在投資額上，排名前三分別是，云南5，858億，貴州5，5823億元，江蘇5，613億元位居第三。 從落地率的角度來看，上海市的三個(gè)大型項(xiàng)目全部落地，落地率為100%，是全國(guó)所有城市落地率排行榜的第1位，新疆的361個(gè)項(xiàng)目中落地超過270個(gè)，經(jīng)過統(tǒng)計(jì)落地率接近80%，在全國(guó)所有省份排名第2位，寧夏入庫(kù)的46個(gè)項(xiàng)目中，落地項(xiàng)目為35個(gè)，落地率超過76%，在全國(guó)所有省份排行第3位。而貴州落地項(xiàng)目為231，落地率為44.4%，在31個(gè)省份中排名第24。

從以上情況可以看出，貴州PPP項(xiàng)目融資的入庫(kù)項(xiàng)目是很多的，居全國(guó)前幾，但是真正落地的項(xiàng)目相對(duì)較少。因此，貴州PPP項(xiàng)目落地率還是較低。

3 貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地難原因分析

3.1 我國(guó)PPP制度體系的不完善

阻礙我國(guó)PPP項(xiàng)目落地的一個(gè)重要因素是我國(guó)關(guān)于PPP模式的制度體系的不完善，所以這也是導(dǎo)致貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地難的一個(gè)主要因素。而PPP制度體系不完善主要在兩個(gè)方面：一是制度不完善;二是體制不健全。進(jìn)一步說，制度的不完善具體表現(xiàn)為：一方面，某個(gè)部門或地方政府只有在設(shè)立PPP項(xiàng)目時(shí)才會(huì)制定以及出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，貴州的政府也是這樣。缺少?gòu)恼w社會(huì)規(guī)劃角度出發(fā)的立法，而且這些法規(guī)層次較低，法律效力不強(qiáng)，同時(shí)法規(guī)操作性也有一定的制約，想要實(shí)施不容易。另一方面，PPP項(xiàng)目所涵蓋的內(nèi)容多，所涉及的程序十分復(fù)雜，包括地方財(cái)政預(yù)算、工程招投標(biāo)的實(shí)施、投資項(xiàng)目的管理、投招標(biāo)、項(xiàng)目評(píng)價(jià)、價(jià)格監(jiān)督管理等多方面的工作。而目前的法規(guī)尚未形成完整的政策體系，實(shí)施起來有缺漏，有沖突。體制不健全體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是當(dāng)?shù)卣]有根據(jù)PPP項(xiàng)目所具有的特點(diǎn)設(shè)立專門的辦事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致決策缺乏總體考慮和長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì);二是PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)審批流程創(chuàng)新不足。由于沒有做到具體問題具體分析，沒有根據(jù)不同PPP項(xiàng)目的特征設(shè)計(jì)專門的、有針對(duì)性的審批流程與項(xiàng)目評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，所以降低了貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目實(shí)施的效率，導(dǎo)致大部分項(xiàng)目處于識(shí)別階段;三是當(dāng)?shù)卣狈?duì)PPP項(xiàng)目的規(guī)范與指導(dǎo)，從而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目缺乏可持續(xù)性。還有一點(diǎn)是貴州相關(guān)部門出的規(guī)章、地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)之間不協(xié)調(diào)、不配套甚至相互沖突，沒有一個(gè)有權(quán)威的完整體系。

3.2 PPP模式自身的特點(diǎn)所導(dǎo)致的收益不確定風(fēng)險(xiǎn)高問題

PPP模式的特點(diǎn)是建設(shè)周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大、技術(shù)復(fù)雜等，而這些因素都會(huì)導(dǎo)致PPP相關(guān)項(xiàng)目的收益不確定性問題。貴州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，財(cái)政收入也不是很可觀，這就決定了社會(huì)資本很難從貴州PPP項(xiàng)目中獲得可觀的收益，加上基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目本身就投資大、見效慢，各種不確定性累積，社會(huì)資本在整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行中很難得到比較穩(wěn)定的收益，從而更降低了社會(huì)資本投資的可能。而且現(xiàn)今的貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目還存在前期投入資本額大、運(yùn)作管理效率低下、盈利模式模糊不清等問題，這些弊端都導(dǎo)致社會(huì)資本根本無法準(zhǔn)確地看到貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目未來的實(shí)際收益，使其對(duì)項(xiàng)目望而卻步，從而影響了貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的落地。

