土地供給管制與城市住房?jī)r(jià)格
——基于35個(gè)大中城市的實(shí)證研究

任宇航

（杭州師范大學(xué) 浙江 杭州 311121）

一、引言

2008年以來(lái)，我國(guó)住房?jī)r(jià)格不僅持續(xù)上漲，同時(shí)也表現(xiàn)出價(jià)格的地區(qū)分化的特征。同時(shí)，住房調(diào)控政策往往收效甚微，甚至出現(xiàn)“越調(diào)越漲”的反常現(xiàn)象。仔細(xì)審視卻不難發(fā)現(xiàn)，這些調(diào)控政策通常是基于住房市場(chǎng)需求端而制定的，而在我國(guó)現(xiàn)行的供地制度安排下，住宅用地的供給才是影響住房?jī)r(jià)格的重要因素。

二、文獻(xiàn)綜述

Pengetal.（1994）以政府嚴(yán)控土地供給的香港為研究對(duì)象，發(fā)現(xiàn)香港的土地供給管制導(dǎo)致了更高的房?jī)r(jià)。余華義（2010）指出我國(guó)的住房?jī)r(jià)格不能完全對(duì)應(yīng)經(jīng)濟(jì)基本面，并通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)了土地供應(yīng)量與房?jī)r(jià)之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。

在我國(guó)城市內(nèi)部，地方政府對(duì)城市建設(shè)用地采用策略性供給。這具體表現(xiàn)為工業(yè)、商住用地供給結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)，工業(yè)用地供應(yīng)比重過(guò)高，商住用地供給有限（黃忠華等，2014；范劍勇等，2015；張莉等，2017），導(dǎo)致商住用地價(jià)格長(zhǎng)期遠(yuǎn)高于工業(yè)用地價(jià)格，工業(yè)用地使用效率低下以及城市住房?jī)r(jià)格高企。

而從土地供給的中央-地方關(guān)系來(lái)看，中央政府出于均衡區(qū)域發(fā)展水平、推進(jìn)大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)化發(fā)展等等“患不均”方面的考慮，實(shí)施了偏向中西部和中小城鎮(zhèn)的差異化供地管理（陸銘等，2015）。這一舉措了加劇東部地區(qū)建設(shè)用地，尤其是住宅用地的供需矛盾，導(dǎo)致房?jī)r(jià)上漲過(guò)快及半城鎮(zhèn)化問(wèn)題的出現(xiàn)（文樂(lè)等，2016）。

我國(guó)政府對(duì)土地供給具有強(qiáng)有力的控制權(quán)，是城市土地的壟斷供給者，住宅用地供給價(jià)格彈性可以反映政府的壟斷性土地供給行為（劉洪玉等，2015；韓立彬等，2018）。

三、土地供給管制影響城市住房?jī)r(jià)格的機(jī)制分析

在各城市內(nèi)部，地方政府對(duì)工業(yè)用地和住宅用地采取截然不同的供地策略，對(duì)住宅用地的“饑餓式”的供地政策導(dǎo)致住宅用地供給價(jià)格彈性普遍缺乏，助推了房?jī)r(jià)上漲。據(jù)此，文章提出待檢驗(yàn)的假說(shuō)1：地方政府對(duì)土地的策略性供給造成住宅用地供給價(jià)格彈性相對(duì)缺乏，進(jìn)而助推了城市住房?jī)r(jià)格上漲。

在土地供給的中央-地方統(tǒng)一管制體系下，東部城市住宅用地的配給指標(biāo)往往小于中西部城市，造成東部地區(qū)住宅用地供給價(jià)格彈性更加匱乏，是造成東部地區(qū)房?jī)r(jià)上漲的重要影響因素，由此進(jìn)一步影響了我國(guó)住房?jī)r(jià)格的地區(qū)分化。據(jù)此，文章提出待檢驗(yàn)的假說(shuō)2：中央統(tǒng)一控制下東部與中西部城市建設(shè)用地指標(biāo)的錯(cuò)配，導(dǎo)致東部城市的住宅用地供給價(jià)格彈性普遍小于中西部城市，且顯著影響東部城市房?jī)r(jià)，進(jìn)一步加劇了房?jī)r(jià)的地區(qū)分化。

四、住宅用地供給價(jià)格彈性的測(cè)算

（一）對(duì)住宅用地供給價(jià)格彈性的界定

文章將住宅用地供給價(jià)格彈性定義為某城市住宅用地出讓價(jià)格變動(dòng)1%對(duì)某城市國(guó)有建設(shè)用地中住宅用地供給數(shù)量變動(dòng)程度的影響。