3.3 地方政府在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中誠(chéng)信欠缺問題突出

PPP模式的核心是公私合作，它強(qiáng)調(diào)的是合作，而合作中最基本的條件就是誠(chéng)信。然而在貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的實(shí)施中，有的政府以政府換屆、規(guī)劃變更或財(cái)政困難等為理由，不遵守合同、不履行合同規(guī)定的法定責(zé)任的現(xiàn)象較普遍。還有些政府違約是由于經(jīng)驗(yàn)不足導(dǎo)致合同中商務(wù)條件不合理，政府事后發(fā)現(xiàn)無法承受而被迫違約。盡管依據(jù)合同和相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)待地方政府的不誠(chéng)信行為經(jīng)營(yíng)者可以提起訴訟，但其大多考慮到今后的合作以及企業(yè)未來的發(fā)展而放棄走法律程序，這樣的結(jié)果就使得很多PPP項(xiàng)目變成無尾工程，導(dǎo)致很多企業(yè)望而卻步，所以政府信用的缺失也是貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地難的一個(gè)原因。

3.4 當(dāng)?shù)卣畬?duì)PPP項(xiàng)目的意識(shí)觀念、發(fā)展理念轉(zhuǎn)變不到位

PPP是一項(xiàng)綜合性的供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，是帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)重要舉措。它可以緩解政府存量負(fù)債問題，改善民生，但是貴州一些地方政府仍簡(jiǎn)單把PPP作為一種融資手段，而不是一種政府治理管理方式的轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和新發(fā)展方式重視不夠，這也是造成貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地難的一個(gè)原因。

4 提高貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率建議與對(duì)策

4.1 健全和完善PPP制度框架與法規(guī)體系

促進(jìn)貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目制度體系的完善從國(guó)家層面，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法行政原則，建立一套方便操作、有可行性的法律規(guī)范體系。從貴州的政府層面，應(yīng)依照國(guó)家層面的PPP立法，確定貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的適用領(lǐng)域，以及PPP項(xiàng)目的運(yùn)作流程和PPP項(xiàng)目涉及方的權(quán)利和義務(wù)，還有細(xì)化的合同具體細(xì)則，包括風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)以及投資者資金退出渠道，當(dāng)然也應(yīng)包括一些糾紛處理等等。除此之外，貴州政府還需制定和完善PPP政策體系，努力構(gòu)建一套完整的PPP政策體系，這個(gè)政策體系包含PPP項(xiàng)目涉及的多個(gè)方面，如財(cái)政、稅收、融資、市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、監(jiān)管等。貴州政府也可以制訂一套針對(duì)貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的PPP操作指南。包括上述PPP法律各方面內(nèi)容更具體的操作程序和細(xì)則，并提供項(xiàng)目評(píng)估、參數(shù)設(shè)定等方面的工具，以及制定標(biāo)準(zhǔn)合同等，以提高項(xiàng)目實(shí)施的效率與規(guī)范性。

4.2 PPP項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)作，防控風(fēng)險(xiǎn)

貴州各地方財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合其他相關(guān)部門一起建立一個(gè)規(guī)范透明的PPP模式，解決當(dāng)下各種問題，以求讓PPP項(xiàng)目更具有適應(yīng)性也更靈活。如對(duì)貴州PPP項(xiàng)目信息庫(kù)的建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)跟蹤分析和信息公開，使項(xiàng)目審批的相關(guān)立項(xiàng)審批材料完整、物有所值評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別充分、風(fēng)險(xiǎn)分配合理等以增加項(xiàng)目的可行性，從而使貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目能更有效地落地。規(guī)范化運(yùn)作可以從以下四個(gè)方面著手：第一方面是抓好兩個(gè)“強(qiáng)制”。一是在環(huán)境治理方面，對(duì)于污水和垃圾處理項(xiàng)目應(yīng)提出強(qiáng)制性的要求，即涉及這兩個(gè)領(lǐng)域的項(xiàng)目應(yīng)強(qiáng)制采取政府與私人合作的PPP模式;二是對(duì)其他滿足兩個(gè)條件（具有現(xiàn)金流以及具備運(yùn)營(yíng)條件）公共服務(wù)行業(yè)的項(xiàng)目，應(yīng)強(qiáng)制其進(jìn)行PPP模式識(shí)別論證，盡量讓其采用PPP模式去建設(shè)。第二方面是要毫不松懈的繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的監(jiān)管，使其規(guī)范發(fā)展。這個(gè)部分需要完成的工作有很多，如在項(xiàng)目前期的一些物有所值評(píng)價(jià)以及對(duì)其財(cái)政承受能力進(jìn)行論證，在采購(gòu)階段也不能松懈，要做到規(guī)范化以及信息透明化等，總的來說，就是需要鑒別PPP項(xiàng)目的真?zhèn)?，防止投機(jī)倒把行為的發(fā)生。貴州相關(guān)政府還可以用“互聯(lián)網(wǎng)+”以及大數(shù)據(jù)技術(shù)，使貴州相關(guān)PPP項(xiàng)目平臺(tái)的建設(shè)更加完善，使其能夠更好地進(jìn)行信息的分享，以便使投資者充分了解相關(guān)信息，促使交易完成。第三方面需要從財(cái)政方面人手，對(duì)涉及貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的財(cái)政專項(xiàng)資金進(jìn)行整合，更好地發(fā)揮財(cái)稅政策對(duì)貴州PPP項(xiàng)目的支持。其次需要對(duì)相關(guān)政策有充分的理解，對(duì)實(shí)際操作中的PPP項(xiàng)目的相關(guān)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，讓做得好的一些示范性項(xiàng)目為有需要的地區(qū)提供經(jīng)驗(yàn)交流，以使整個(gè)貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目有一個(gè)很好的市場(chǎng)氛圍，使民間資本踴躍地加入PPP項(xiàng)目的融資。第四方面是創(chuàng)新與規(guī)范并重。首先，創(chuàng)新是關(guān)鍵?？梢詮慕鹑诘膭?chuàng)新上去支持貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的建設(shè)，特別是在資金退出這方面，有了創(chuàng)新PPP項(xiàng)目的建設(shè)可以事半功倍。其次，規(guī)范化地運(yùn)作項(xiàng)目才可持續(xù)。現(xiàn)在PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中的應(yīng)用是大勢(shì)所趨，那么在這個(gè)火熱的階段，怎樣進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范是很重要。風(fēng)險(xiǎn)防范離不開一個(gè)規(guī)范化的體系，包括相對(duì)完整的市場(chǎng)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)、以及信息的公開透明和第三方監(jiān)管。

4.3 加強(qiáng)政府部門的契約精神

政府誠(chéng)信的缺失，缺少契約精神是貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地難的一個(gè)重要原因?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面改善，首先可以轉(zhuǎn)變貴州相關(guān)政府觀念，當(dāng)?shù)卣粦?yīng)該盲目去申請(qǐng)參與PPP項(xiàng)目，應(yīng)該在前期對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格考察，確認(rèn)項(xiàng)目的可行性與自身財(cái)務(wù)狀況后再?zèng)Q定合作，避免出現(xiàn)后期無力等情況。其次可以通過建立完善的誠(chéng)信合同，如在合同中厘清政府部門的職責(zé)，最好進(jìn)行詳細(xì)的說明，還可以在合同中添加怎么樣算違約行為、違約的后果以及懲罰。這樣對(duì)相關(guān)工作人員起到一個(gè)鞭策和約束的作用。最后，對(duì)于誠(chéng)信缺失的部門可以將其加入一個(gè)名單，通過上級(jí)部門對(duì)其進(jìn)行懲罰與管理，同時(shí)也讓其他同行起到借鑒的作用。另外對(duì)涉及進(jìn)行PPP項(xiàng)目建設(shè)的部門，可以在規(guī)定的時(shí)間階段定期的向外報(bào)告項(xiàng)目進(jìn)展，起到社會(huì)公眾以及各界人士對(duì)其監(jiān)督的作用。通過以上幾點(diǎn)，可以增加政府誠(chéng)信問題，促進(jìn)貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目落地率。

4.4 轉(zhuǎn)變政府觀念

PPP模式對(duì)于需要轉(zhuǎn)型和發(fā)展的國(guó)家和地區(qū)意義重大，它不僅是一種新的發(fā)展模式，是分擔(dān)政府財(cái)政壓力的有效途徑，也是一種改革工具，有著其自有的特點(diǎn)。貴州相關(guān)的政府也應(yīng)該堅(jiān)持這種觀點(diǎn)，不應(yīng)該只是把PPP模式當(dāng)作一種簡(jiǎn)單的融資方式，而是應(yīng)當(dāng)把握PPP的優(yōu)點(diǎn)特點(diǎn)更好地促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，減輕政府獨(dú)立建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的壓力。當(dāng)?shù)卣梢赃m當(dāng)調(diào)整市場(chǎng)準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)以防止壟斷行為的產(chǎn)生，讓更多的社會(huì)資本進(jìn)入PPP項(xiàng)目的建設(shè)，貴州政府還可以出臺(tái)一些鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)行投資的政策，如在財(cái)政、金融、投資、土地、價(jià)格等方面的優(yōu)惠政策去促進(jìn)融資，從而加快貴州基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的運(yùn)行實(shí)施。

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