（二）模型的構(gòu)建

文章主要使用土地價(jià)格、土地市場(chǎng)化程度和供給的空間約束來(lái)衡量城市住宅用地的供給。雖然采用面板數(shù)據(jù)模型計(jì)算彈性可以充分考慮建設(shè)用地入市的時(shí)滯性，但存在土地價(jià)格的內(nèi)生性問(wèn)題，可能會(huì)造成估計(jì)結(jié)果的偏誤。對(duì)此，文章采用兩階段最小二乘法（TSLS）解決內(nèi)生性問(wèn)題，借鑒高曉娜（2016）的做法，選取城市在崗職工平均工資、市轄區(qū)人口密度和各城市固定資產(chǎn)投資總額作為住宅用地價(jià)格的工具變量。

住宅用地供給價(jià)格彈性的估計(jì)方程如下：

式（1）中，α1為方程估計(jì)中的重要參數(shù)，代表城市住房?jī)r(jià)格變化1%所引起的住宅用地供應(yīng)量變化的百分比。方程中變量的下標(biāo)i，t代表第i個(gè)城市在第t年的取值。market代表土地供應(yīng)的市場(chǎng)化程度，以城市土地出讓中協(xié)議出讓土地面積占城市土地出讓總面積的比例作為代理變量，協(xié)議出讓的比例越低，表示該城市的土地出讓的市場(chǎng)化程度越高，我國(guó)土地供給一級(jí)市場(chǎng)受政府規(guī)劃的嚴(yán)格管控，并不是達(dá)到真正的市場(chǎng)化，即受到非市場(chǎng)化因素的影響；cons代表各城市土地供給的約束水平，以城市建成區(qū)面積占市轄區(qū)面積的比例表示，建成區(qū)面積占市轄區(qū)面積的比例越高在表示可供開(kāi)發(fā)的土地越少，土地供給的約束越大。

（三）變量描述與數(shù)據(jù)說(shuō)明

運(yùn)用35個(gè)大中城市2008-2017年的面板數(shù)據(jù)對(duì)住宅用地供給價(jià)格彈性進(jìn)行測(cè)算。計(jì)量模型中，住宅用地供應(yīng)面積（ls）來(lái)自《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》；住宅用地價(jià)格（lp）來(lái)自“中國(guó)地價(jià)信息服務(wù)平臺(tái)”；土地供應(yīng)的市場(chǎng)化程度（market）相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》；土地供給約束水平（cons）相關(guān)變量和工具變量數(shù)據(jù)均來(lái)自《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。變量統(tǒng)計(jì)特征描述如表1所示。

表1 估計(jì)方程各變量定義及統(tǒng)計(jì)信息

（四）35個(gè)大中城市住宅用地供給價(jià)格彈性的測(cè)算結(jié)果

35個(gè)大中城市住宅用地供給價(jià)格彈性的計(jì)量估計(jì)結(jié)果，按彈性值從大到小排列在表2中。

五、土地供給管制影響城市住房?jī)r(jià)格的實(shí)證檢驗(yàn)

（一）模型的構(gòu)建

為了觀察測(cè)算得出的住宅用地供給價(jià)格彈性究竟能在多大程度上影響城市住房?jī)r(jià)格的上漲和地區(qū)分化。文章構(gòu)建如下計(jì)量模型進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

公式（2）中，yi為被解釋變量，主要是不同的房?jī)r(jià)變量。住宅用地供給價(jià)格彈性lse為主要的解釋變量，其余變量為控制變量。awage為每個(gè)城市2008-2017年在崗職工平均工資；apden為每個(gè)城市2008-2017年平均人口密度；ahs為每個(gè)城市2008-2017年平均新建房屋竣工面積。

其中，核心解釋變量lse的系數(shù)β1是實(shí)證研究中主要關(guān)注的對(duì)象，該系數(shù)的方向與顯著性將直接決定文章所提假設(shè)的正確與否。

表2 35個(gè)大中城市住宅用地供給價(jià)格彈性測(cè)算回歸結(jié)果

（二）所用數(shù)據(jù)說(shuō)明

城市住房?jī)r(jià)格（y_i）來(lái)自《中國(guó)房地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)年鑒》；城市在崗職工平均工資（awage）和城市平均人口密度（apden）的數(shù)據(jù)均來(lái)自《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》；城市平均新建房屋竣工面積（ahs）數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)房地產(chǎn)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

（三）對(duì)兩個(gè)假說(shuō)的實(shí)證檢驗(yàn)

為了驗(yàn)證文章提出的假說(shuō)1，即地方政府對(duì)土地的策略性供給造成住宅用地供給價(jià)格彈性相對(duì)缺乏，進(jìn)而助推了城市住房?jī)r(jià)格上漲。將2008-2017年35個(gè)城市住房?jī)r(jià)格平均漲幅帶入方程（2）中，計(jì)量檢驗(yàn)的結(jié)果如表3所示。

從表3回歸結(jié)果中可以看，35個(gè)城市住房?jī)r(jià)格的增長(zhǎng)率受到住宅用地供給價(jià)格彈性的顯著影響。表中（2）、（3）、（4）列顯示逐步添加控制變量，計(jì)量模型的擬合優(yōu)度逐漸提高，住宅用地供給價(jià)格彈性的解釋力增強(qiáng)。住宅用地供給價(jià)格彈性每增加1%，城市住房?jī)r(jià)格增長(zhǎng)率就會(huì)下降188.17%，假說(shuō)1得到驗(yàn)證。

根據(jù)表2中對(duì)各個(gè)城市住宅用地供給價(jià)格彈性的測(cè)算，文章按照城市所在區(qū)域?qū)λ鼈冞M(jìn)行進(jìn)一步地分類。

表3 住宅用地供給價(jià)格彈性對(duì)城市住房?jī)r(jià)格增長(zhǎng)率的影響

表4 35個(gè)城市住宅用地供給價(jià)格彈性的區(qū)域劃分與比較

從表4中可以看出，東部城市的供給彈性均值為0.2788，低于35個(gè)城市總體的平均值，也低于中西部城市的平均水平。這說(shuō)明東部城市的住宅用地供給價(jià)格彈性更加缺乏，?？?、廈門(mén)、深圳、上海這四個(gè)彈性最小的城市均位于東部地區(qū)。

同時(shí)，文章將東部城市的住房?jī)r(jià)格代入公式（2）以觀察東部城市住宅用地供給價(jià)格彈性對(duì)東部城市房?jī)r(jià)的影響。

從表5中可以看出，在逐步添加控制變量后，東部城市的住宅用地供價(jià)格彈性與東部城市的住房?jī)r(jià)格顯著負(fù)相關(guān)。這說(shuō)明東部地區(qū)的住宅用地價(jià)格彈性的缺乏是造成東部地區(qū)房?jī)r(jià)高企的重要影響因素，從而進(jìn)一步拉大了東部與中西部城市的房?jī)r(jià)差異。由此，文章提出的假說(shuō)2得以驗(yàn)證。

表5 東部城市住宅用地供給價(jià)格彈性對(duì)東部城市住房?jī)r(jià)格的影響

六、結(jié)論與政策探討

文章的研究結(jié)論說(shuō)明，2008年以來(lái)我國(guó)35個(gè)大中城市住房?jī)r(jià)格的變化主要受到市場(chǎng)的供給端，尤其是政府對(duì)土地供給管制的影響。由此，可做出如下調(diào)控。

首先，地方政府應(yīng)加快轉(zhuǎn)變對(duì)于“土地金融”發(fā)展模式的依賴。城市住房?jī)r(jià)格的持續(xù)上漲，一定程度上是由于地方政府對(duì)住宅用地出讓收入的嚴(yán)重依賴，并以此作為城市發(fā)展的資金來(lái)源。截至2019年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)60.60%，城市化進(jìn)行的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了后半場(chǎng)，單純依靠賣地融資來(lái)發(fā)展城市的模式將難以持續(xù)，因此政府應(yīng)逐漸降低對(duì)住宅用地出讓金的依賴，并尋找新的收入來(lái)源來(lái)保障城市發(fā)展的資金來(lái)源，如房產(chǎn)稅的征收等。

其次，東部城市對(duì)于住宅用地的客觀需求不應(yīng)該被忽視掉，要正視市場(chǎng)的合理需求，增加?xùn)|部城市的供地指標(biāo)。同時(shí)，鑒于2020年新修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》正式施行，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以直接入市流轉(zhuǎn)。東部城市可以以此為契機(jī)，打破原有的城市住宅用地剛性供給的僵局，拓寬住宅用地的開(kāi)發(fā)源。

最后，城市住房?jī)r(jià)格表現(xiàn)出的種種問(wèn)題，不僅是住房市場(chǎng)自身和供地政策的問(wèn)題，更牽涉到中央與地方之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的分配關(guān)系、地方官員的晉升激勵(lì)制度。應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)中央與地方收入劃分的改革，拓寬地方政府稅收收入來(lái)源，并淡化官員晉升的“唯GDP”考核準(zhǔn)則。